引言

2024年11月19日，美中经济与安全审查委员会（US China Economic and Security Review Commission，USCC）向美国国会正式提交并对外公布2024年年度报告（以下称“USCC2024年度报告”或“年度报告”），该报告在所谓“全面审查中美经贸关系及对美国国家安全影响”的基础上，向美国国会提出了涉及中美关系的32项立法及行动建议。

其中号称“具有特殊意义”的核心建议共有10条，这10条核心建议旨在推动美国国会从2025年起开展包括取消中国永久正常贸易关系待遇在内的涉华相关经贸立法或修法行动，加大对华经济遏制和打压力度，实现“确保美国在与中国的战略竞争中占据优势地位”的战略目标。

美中经济与安全审查委员会是美国国会重要的咨询机构，由美国民主党、共和党两党议员组成，其发布的上述年度报告及提出的核心建议，无疑代表着美国国会跨党派的高度共识，很大程度上昭示了2025年年初特朗普第二个总统任期开始后美国涉华经贸立法的最新动向。

USCC2024年度报告中最令人瞩目的内容是首次正式向国会提出取消对华永久正常贸易关系（Permanent Normal Trade Relations，PNTR）待遇的建议。在2001年中国加入世界贸易组织（WTO）之前，美国对华实施的是最惠国待遇年度审议制度，即该项待遇必须经美国国会年度审议并决定是否给予。而在年度审议时，美国国会常常以所谓人权、知识产权等问题为借口威胁取消对华最惠国待遇，致使中美经贸关系长期处于不确定状态。

1999年11月，中美两国历经艰苦谈判终于达成关于中国加入WTO的《中美市场准入协议》，在该协议中，美国作出给予中国永久正常贸易关系待遇（即最惠国待遇）的承诺。2000年5月和9月，美国众议院、参议院先后通过了“对中华人民共和国正常贸易关系法案”，放弃对华长期实施的贸易待遇年度审议机制，授权总统在中国加入WTO后给予中国永久正常贸易关系待遇。

中美相互给予的正常贸易关系待遇被视为中美贸易关系的基石，二十多年来极大地促进了中美两国之间贸易投资数量的指数级增长，为两国经济增添了巨大动力，也给两国人民带来了真正的实惠。对华永久正常贸易关系待遇一旦被取消，中美经贸关系的基础必将被动摇，对美国国内经济而言也绝非利好。

此外，USCC提出的10条核心建议还包括高科技、贸易、投资、信息收集等多个领域专门针对中国的立法建议，每条建议均突出强调美国国家安全面临来自中国的所谓“巨大威胁”，字里行间充斥着对抗性和“冷战”思维。

可以预见，报告中提出的上述核心建议若被美国国会采纳并付诸实际立法行动，必然会将本已堪忧的中美经贸关系推向更深的“低谷”，甚至落入“脱钩断链”的深渊。作为世界上两个最大经济体，中美两国在经贸关系上如果发生严重倒退，其影响绝不会仅限于中美经贸交往领域，也绝不仅限于中美两国之间，而是对于全球经贸关系乃至国际关系整体也将会产生巨大破坏力。

对于USCC2024年度报告及其核心建议，中国应予以高度重视并加以深入研究，在此基础上，精准研判美国涉华经贸立法的最新动向及对我国可能产生的不利影响。以习近平法治思想为指导，运用创新性思维统筹推进国内法治与涉外法治，及时拟定全方位的法治应对预案，充分发挥国内法和国际法两大法律资源的作用，最大程度上削弱特朗普第二个总统任期开始后美国涉华经贸新立法带来的不利影响，运用法治方式维护我国正当的经济发展利益。同时，中国应以更积极的开放举措大力拓展更广泛的国际经贸发展空间，团结更多国家捍卫贸易投资自由化宗旨和国际法治，为全球经济治理体系贡献更多中国法治正能量。

USCC2024年度报告核心建议的主要内容及其影响分析

总体上讲，USCC2024年度报告提出的核心建议涵盖了中美高科技竞争、中美贸易、涉华国际投资（包括美对华投资及中国对美投资）、涉华战略情报收集与评估等四大板块。核心建议的关键词是：强化高科技竞争能力、加大对华贸易限制、加强涉华投资管控、提升涉华战略情报收集及评估效能。建议的内容包含大量的立法、修法以及行动措施具体方案。

1.将强化对华高科技领域竞争力行动提升为美国国家战略。

报告的核心建议开宗明义提出，美国国会应启动并资助一项旨在赢得通用人工智能（AGI）领域绝对优势地位的计划，类似“二战”期间美国实施的“曼哈顿计划”专项计划，并将其作为美国新的国家战略。为实现该专项计划，USCC建议国会首先为美国行政当局在数年内提供广泛的合同授权，并为从事领先性人工智能、云计算、数据运营中心的企业及其他美国实体提供辅助性资金，以推进该计划形成稳定的国家战略。通过实施该国家战略，确保上述领域的科技发展速度和规模适应美国在AGI领域的全球领先地位。

