摘要：2017年，祁连山国家级自然保护区生态环境问题引起了党和国家的高度重视，其中暴露出的地方机关监管不力、地方立法规定不严等问题，在社会上引起了强烈反响。在反思地方立法在自然保护区、矿产资源开发等领域的规定“不够规范”的同时，正确理解《矿产资源法》和《自然保护区条例》两部规范性法律文件中所规定的自然保护区制度对矿业权行使的限制，显得尤为重要。通过规范分析可以发现两部立法在相应规定方面存在着紧张关系。当前，自然资源资产产权制度改革正式进入推进落实阶段，随着改革工作的推进，相关立法也在创制和修改过程当中，其中包括对《矿产资源法》和《自然保护区条例》的修改。在此次修改中，有必要通过完善矿业权许可条件规定，提高自然保护区立法位阶等手段，协调现行立法的相关冲突。

关键词：自然资源资产产权制度改革；自然保护区；矿产资源法；矿业权；法律冲突

2017年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅（下文简称“中办国办”）联合发布了《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》（下文简称《通报》），对祁连山国家级自然保护区内存在的违法违规开矿等生态环境违法行为进行了通报，并提出了严肃批评。一时间，不但被中办国办直斥为立法“放水”的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》等地方法规规章被推上舆论的风头浪尖，深入研讨分析下，《矿产资源法》（下文简称《矿法》）与《自然保护区条例》（下文简称《条例》）两部调整自然保护区内部矿产资源开发法律关系的重要规范之间存在的紧张关系，也引发了理论界的思考。

上位法间的不协调或不明确，给位于下位的规范文件的制定带来了一定影响。2017年8月河南省国土资源厅发布的《河南省各类自然保护区内矿业权处置工作方案》中要求探矿权、采矿权勘查开采范围原则上不得与各级自然保护区范围重叠；[1]而同月四川省国土资源厅发布的《关于加快推进自然保护区矿业权整改工作的通知》则根据自然保护区级别的不同，对各级自然保护区内的矿业权整改提出了区别化的要求。[2]不同地方在如何执行相同的上位法的理解方面，表现出不容忽视的差异。尽管相关部门在事发后通过开展专项整治行动等措施对自然保护区内的矿产资源开发乱象加以治理，但矿产资源开发利用规范和自然保护区管理规范间的纠葛仍未在立法层面得到疏解。

2013年党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出健全自然资源资产产权制度；2019年4月，中办国办在《生态文明体制改革总体方案》基础上印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（下文简称《指导意见》），宣示了位于生态文明体制改革“四梁八柱”之首的自然资源资产产权制度改革正式进入推进落实阶段，改革的主要任务是构建自然资源资产产权体系，明确自然资源权利对象、权利主体、权利内容、管理机制等内容。随着改革工作的推进，自然资源产权主体将进一步明确、管理体制不断健全、产权权能及保护制度得以发展。矿产资源权利在自然资源资产产权体系中占据着举足轻重的地位，新中国第一部自然资源法规即1950年颁布的《矿业暂行条例》。完善矿产资源保护开发利用规范无疑是自然资源资产产权制度改革中的重要一环。鉴于完善《矿产资源法》的重要意义，第十三届全国人大常委会已将对其修改列入立法规划，然而由于修改过程中牵涉众多重要的理论与实践问题，自2019年底作为起草者的自然资源部公布第一版修订草案征求意见稿以来，各方尚未就如何修订达成一致意见。而关于矿业权许可的存废、与空间保护规范的协调等问题，是立法者面对的疑难问题。这些问题又与自然保护区内矿业权的限制问题密切相关。

在我国现行立法规定下，各级自然保护区内对各类矿业权实施的限制，申言之，对探矿、采矿行为的限制程度为何，确有进一步研判明晰的必要。该问题的明确，也是正确判断各级自然保护区内矿业权实施行为之性质的基本前提。在此基础上，梳理、揭示《矿法》与《条例》之间的“紧张关系”，并在自然资源资产产权体系制度改革背景下探讨二者关系的疏解方案，是本文试图讨论的内容。

