2025年8月6日，江苏省宿迁市政府发布的一则任免通知引起社会关注，其中载明“孙芳远任市中级人民法院执行局局长，试用期一年”。

中国现行法律没有对执行机构负责人的任命方式作出明确规定，在实践中，执行局局长多由人大常委会或同级党委任命。针对宿迁市政府任命执行局局长的举措，有人认为这是该市开展审执外分模式试点的前奏。

所谓的“审执外分”，是指法院行使审判权，而法院以外的国家机关行使执行权。与之对应的“审执内分”，是指审判权和执行权由法院不同的内设机构行使。前述任免通知被关注后，宿迁市政府很快在其官网上对通知进行了修改，删除了有关任命执行局局长的内容。

深化审判权和执行权分离改革（以下简称“审执分离改革”）是在既有审判权和执行权分离改革试点的基础上，通过划分审判权和执行权的职责边界、优化司法权力配置，来解决“执行难”“执行乱”问题，提升胜诉权益实现效益的一项重大司法体制改革举措。如何深化审执分离改革已经成为健全国家执行体制的核心问题。

在中国，审判权可以分为刑事审判权、行政审判权、民事审判权。因而，审执分离改革包括刑事审执分离改革、行政审执分离改革、民事审执分离改革这三方面内容。

制定统一的刑事执行法

在刑事执行方面，我国采取分散执行体制。人民法院负责死刑立即执行、无罪或免除刑事处罚判决、财产刑以及附带民事赔偿判项的执行，其他刑罚则由监狱、未成年犯管教所、公安机关、社区矫正机构负责执行。

为统一刑罚执行主体和标准、细化刑罚执行方式、明确刑罚执行监督程序，未来应制定统一的刑事执行法。其中，人民法院负责的前述刑事执行内容会涉及审执分离改革问题。

无罪或免除刑事处罚判决具有执行力的条件是“被告人在押”，其执行内容为“释放被告人”。为确保判决宣告后能够立即释放被告人，这部分判决由人民法院负责执行是妥当的。附带民事赔偿判项的执行实际上主要实现的是受害人在私法上享有的损害赔偿请求权，但司法实践中又与刑罚的判决和执行直接关联；财产刑执行属于公法金钱债权执行，既与私法金钱债权执行所遵循的强制执行原理有关，也与主刑的减刑、假释有关。因此，对于刑事附带民事赔偿和财产刑的执行，既要探讨把附带民事赔偿、财产刑的执行状况与刑罚的减刑、假释联系起来的配套机制，也要探讨刑罚执行与参照适用民事强制执行法之间的关系。

当前，刑事审执分离改革还有一个重要内容，那就是死刑立即执行的执行权究竟应当继续由人民法院行使，还是应改由司法行政部门行使。在人民法院负责执行死刑的现行制度框架下，最高人民法院判处和核准的死刑立即执行的判决，由最高人民法院院长签发执行死刑的命令，下级人民法院接到最高人民法院执行死刑的命令后在7日内交付执行。如此快速的死刑执行，不仅大大压缩相关监督和救济程序的适用空间，也与严格限制死刑、把死刑案件办成铁案的要求相悖。而且，人民法院同时行使死刑的判决（核准）职能与执行职能，也不利于分担法院的压力，致使某些案件的死刑执行过于仓促。如果能将死刑的执行权从法院分离出来，移交给司法行政机关行使，并借此延长死刑执行的期限，增加死刑执行环节的保障措施和救济渠道，也符合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“逐步减少适用死刑罪名”的精神。

探索共享型行政执行权配置模式

行政强制执行有狭义和广义之分。

狭义的行政强制执行，仅指行政强制法第2条第3款规定的“行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”，即以行政相对人为义务人的行政强制执行；广义的行政强制执行，还包括《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的“人民法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务，行政机关拒不履行的，对方当事人可以依法向法院申请强制执行”，即以行政机关为义务人的行政强制执行。

作为义务人的行政机关显然不能同时兼任执行机关，行政相对人或者第三人请求行政机关履行义务的案件只能由人民法院负责执行。作为权利人的行政机关存在兼任执行机关的可能性，行政机关请求行政相对人履行义务的案件可以由行政机关或者人民法院负责执行。因而，本文仅讨论狭义的行政强制执行究竟应当由行政机关抑或人民法院负责。

行政诉讼法、行政强制法采取“以申请人民法院执行为原则，以行政机关自行执行为例外”的行政执行权配置构架，并默认作为执行机关的人民法院或者行政机关应当承担自审查启动到组织实施全过程的全部事务。行政非诉执行实践还探索出“人民法院负责审查执行申请并裁定是否准许执行、行政机关负责根据人民法院的准许执行裁定具体组织实施”的所谓“裁执分离”模式。但是，这仅意味着将行政非诉执行的程序启动权交由人民法院行使，而其他行政执行事务仍然全部由行政机关负责。