该项建议的实质就是要求美国国会通过立法授权方式，加大美国政府对AGI领域的行政资源和财政资金补贴，以此赢得对华高科技竞争的绝对优势，从而维护美国在高科技领域的全球霸权。

2.取消对华永久正常贸易关系待遇并恢复年度审议机制。

报告首次建议美国国会取消给予中国的永久正常贸易关系待遇，并恢复早已废除的对华贸易待遇年度审议机制，以此增加美方在中美经贸谈判中的筹码。报告毫不掩饰地宣称，取消对华永久正常贸易关系待遇意味着美国对华贸易政策转为“攻击性”贸易政策，这一政策实施的目标是实现所谓“保护美国工业及工人免受中国‘经济胁迫’”。

正如前文所述，永久正常贸易关系待遇是中美正常贸易关系的基石，是美国在1999年11月与中国签订的《中美市场准入协议》中作出的庄严承诺，该承诺是此协议中最核心条款。作为WTO成员方，美国给予包括中国在内的WTO其他成员方永久正常贸易关系待遇，也是美国应履行的国际法义务。如果美国单方取消对华永久正常贸易关系待遇，不仅严重违反中美之间达成的双边协议，而且也严重违反WTO多边条约义务，已构成国际法上的不法行为。与此同时，此举意味着中美贸易关系的基础将不复存在，中美贸易关系将再次回到中国入世前的严重不稳定状态。

取消对华永久正常贸易关系待遇后，美方对华贸易关系待遇的年度审议制度将死灰复燃，中美之间的“贸易战”“关税战”等乱象在所难免。鉴于美国目前仍是中国出口产品的主要目的地，美国此项立法行动对中国外向型经济发展模式的冲击和影响无疑是巨大的。当然，中方对美采取的反制措施也势必大大减损美国的经济利益，美方此举实为一种损人不利己的恶劣行为。更为严重的后果是，随着中美贸易关系稳定性的丧失，世界两大经济体之间的“脱钩断链”必将加速，地缘经贸关系将更加严峻，催生全球经济“冷战”爆发，这对于世界经济而言绝对是一场巨大灾难。

3.限制中美贸易交往、强化对华出口管制、限制或禁止某些中国技术及服务输入美国。

报告提出若干项旨在实质性限制中美正常贸易交往、强化对华出口管制、限制或禁止某些中国技术及服务的进口的立法或修法建议，主要包括以下三方面内容。

一是，建议美国国会废除1930年“关税法案”第321章的规定（“小额豁免”条款），该条款给予800美元以下的输美产品免税待遇。同时，报告建议美国国会赋予美国海关及边境管理机构适当资源（包括人力和技术资源），以加强对该类输美产品的监管和执法力度。该建议出台的一个重要背景是，近年来随着电商平台的迅速兴起，来自中国等海外市场的800美元以下产品输美数量猛增，美国认为这种状况已严重损害美方利益。

该建议看似是为了弥补美国现有关税体制的漏洞，表面上也并非仅针对中国，但从报告的分析内容可以看出，此举实为打击中国电子商务企业对美的产品出口和销售，打压中国电商平台在全球范围内迅猛的发展势头，从而实现其遏制中国经济增长的真实目的。

二是，建议美国国会采取进一步措施提升美出口管制措施的有效性。建议措施包括：向商务部提供必要资源以雇用更多专家提升对出口管制措施的分析及执行能力，建立部长奖学金计划以更有效吸引跨领域专业人才，扩大与国家实验室合作增加数据获取及数据分析能力，为出口管制执法部门雇用更多代理人和分析师等。

报告还建议美国国会修订《出口管制改革法案》，增加如下规定：商务部产业与安全局在授予“实体清单”内的实体出口许可（包括根据“外国直接产品规则”授予的许可）后，必须在30天内向国会相关委员会提交与该项出口许可相关的所有信息，以此强化国会对出口管制的监督。同时，要求总统任命一位高级官员实施跨部门合作，以优化对美国出口管制行动的双边及多边支持。此外，建立跨部门行动专班，适时评估限制中国获取对美国国家安全构成威胁的高科技的措施效果及实施情况等。

报告建议，将“确保信息、通讯技术及服务供应链安全”的行政令上升为立法，以促进行政当局更敢于使用这一行政执法工具，从而使得那些对上述行政令的法律挑战再不会限制产业与安全局采取行动或拖延该局的行动。