一、《矿法》与《条例》中相关表述的对应关系

由于创制时间和背景的不同，《矿法》和《条例》对于相类似的调整对象采取了不同的表述方式。具体而言，《条例》第26条规定，“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动……”；《矿法》第20条则规定，“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：…… （五）国家划定的自然保护区……”。那么，《条例》所表述的“开矿”与《矿法》所表述的“（矿产资源）勘查”、“（矿产资源）开采”[3]、《条例》所表述的“国家级自然保护区”、“地方级自然保护区”[4]与《矿法》所表述的“国家划定的自然保护区”之间存在着什么样的对应关系？对这一问题的不同理解将直接影响法律法规的适用结果。因此，有必要首先就该问题进行明确。

（一）“开矿”与“（矿产资源）勘查”、“（矿产资源）开采”

《矿法》是我国针对能源矿产、金属矿产、非金属矿产以及水气矿产等矿产资源的开发利用及保护而制定的专业性法律。针对矿产资源开发利用行为的性质和流程，《矿法》将其分为矿产资源“勘查/勘探”行为、即探矿行为，以及矿产资源“开采”行为、即采矿行为。为通过规范管理前述两项行为实现立法目的，《矿法》分别针对二者设定了“勘查许可”和“采矿许可”两项行政许可，并围绕两项许可展开矿产资源开发利用及保护管理。相对《矿法》的技术性表述，《条例》则在管理矿产资源开发利用方面采取了更为通俗、生活化的“开矿”这一表述方式。那么，“开矿”应狭义地理解为“采矿”之义，或应广义地理解为“采矿”和“探矿”的结合？两种理解都存在着一定解释空间。笔者则倾向将“开矿”解释为“采矿”。原因在于：

首先，将“开矿”解释为“采矿”更符合语言的使用习惯。根据一般表达，“开矿”中的“开”字意指“开掘”、“开采”，包含了破开、挖掘土地，将矿产资源与土地分离的意思。与之相对，“探矿”意指通过特定技术手段，勘查并探明特定地域范围内矿产资源的种类、储量等信息，其目的在于获得信息而非矿产资源本身，工作方式也不必然包含对土地的开掘或对矿藏的分离。可见，根据日常语言使用习惯，“开矿”意思更接近“采矿”。

其次，“采矿”和“探矿”在环境影响方面程度不同。如前所述，采矿行为的目的在于分离并获得矿产资源，无论针对蕴藏在地表以下或位于土地表面的矿物，对其开采将不可避免地引起所在地地貌、成分等环境因素的重大变化。而探矿行为的目的在于获得信息，通过诸如遥感等技术手段，有可能在保证不对所在地环境造成较大影响的前提下探明矿藏的基本情况。因此，在自然保护区内禁止“采矿”行为的必要性，较禁止“探矿”行为的必要性更大。

最后，《条例》的体系解释与有条件进行探矿活动相兼容。《条例》第27条允许经批准在自然保护区核心区开展科研调查，[5]第28条也允许经批准在自然保护区缓冲区内开展非破坏性的科研活动。[6]《矿法》第三章所规定的区域地质调查、矿产资源普查、矿床勘探[7]，可以认为属于《条例》前述两个条文中有条件允许的“科研”活动。因此，认为探矿行为不包含在《条例》第26条所规定的自然保护区内原则禁止的10类行为之内，不违反《条例》的精神。

（二）“国家划定的自然保护区”与“国家级自然保护区”、“地方级自然保护区”

《条例》确立了自然保护区分级保护管理机制，对国家级自然保护区和地方级自然保护区进行差异化管理。而《矿法》第20条中采用了“国家划定的自然保护区”的表述方式，这与《条例》采用的“国家级自然保护区”、“地方级自然保护区”的表述方式存在区别，其间的对应关系不尽明确。“国家划定的自然保护区”究竟单指“国家级自然保护区”，还是也包含了“地方级自然保护区”？需要通过分析加以明确。