由于行政相对人根据行政决定或者生效裁判负担的义务通常与国家利益、社会公共利益密切相关，行政强制执行比民事强制执行、刑事强制执行对执行效率有着更高的要求。

为了更好地维护和实现国家利益及社会公共利益，行政执行权的配置应当贯彻效率优先原则。行政执行权可以分为实施性执行权、判断性执行权。由于行政机关负责行使实施性执行权有利于及时实现行政决定或者生效裁判确定的给付请求权，实施性执行权应当整体配置给行政机关，即由行政机关负责调查可供执行财产以及采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施。尽管人民法院行使判断性执行权更有利于保障程序正义，但也将因此显著降低行政强制执行的效率。作为折中方案，判断性执行权可以根据其重要程度在行政机关与人民法院之间进行合理配置：行政机关行使财产权属形式判断权、实体纠纷初步处理权，人民法院行使执行审查启动权、财产权属实质判断权、实体纠纷终局化解权。

深化民事审执分离改革

由于“实行‘审执分离’改革，是采取内部分离还是外部分离，如何深化执行体制改革，需要根据党中央的精神作出改革决策，然后才能推进相关立法”，2024年，十四届全国人大常委会委员长会议审议通过了关于终止审议《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》的报告。

二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》已明确提出，“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。”

显而易见，深化民事审执分离改革俨然成为重启民事强制执行立法程序的关键所在，而深化民事审执分离改革的重心已经从解决“执行难”逐渐转向防治“执行乱”。有关机关在当前深化民事审执分离改革，应当特别注意以下几方面：

第一，深化民事审执分离改革应当始终坚持群众路线。有观点认为，民事强制执行是“烫手的山芋”，人民法院应当将其交由其他机关行使。还有观点认为，民事强制执行是“锋利的牙齿”，人民法院不应当将其交由其他机关行使。虽然外分模式和内分模式目前都需要认真对待，但如果仅仅是基于这种本位主义的考虑，而没有站在科学决策的高度，则并不可取。不管采取何种模式，深化审执分离改革要以提高老百姓的获得感、降低生效法律文书的实现难度为出发点和归宿。

第二，深化民事审执分离改革亟须推进外分模式试点。尽管理论研究表明深化内分模式更加契合我国的实际情况，但这仍有待实践检验。自十八届四中全会作出“完善司法体制，推动实行审判权与执行权相分离的体制改革试点”的改革部署以来，由于改革试点由人民法院单方面主导，外分模式迄今为止没有得到实质性推进。因缺乏外分模式的实践经验，当前无法对两种模式的优劣进行实证研究。诚然，如果外分模式试点结果表明其不能带来显著的成效，那么就不宜贸然采取外分模式，以节约改革成本。

第三，深化民事审执分离改革的重心应从机构分离逐步过渡到程序分离。组织法层面的审执分离改革已有很多论证，但程序法层面的审执分离改革尚未引起足够重视。从二十届三中全会以来，“深化执行体制改革”始终与“健全执行全程监督”同时出现在中央的相关文件中，而健全执行全程监督制度必须建立在深化程序法层面的审执分离改革的基础上。首先，要防止被执行人或者案外人滥用执行救济程序妨碍申请执行人及时实现胜诉权益。其次，要防止执行机构将无辜案外人卷入执行程序，并向无辜案外人提供及时摆脱执行困扰的救济途径。再次，要协调执行程序与执行救济程序之间的关系，避免执行救济程序空转。最后，要厘清审判权和命令权的关系，明确人民法院可以依职权对显而易见的错误执行采取必要的补救措施。

第四，深化民事审执分离改革的底线是执行权只能由国家机关行使。有观点认为，执行律师在执行程序中应当发挥更大的作用，进而主张将部分执行权交由执行律师行使。这实际上混淆了审执分离体制改革与执行实施事务市场化改革之间的关系。具有强制性干预民事主体私人生活效力的民事强制执行权，属于国家权力的有机组成部分。为了防止公权力被私法主体滥用，民事强制执行权应当由国家机关垄断行使。利用社会力量、借助市场机制提高执行效益的改革方向是正确的，但这只能通过完善协助执行制度等方式来实现，而不能直接将部分执行权配置给执行律师等市场主体。

作者：刘仁文，中国社会科学院法学研究所研究员；黄忠顺，华南理工大学法学院教授。

来源：《南方周末》2025年9月25日。