三是，制定新的、更严格的立法，限制或禁止中国实体控制的某些技术和服务进入美国。报告以所谓“保护美国的经济和国家安全利益”为由，建议美国国会制定限制或禁止中国实体控制的某些技术和服务的新立法。特别强调，应当立法限制的新技术和服务包括：拥有高灵敏度、可移动、智能化的自动拟人机器人；拥有远程服务、保养或监控功能的能源基础性产品，例如，负载均衡器或用于支持电力网络系统的电池、在工业设备及关键基础设施备份系统中使用的电池；传感器及其辅助设备。

该项立法通过后，来自中国或具有中国元素的企业生产的上述产品、研发的技术及相关服务将被限制，甚至被禁止进入美国，这意味着美国市场将对来自中国或具有中国元素的上述产品、技术和服务关闭大门。

4.出台更严格的限制投资立法并强化对中国投资活动的监督执法，从而加大美国政府对涉华国际投资的监控力度。

在国际投资领域，报告提出一系列立法和执法建议，一方面建议美国国会出台严格限制美国资本对华投资的新立法，另一方面建议国会督促美国政府对中国在美投资企业及其产品、服务采取更严厉的监管措施。

首先，报告建议美国国会制定新法，禁止包含美国联邦税收的资本投资到被美国商务部列入“实体清单”、被美国财政部列入“非特别指定国民（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List， SDN）项下中国军工复合体清单”、被美国国防部列入“中国军工企业清单”中的中国企业。

其次，针对中国在美投资企业，报告建议美国国会出台立法，要求对投资于美国生物科技公司的中国资本施以“事先审批”“事中监督”等特殊歧视性待遇，“事先审批”“事中监督”将由美国卫生及公众服务部联合政府其他部门共同执行。同时，美国国会将定期公布从事相关生物技术、药品研发、已介入美国高校及美国联邦、州及地方政府或代表机构、部门的、有中资背景的企业或个人清单。此外，报告建议美国国会采取行动，支持联邦政府投资美国生物科技及位于技术研发领域、供应链中各层级的美国实体，以提升美国在生物科技领域的国际竞争力。

再次，报告建议美国国会指令行政当局建立“对外投资办公室”，用以监督美国资本对包括中国在内的“受关注国家”的投资。

最后，报告建议美国国会修改《消费者产品安全法案》，增加以下内容：（1）授予美国“消费者产品安全委员会”在中国销售商对该委员会提出的更多信息要求或启动自愿召回要求置之不理时，以及该委员会确有证据表明该产品存在实质性危险的情形下，单方面对产品的强制召回权；（2）查明应对触发召回令及违反其他产品安全标准开展网上售卖产品负责的中国电商。

上述涉华国际投资立法或修法行动付诸实施后，美国对中国的投资将受到美国政府更加严格的监管限制，将对美国企业在华投资产生“寒蝉效应”。同时，中国在美投资面临的营商环境将进一步恶化，中美两国间的资本流动链条可能被切断，中美两国企业将深受其害。

5.整合对华信息情报收集渠道，强化对华信息情报分析能力建设。

为赢得对华地缘竞争优势，报告建议，美国国会应当要求美国家情报办公室每180天开展一次涉华信息情报的秘密评估，并将美国情报界能否精准监控可表明中国准备应对冲突的战略性、非军事性指标以及影响美国情报界监控此类信息范围的评估结果向国会作出报告。

报告建议强调，此类评估包括但不限于以下领域：

（1）美国情报界针对以下信息的监控能力：中国的能源储备地点及库存率，尤其应针对原油、煤炭及天然气等战略物资；中国“民转军”的生产变动情况；中国的国防动员体制；中国的战略储备构成及储备地点。（2）美国情报界应整合监控中国食品及能源储备情况，以及其衍生出来的、可表明正为潜在冲突而开展准备行动的指标且拥有农业及贸易领域专业能力的美国联邦机构资源。（3）美国情报界掌握的当前地理空间情况态势是否足以弥补美国对中国的情报缺口。（4）建立囊括美国国家地理空间情报局、能源部、商务部、国务院及财政部在内的相关机构合作的“能源战略预警系统”，以增强情报收集与分析的必要性和灵活性。

纵观报告核心建议的以上内容，可以看出，其突出体现了三方面特点：

第一，针对性极强。核心建议重点针对中美在高科技领域的竞争能力提升，目的十分明确——通过立法推出新的美国国家战略，整合全部行政及财政资源，支持美国在人工智能等高科技领域提升竞争力，欲不惜一切代价赢得在重点高科技领域的对华竞争优势。除此之外，报告中提出的其他立法或修法建议虽未直接指明对象，但实质上大都直接针对中国的产品、中国的服务、中国的投资，实施后对中国的影响实为最大。