《矿法》制定于1986年，当时的《矿法》在第17条中规定“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：……五、国家划定的自然保护区、……”。[8]当时，《条例》尚未制定。而在《条例》制定后的1996年，第八届全国人大常委会第21次会议通过了对《矿法》的修正，在第20条中将前述规定的表述调整为，“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：……（五）国家规定的自然保护区、……”。[9]显然，“规定”与“划定”在词义涵摄的范围上存在着微妙的区别。“规定”一般针对规范或要求，而较少与特定的物理对象联立。为符合一般用语规范与习惯，“国家规定的自然保护区”可以引申为“（依据）国家（规范性法律文件）规定（设立）的自然保护区”进行理解。而依此理解，则1996年《矿法》的该条表述中既包含了国家级自然保护区，也包含了地方级自然保护区，因为二者均是依据《条例》这一国家规范性文件（行政法规）规定设立的。当然，这种解释虽不无道理，但却略显牵强。

2009年《矿法》再次修正，第20条的表述再次调整为“（五）国家划定的自然保护区”。[10]“划定”一词一般用以指示具有四至范围的平面空间，可以与“自然保护区”自然搭配。“国家划定的”相对于“国家规定的”而言，其意义更为明确。在前述分析基础上，笔者倾向将“国家划定的自然保护区”理解为“国家级自然保护区”。原因如下：

第一，此处“国家”宜理解为中央国家机关。国家机关包括中央国家机关及地方国家机关，因此从广义角度讲，“国家”这一表述并非决然排斥地方国家机关。但从特定立法的用语习惯来看，当“国家”一词与相对具体的职权行使行为相联系时，该词多针对性地表达“中央”之义。举例而言，《条例》第17条“……纳入国家的、地方的或者部门的投资计划”，第23条“国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”，第32条“……排放不得超过国家和地方规定的……标准”，这些条文中的“国家”均专指中央（国家机关），而与“地方”相对应。[11]而《矿法》第20条“国家划定”的表述，显然属于将“国家”与“划定（自然保护区）”这一相对具体的职权行为相联系，因此，将此处的“国家”理解为中央国家机关应不违背立法者本意。

第二，由中央国家机关划定的自然保护区是国家级自然保护区。《条例》第12条规定，“国家级自然保护区的建立，……报国务院批准。地方级自然保护区的建立，……报省、自治区、直辖市人民政府批准……”第14条规定，“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定”。可见，地方级自然保护区的范围和界线并非由中央国家机关划定，由中央国家机关划定的自然保护区仅指国家级自然保护区。

综上，《条例》第26条所原则禁止的行为为采矿行为而不包含探矿行为；《矿法》第20条第（五）项中的“国家划定的自然保护区”仅指国家级自然保护区，而不包括地方级自然保护区。

二、《矿法》第20条与《条例》第26条之间的“紧张关系”及疏解

依照前述分析，将《矿法》第20条关于“国家划定的自然保护区”的规定应理解为，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家级自然保护区内开采矿产资源；将《条例》第26条规定理解为，自然保护区内禁止进行矿产资源开采活动。在不考虑条款可容性规范的情况下，二者存在着竞合，而作为下位法的《条例》对矿产资源开发的限制严于作为上位法的《矿法》。由于二者不属于《立法法》第83条规定的同一机关制定的法律法规，不能适用该条确定的“特别法优于一般法”之法律协调适用规则，因此，《条例》第26条与《矿法》第20条规定的不一致，是否构成下位法对上位法的“抵触”从而影响前者效力，是值得探讨的。