第二，破坏性极大。报告首次提出取消给予中国的永久正常贸易关系待遇，此举将动摇中美贸易关系的基础，对中美贸易交往以及WTO多边贸易体制产生灾难性后果。报告建议的多项涉华贸易、投资的限制性立法或修法行动，必将导致中美两大经济体进入经贸投资领域的寒冬时代，“脱钩断链”将不可避免。

第三，威胁性极甚。报告中提出的核心建议对中美整体关系的稳定构成巨大威胁，在全球产生的各种边际效应也将十分明显。特别是报告提出强化对中国经济社会发展信息情报收集和评估能力的建议，是美国对苏联采取的敌视政策的翻版，充斥着浓厚的“冷战”色彩，对中美政治、经济、文化、人文等各领域交往将产生巨大破坏，世界上最重要的双边关系将被笼罩在极为恐怖的氛围中。

面对这份针对性极强、破坏性极大且威胁性极甚的核心建议，相信任何真正关心中美关系乃至世界和平发展的有识人士都会感到担忧。

一方面，多项核心立法建议的落实意味着以高关税、高壁垒和强监管为主要特征的、专门针对中国的美国国内法，将取代原本适用于双方的、奉行贸易投资自由化的多边国际贸易投资规则，中美之间“贸易战”“关税战”将频繁上演。实际上，自特朗普第一个任期大幅提升中国输美产品关税的立法和行政令不断出笼以来，中美双边贸易已呈现断崖式下降趋势。据统计，继2018年特朗普对华高关税引发“贸易战”后，中国对美贸易与服务贸易出口占比波动下降，到2023年跌至12%，比2017年的峰值（18.4%）下降了6.4%。2023年墨西哥对美国出口超越中国，中国不再是美国最大的进口来源国。中国现已从对美出口第一大贸易国地位下降到第三大贸易国，上述多项核心建议中的立法举措付诸实施必将加速这一下降态势。

另一方面，特朗普第一个任期内对涉华投资持续采取的一系列限制和打压政策，已将中美两国投资者置于美国国内严刑峻法及强监管的恐惧之中，拜登执政的过去四年里，这一趋势并未有所改变，且相关措施甚至变本加厉，导致在美中资企业所期待的美国法治化营商环境不断恶化，美对华投资企业亦因惧怕违反美国不断出台的各种对华限制性措施而噤若寒蝉。上述核心建议中的涉华投资立法，对于中美两国企业而言无疑更是雪上加霜。

此外，上述核心建议重点关注高科技领域，推动美国政府实施“你输我赢”式的“新曼哈顿计划”，必然导致中美两大科技强国之间在重点科技领域的“零和博弈”，中美高科技的激烈博弈甚至对抗将严重拖累世界科技进步，共同防止高科技成果损害人类利益的全球行动愿景将变得十分渺茫。

更为严重的是，中美经贸关系持续恶化将极大冲击全球经济治理体系及其国际法治。“二战”后建立的以关税及贸易总协定（GATT，后为WTO取代）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行为代表的全球经济治理体系，为世界经济发展繁荣作出了巨大贡献，也成为中美开展经贸交往与合作的多边平台，但由于美国对该体系的日益不满及采取的各种破坏措施，以贸易投资自由化为宗旨的这一体系近年来已不能真正有效地发挥应有功能。严重违反国际经贸多边规则的美国国内法和行政措施层出不穷，美方不顾WTO、IMF等国际组织的多次警告，依然我行我素，中国等受害国不得不采取对美反制措施，全球经贸关系濒临混战深渊。

当前，以“实力为基础”的美式经贸立法大肆横行，最惠国待遇、国民待遇等国际经济法基本原则被严重弱化，WTO“国家安全”条款却被广泛滥用，违反国际法的单边经济制裁层出不穷，导致全球经济治理中的国际法治早已陷入危机，USCC报告的核心建议无疑是在为这场国际法治危机火上浇油。

面对日益严峻的地缘斗争形势及来自美西方的持续打压，中国政府始终本着人类命运共同体的崇高理念，与其他国家一道，尽最大努力维护全球经济治理体系的稳定，致力于摆脱国际法治危机，坚决捍卫贸易投资自由化宗旨和以WTO为代表的多边主义。

与此同时，中国提出全球发展倡议，为全球经济增添正能量、提供新助力。在中美经贸关系问题上，中国始终从“中美合则两利、斗则双输”的理性立场出发，与美国开展各种形式的经贸磋商和谈判，采取切实举措以期稳定中美经贸关系，避免走向崩溃。但USCC2024年度报告提出的上述核心建议却再次表明，中方付出的巨大努力并未换来美方的合理回应，中美经贸关系将不得不面对未来更为凶险的局面。

尽管形势仍不容乐观，但中国仍应采取积极行动：一方面努力推动中美双边谈判、磋商，解决中美经贸关系中存在的问题，尽最大努力稳定中美经贸关系；另一方面更应做好各方面充分准备，密切跟踪、研判未来美国涉华经贸立法的新动向，拟订法治因应方案，运用法治方式抵御特朗普第二个总统任期开始后美涉华最新经贸立法带来的冲击。

中国因应的总体思路及具体建议

USCC2024年度报告核心建议目标直指中国，且破坏力极大，为维护自身合法经济利益和正当发展权益，采取及时有力的因应措施就成为中国不得不作出的唯一选项，通过有针对性的立法或修法，完善国内法、提升经贸领域执法与司法能力，运用国际法规则等法治方式予以因应是正确选择。原因在于，法治因应既可以确保每一项措施均于法有据，效果彰显，同时又可赢得国际社会理解和支持，在国际上树立良好的法治形象，这也是近年来加强涉外法治建设所取得的重要经验。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国的涉外法治建设取得历史性突破，以《对外关系法》《对外贸易法》《国家安全法》《反外国制裁法》等核心性涉外法律为主体的、具有中国特色的涉外法律体系业已形成，这为我们应对来自美国的更为极限的打压遏制提供了坚实的法律基础。在因应美国落实上述报告核心建议而采取的各项行动时，必须充分运用现有的涉外法律体系资源。

与此同时，根据美国对华经贸立法的新动向，全面审示相关涉外法律的实践效果及实践中存在的短板不足。在此基础上，制定新法律、修订旧法律，不断健全完善涉外法律体系，以此带动涉外执法和涉外司法质效提升，以适应新形势的需要。

此外，国际法规则为中国的因应方案提供了重要法律资源，运用WTO法规则等多边经贸规则，挑战美国对中国实施的各种单边、歧视性经贸立法，将其置于国际法和国际道义的不义境地，迫使其回归国际法规则和国际法治轨道，也是一条重要路径。继续高举贸易投资自由化大旗，与其他国家一道开展更广泛、更深入的合作，维护WTO多边贸易体制及其规则体系，实质性推动WTO改革以适应国际经贸关系新发展，争取早日加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等高标准国际经贸协定，推动中欧全面投资协定等重要双边、区域性自贸协定早日生效，以此降低美国涉华新经贸立法带来的冲击。

以上就是中国因应的总体思路。具体而言，针对USCC2024年度报告提出的核心建议，应着力从以下四方面设计和制定全方位因应的法治方案。

1.以促发展和保安全两大目标为宗旨推动科技领域相关立法与修法工作，为我国高科技水平的不断提升、科技安全能力建设及开展更广泛国际合作提供更充足的法治助力。

美国在高科技领域对中国持续实施的大规模限制、制裁等立法及极限执法措施，迫使中国更加坚定了自力更生的决心。经多年艰苦努力，我国已在人工智能、生物医药、无人机、高铁及电动汽车等诸多重点领域取得了举世瞩目的成就。这些成就的取得，与我国科技立法的不断进步、知识产权立法、执法及司法水平的大幅提升是分不开的。创新是科技进步的灵魂，开放是科技创新的必由之路。科技创新离不开坚实的法治基础，科技领域对外开放需要安全的法治保障。

我国现已形成以《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》三部基本法为主体，具有中国特色、现代化的科技法律体系，发挥着促进、保障和普及科学技术的重要法律功能。全国人大于2021年对《科学技术进步法》作出重要修订，核心目的是加大对科技发展的支持保障力度。与此同时，我国制定了《生物安全法》《人类遗传资源管理条例》等一批关乎国家重大基础研究和重大战略领域的法律法规。上述科技领域的立法成为我国推动科技发展、应对美国高科技竞争的有力法律工具。

面对美国特朗普再次上台后针对中国的高科技相关立法，一方面，应进一步研究制订新法、修订现有立法，进一步打通科技领域创新驱动发展的制度性堵点，消除科技领域对外开放的体制性障碍。与此同时，继续加大知识产权领域相关立法、执法及司法工作力度，强化对重点科技创新领域和重大科技创新成果的知识产权保护。

现阶段，应抓紧研究制订芯片创新促进法、人工智能技术促进法、生物科技促进法等重点高科技领域的专项立法，明确各级政府、高校、科研机构等相关方在促进上述重点科技领域发展中的法律义务和法律责任。新立法应尽量减少“柔性条款”，避免相关法律条款成为引导性而非强制性规定，提升法律条款的实践可操作性。

此外，应在总结北京、深圳等地地方立法经验的基础上，制订出台全国性的科技园区法，为全国各地科技园区更高质量发展、更突出创新特色作出明确法律规定。此外，国务院可考虑制订国际科技交流合作条例，赋予各级政府和科研管理部门清理、废止妨碍科研领域对外交往的各种制度性障碍的法定职责，建立科技机构及其工作者在开展国际合作遇阻时的相关救济路径和法定程序，为科技机构及其工作者开展广泛的国际科技交流与合作提供法律支持和制度性便利。