为了梳理两条规定表面上的紧张关系，有必要将其可容性规范纳入考虑范围。胡建淼教授将特定规范区分为可容性规范和排他性规范，[12]转引其他法律法规的“兜底性条款”即前者的典型代表。可容性规范带有开放性，通过转引性表述将原规范中没有明确、完全列举的允许、要求或禁止之情形，兼容到原规范的涵摄范围之中。《条例》第26条明确列举了10项自然保护区内的禁止行为类型，同时规定了“法律、行政法规另有规定的除外”这一可容性的例外条款。因此，尽管该条款原则禁止自然保护区内部的采矿行为，但由于《矿法》第20条第（五）项另有规定，因此通过前者包含的转引性可容性规范的适用，应根据后者规定，允许在获得国务院授权的有关部门批准的情况下在国家级自然保护区内有条件开展矿产资源开采行为。

然而如前所述，《矿法》第20条第（五）项的规定仅针对国家级自然保护区。无法通过该项的解读，将地方级自然保护区内有条件地开放采矿行为的情形予以合法化，也就是说，在地方级自然保护区内开展采矿活动（无论其是否获得相关部门的批准），仍属于《条例》第26条禁止的行为。依据这种理解，当国家级自然保护区内有条件允许开展采矿活动之时，地方级自然保护区却严格禁止在其域内进行采矿，这一颇为吊诡的结论显然与国家级自然保护区保护标准不低于地方级自然保护区的一般逻辑不符。这一至少在表面上存在的规范冲突，有必要通过引入《矿法》第20条第（六）项兜底性条款加以协调。

《矿法》第20条在（一）至（五）项中明确列举了14类原则上禁止开矿的地区，为防止列举的遗漏，从而更好地实现该法保障社会主义现代化建设长远需要之目的，在其第（六）项中规定了转引性兜底条款。依据该条款，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在“国家规定不得开采矿产资源的其他地区[13]”开采矿产资源。通过转引《条例》第26条加以理解，则地方级自然保护区属于前引项中“国家规定不得开采矿产资源的其他地区”，在其域内一方面原则禁止采矿活动，另一方面，与国家级自然保护区的要求相一致，这一原则性禁止以“经国务院授权的有关主管部门同意”为例外。

综上，《矿法》第20条与《条例》第26条之间并不存在规范冲突，根据二者规定，不得在国家级或地方级自然保护区内进行采矿活动，但是经国务院授权的有关主管部门同意的除外。

三、《矿法》与《条例》的体系解释与规范冲突

对法律规范的理解应超越对单一条文的分析，将体系内所有相关条文加以统筹考虑。因此，有必要将《矿法》第20条和《条例》第26条与其相应的责任条款结合起来考虑。同时，《条例》第26条是该行政法规中直接针对自然保护区内矿业权实施的条文，但并非调整保护区内矿业权实施的唯一条文。为对《矿法》与《条例》中就矿业权实施限制可能存在的规范冲突进行深入分析，应对二者进行体系解释。

（一）《条例》矿业权实施限制条文的性质分析

如前所述，《条例》第27条、第28条的规定仅有条件允许特定科研活动的开展，第32条则严禁在保护区核心区、缓冲区内建设生产设施。同时，前述条款的禁止性规定，不存在如《条例》第26条中的开放性例外规定。除少数探矿行为之外，大多数探矿行为和几乎所有采矿行为，都属于《条例》规定的保护区核心区、缓冲区内绝对禁止开展的活动，那么，其与《矿法》第20条相关规定之间的紧张关系，就此成立。如何理解《条例》第27条、第28条、第32条中禁止性规定的性质？前述三项规定究竟属于矿业权许可的消极条件规定、抑或属于诸如特定行政处罚[14]的构成要件规定等的其他规定，不同的理解方式将导致对《矿法》与《条例》关系的不同判断。

一般而言，对行政法律规范中禁止性规定的违反将构成对行政管理秩序的冲击，导致行政处罚。其中，如警告、罚款、没收违法所得非法财物乃至行政拘留等行政处罚，与相应的行政许可并不矛盾，也就是说，如果行为人违反其行政许可的行政责任是被处以前述行政处罚，那么其在被执行此类行政处罚的同时仍能保持相应许可权主体资格，仍能为实现许可目的从事相应活动。此类行政处罚，可称为与相应许可相兼容的行政处罚。如果本节讨论的《条例》条款能被解读为规定了应处以与矿业权许可相兼容的行政处罚的行政违法行为的构成要件，那么，这些规定的适用将不会影响相应矿业权许可的效力。则《矿法》与《条例》的“冲突”可以依此化解。然而，由于《条例》并未在“法律责任”中明确将与矿业权相兼容的行政处罚规定为违反本节讨论条款的法律后果，结合《行政处罚法》“没有法定依据……行政处罚无效”[15]的规定，前述协调思路难以成立。