另一方面，面对高科技日新月异的态势，不断更新、强化科技领域的国家安全立法，以筑牢国家科技安全的“安全网”成为科技领域立法的必然选择。随着人工智能、互联网科技、星链技术等高科技的快速发展，科技领域安全又面临着诸多新的风险和挑战。因此，应重点针对我国科技安全领域面临的新安全风险，研究制定国家科技安全法，明确各方在维护科技安全方面的主体责任和法律义务。

此外，还应当及时更新科技产品、科技服务出口及敏感技术出口管制条例，防止关乎国家安全的重大科技成果不当流向海外。特别是，通过立法建立国家级科技安全审查平台已成当务之急，该平台应定期评估维护国家科技安全各项法律措施的实施效果，并根据评估结果及时堵塞影响科技安全的漏洞，打造更严密、更牢固的国家科技“安全网”。

2.及时丰富我国对外贸易投资领域法律“工具箱”，运用法治方式抵消美国新经贸立法带来的冲击，依法坚决捍卫我国正当的经济发展利益。

面对美国日益咄咄逼人的对华经贸立法，一方面，要“效仿”美国——通过制定新法、修订旧法——健全丰富我国对外贸易投资法律“工具箱”，确保出台的各项新应对措施均于法有据、效果彰显；另一方面，不应效仿美国罔顾自身负有的国际条约义务，甚至严重违反国际社会普遍遵循的国际法规则，强推其国内法对外实施单边措施、令美国国内法凌驾于国际法之上的做法。相反，我们在对外贸易投资领域制订新法、修订旧法过程中，应严格遵循公认的国际法规则和国际惯例，确保这些法律条款不违反中国应当承担的国际条约义务和国际法规则，以此赢得与美国对华经贸新战略博弈中的国际道义制高点。

首先，应尽快制订我国的供应链安全与促进法，确保我国国内、国际供应链不至受到美国新立法大的冲击，并通过该法实施促进行政执法和司法在国内外供应链建设中发挥推动作用。纵观USCC报告的核心建议，不难发现，其中涉及中美供应链的内容不在少数，其目标不仅是要大幅切割中国与美国之间业已存在的产品供应链，而且还要通过“长臂管辖”、单边制裁等手段威胁涉华国际供应链的安全与畅通。鉴于此，及时出台供应链安全与促进法就成为应对美国涉华经贸新立法的必然之举。供应链安全与促进法应整合我国现有促进供应链建设的各类政策，将其落实成法律规定，摒除影响供应链建设的各种体制性障碍，以确保国内供应链安全与稳固。

此外，该法还应包含鼓励国内企业参与国际供应链建设的实际举措和具体方式，与美国实施的“脱钩断链”式立法形成鲜明对比，彰显中国推动高水平对外开放的坚定立场不会因美国的极限打压而有丝毫动摇的决心，通过与其他国家加大合作推动国际供应链稳定发展，最大程度上化解美国对我国经贸新立法带来的供应链安全隐患。

在新增经贸立法方面，还应尽快启动对外投资法立法进程，确立鼓励对外投资、引导对外投资和监管对外投资的管理对外投资基本法律原则，提升我国对外投资管理的法治化水平。同时，该法应为我国反制包括美国在内的其他国家涉华歧视性投资立法和政策提供更坚实的国内法依据。目前，我国缺乏对外投资领域的专门立法，这一状况早已不适应我国作为世界上对外投资大国及国际投资领域法律博弈的现实需求，应尽快通过制定专门立法予以改变。

此外，通过修订现有法律或依据现有法律制订行政条例等措施，强化我国应对和反制能力建设也显得十分急迫。《反外国制裁法》已实施数年，为我国反制美国西方非法单边制裁措施发挥了巨大效用，但随着国际形势的不断变化和各种新型制裁措施的出现，该法在运用过程中也暴露出一些短板和不足。

例如，该法第12条的司法救济条款由于缺乏细节性规定，尚不能充分发挥维护中国企业和个人合法权益的应有作用；因缺乏必要的协调和联动机制，各部门、各地区在落实反外国制裁行政决定的过程中无法有效地相互配合、相互支持，很可能出现执行层面的漏洞，从而影响反制裁措施的实际功效；该法还缺少对我国实施反制裁措施的评估机制，严重制约了我国动态调整反制裁具体措施、强化反制裁最终效果的能力建设，等等。

为解决上述《反外国制裁法》实施中暴露出的问题，需要尽快出台该法的实施条例，及时将上述法律短板尽快补齐。最高人民法院应及时对该法第12条制定相关司法解释，明确受外国非法制裁影响的中国企业、个人通过司法途径寻求救济的程序及实体性规则，确保将该法规定的司法救济措施落到实处。

2024年12月1日起正式实施的《中华人民共和国两用物项出口管制条例》，是我国《出口管制法》2020年公布施行以来的最新出口管制专门立法。该条例系在总结出口管制实践经验的基础上，整合现行分散的出口管制相关制度而首次制定的一部统一的两用物项出口管制条例，该条例的出台为未来反制美国对我国采取的歧视性、限制性经贸立法及相关措施提供了更实用的法律工具。

但应意识到，在运用该条例的过程中，相关工作仍面临一些挑战，其中最为突出的就是，对于“最终用户和最终用途”的确定是否能达到准确、可信的程度。从国际实践来看，确定产品的“最终用户和最终用途”是一项十分复杂的工作。由于国际分工日益复杂、产品销售渠道呈现多样化以及产品出境后监管措施有限等多重因素，对于执法部门而言，这项工作的难度可想而知。

为此，有关部门应当充分运用大数据、卫星监测等高科技手段，借助高科技提供的先进设备和系统强化对两用物项的全链条管理，确保对关键性、战略性产品或原材料出口管制措施落实、见效，为此还应开展国际层面的出口管制合作，确保实现反制效果的最大化、最优化。

3.充分运用国际法规则，挑战美国取消对华永久正常贸易关系待遇的非法行为，捍卫我国应享有的正当贸易地位，采取更积极举措商签高标准国际经贸协定，大力拓展对外经贸交往空间，最大程度降低美国涉华经贸新立法带来的冲击。

首先应明确的是，给予中国正常贸易关系待遇不是美方对中国的所谓“施舍”，而是双方相互给予对方的正当贸易地位。同时，这也是中美之间达成的双边经贸协议中一项极为重要的基础性条款，同为WTO成员方的中美两国还负有维护WTO最惠国待遇原则的多边条约义务。如果美国国会将USCC报告中首次提出的取消对华正常贸易关系待遇的建议落实成法律，中国则有权运用国际法规则捍卫自身应享有的正当贸易地位。

上述情形发生后，除对美开展双边交涉外，中国应就美方此举同时启动WTO争端解决程序，通过WTO争端解决机制挑战美国的不法行为。尽管WTO上诉机构由于美国的一再阻挠未能成功遴选法官从而至今处于瘫痪状态，但实践证明，WTO专家组作出的决定虽然可能因美国行使上诉权而被搁置，但其产生的法律效果和意义仍然会对美国产生巨大压力，成为我国对美国争取恢复正常贸易关系待遇的谈判筹码。

诚然，面对美国这个世界上的超级大国，国际法很多时候会给人力不从心的印象，但应当看到，在联合国、WTO等多边平台采取行动后，美国也不乏被迫改变其国内法律或政策的情形发生。例如，在联合国安理会绝大多数成员国的压力下，美国就其与尼加拉瓜之间的国际法院判决执行最终达成执行和解。又如，美国小布什政府在WTO作出裁决后，被迫取消了其实施的钢铁保障措施。

可见，尽管可能会遇到诸多困难，但国际法仍可以发挥巨大作用。因此，怀疑国际法效用的观点是不可取的。国际法律实践证明，违反国际法的行为可能一时未能受到惩罚，但从长远来看，违法者必将为此付出极大代价。

采取各种更积极、开放的举措推动我国对外商签国际高标准经贸协定，是拓展中国对外经贸交往范围的必然选择，此举将在反制美国对我国实施更广泛、更极端限制性经贸新立法方面发挥实质性抵消作用。

我国正式申请加入CPTPP已有数年，对于该协定的全部条款，特别是国有企业、劳工标准、知识产权、环境保护等高标准法律条款进行了深入研究。国内相关立法活动积极对标此类高标准国际经贸规则，各项国内准备工作取得新的进展。目前，我国已基本具备了履行CPTPP条约义务的国内条件，这就为我国对现有成员方作出有原则的实质性让步提供了良好的国内基础。因此，我国应采取更积极的行动推进加入CPTPP的谈判进程，争取早日加入该协定。

此外，中欧双方经过7年谈判，已于2020年12月底就《中欧全面投资协定》（China-EU Comprehensive Agreement on Investment）达成最终文本协议。但由于地缘政治等因素及欧洲议会中反华势力的抬头，致使该协定未能生效。该协定虽冠以“投资”之名，实为涵盖投资、贸易、互联网、劳工标准、知识产权等几乎国际经贸全部重点领域的双边国际经贸协定，贸易投资自由化程度高、法律规则新，该协定生效实施后必将极大促进中欧之间贸易投资交往，为中欧双方带来实实在在的利益。

实际上，特朗普第二个总统任期开始后，欧盟也面临着美国的关税及投资管制威胁，中欧双方应在此时下决心重启该协定的生效程序，共同克服影响该协定生效的各种困难和挑战，推动该协定早日生效。对于中国而言，此举不仅可对冲美国涉华经贸新立法带来的巨大冲击，也可作为与美国开展新的贸易投资谈判的重要筹码。《中欧全面投资协定》尽早生效，对于正处于极为困难中的欧盟而言也是一大利好，该协定可成为中欧共同捍卫全球贸易投资自由化和国际法治的明证。

美国即将废除1930年《关税法案》第321章“小额豁免”条款，这对于正处于上升期的中国电子商务企业影响甚大。对于此种影响首先应作出科学评估，在评估基础上采取适当的贸易反制措施。实际上，中国物美价廉的商品输美对于普通美国民众而言无疑是有利的，而美国此项立法将推高相关产品物价，从而对民众生活产生巨大影响，中国可将此议题作为在特朗普第二个总统任期内中美贸易新谈判的重要议题，争取在达成的新协议中采取适当方式予以解决，最大程度上维护中国电子商务企业的经济利益。

4.细化国家重要信息安全相关法律规定，建立国家重要信息安全平台，以更高质效的国家信息安全机制应对美国强化对华国家信息收集立法形成的新威胁。

USCC2024年度报告首次提出要制定加强对华国家信息收集和分析能力的立法，企图全面掌握、密切跟踪我国能源储备、军事资源及社会资源调配等重大战略活动，并根据其获取的关键性数据制定新的遏华行动方案，此举无疑将对我国国家安全造成新的、更大的威胁。

随着大数据、星链、人工智能等高科技的不断发展，各国的重要信息安全问题极为凸显，美国西方国家利用高科技手段穿透他国信息安全网的事件日渐频繁，意味着传统上的维护国家安全措施大多已不适应新的形势。我国现已构筑了以《国家安全法》为核心的，包括《个人信息安全法》《网络安全法》等法律法规在内的国家安全法律体系，该体系在保护我国国家重要信息安全方面发挥了巨大作用。但高科技的日新月异加之美国欲动用国家立法资源强化对我国关键性信息收集的最新举措，促使我们必须采取升级行动予以应对，确保我国重要信息安全网牢不可破。

当前，在信息安全立法方面，政务公开的制度性要求与重要信息保护之间如何协调的法律理论难题尚未得以实质性解决，如何定义“重要信息”尚无权威性解释，中央与地方之间、各部门之间对重要信息的保护仍各自为政，且安全保护措施与高科技的发展水平相比已明显落后。针对上述问题，必须运用创新性法治思维加以解决。

为此，建立统一的国家重要信息安全平台显得尤为重要和急迫，建议通过制定或修改《国家安全法》等国家安全法律的实施条例，对该平台的目标任务、组建程序、工作权限与职责、重要信息的定义与范畴等重大事项予以明确，破除重要信息保护领域中的制度性藩篱及部门利益，充分运用现代高科技提供的先进设备和手段，不断更新提升重要信息保护的整体水平。在坚持政务公开原则的同时，严防涉及重大国计民生的国家重要信息泄露。

需要强调的是，对重要信息的甄别是一项极具挑战性的工作，既要避免因认定的范围过大而影响政务公开制度的有效实施，又要防止因公开方式及内容不当造成重要信息外流。可见，新的形势下，维护国家重要信息安全的最新需求对我国安全立法、司法及行政执法工作的能力建设提出了更高要求。

结语

美中经济与安全审查委员会2024年年度报告在所谓全面审查中美经贸关系及对美国国家安全影响的基础上，向美国国会提出了涉及中美经贸关系的32项立法及行动建议，其中的10条核心建议包括强化高科技竞争能力、加大对华贸易限制、加强涉华投资管控、提升涉华战略情报收集及评估效能等项内容，遏华力度之大、范围之广前所未有。最引人瞩目的内容是，该报告首次提出取消对华永久正常贸易关系待遇的立法建议，此举将对中美经贸关系的基础造成根本性破坏。

对于该报告及其核心性建议，中国应予以高度重视并加以深入研究，精准研判美国涉华经贸立法的最新动向及可能产生的不利影响，以创新性思维统筹推进国内法治与涉外法治，拟定全方位的因应法治方案。通过制定新法、修订旧法、运用国际法、商签高标准国际经贸协定等方式大力拓展我国对外经贸交往关系范围、推动高水平对外开放、丰富对外经贸合作与斗争反制的法律“工具箱”，以更加有效的法治方式，坚决捍卫我国正当的经济发展权利。

作者：刘敬东，中国社会科学院国际法研究所国际经济法室主任、研究员，中国法学会WTO法学研究会副会长。

来源：《中国法律评论》2025年第2期。