此外，由于当前《矿法》以及实施该法的《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等规范性法律文件中，均无关于矿产资源勘查许可、采矿许可消极条件的明确表述。在这种情况下，难以通过文义解释将本节讨论的《条例》条款解释为矿业权许可的消极条件，因此，有必要借助目的解释等实质解释方法对这些规定加以理解。

《条例》第1条开宗明义地规定，制定条例的目的，在于加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源。为了实现其立法目的，《条例》根据与保护对象关系密切程度的不同，将自然保护区划分为核心区、缓冲区以及试验区。其中，受保护的生态系统、动植物集中分布地，划为核心区，严格控制人类活动；而出于保护受保护自然存在物的必要，需要在其或其分布地外围划定一定空间缓冲人类活动对其的影响，这一空间即为缓冲区，该区域内只允许从事科研观测活动，同样禁止可能较大程度改变地貌、影响环境要素的生产经营活动。可见，为保障立法目的地实现，必须有强有力的措施保障针对前述两类区域的限制性规定的实现。同时，在党和国家反复强调生态文明建设，生态文明建设被定性为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，[16]并写入宪法的今日，如认为《条例》的前述规定仅仅是宣示性的显然不合时宜。那么，如何在《条例》缺乏关于前述条款之罚则的明确规定之时，保障其限制性内容的落实？笔者认为，就限制矿产资源开发活动的而言，可以将前述条款解释为矿业权许可的消极条件，从而借由《矿法》、《行政许可法》及其配套规范中对行政许可审批、执行的监督管理规定，保障限制性规定的执行。

这种解释也能经受当然解释的检验。《条例》第35条规定了第26条的法律责任，当行为人违反条例规定在自然保护区内进行原则禁止的十类活动，有权机关可以没收违法所得，责令停止违法行为，并要求行为人限期恢复原状。违反保护核心区、缓冲区规定的罚则显然应严于违反保护保护区全域的一般罚则。可见，对《条例》第27条、第28条及第32条的违反，将影响相关矿业权许可的效力，应是《条例》应有之意。

（二）行政法律规范间的抵触及其判断

法治是人类文明发展的重要结晶。现代法律是民主程序的产物，是社会主流价值观的体现，作为公开、确定、权威的规范，具有指引社会主体行为、保障合法权益、确定权力边界、表达社会评价、解决社会矛盾纠纷的重要作用，被引以为现代社会最为核心的社会治理手段。1978年，在总结新中国历史经验的基础上，邓小平同志于十一届三中全会提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，自此，我国走上了依法治国的道路。[17]在中共十五大正式将“依法治国”表述为我国治国基本方略之后，1999年 “中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的《宪法》条文正式确立。以习近平总书记为核心的党中央，在中共十八届四中全会部署全面推进依法治国的基础上，[18]贯彻十八大精神，在十九大中明确“坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，为新时代中国法治建设指明了方向。为实现“科学立法”的要求，一方面需要科学扩展法律体系的调整范围，另一方面需要确保法律体系“事理上的一致性”[19]，使不同层级的法律规范组成动态体系，[20]避免法律规范相互之间出现难以协调的冲突，从而确保法律体系的确定性和可预测性。[21]

韩德培教授指出，“只要各个法律对同一问题作了不同的规定，而当某种事实又将这些不同的法律规定联系起来时，法律冲突便会发生。”[22]尽管科学立法要求法律体系的内部融贯，但现实中由于各方面原因导致的法律冲突是客观存在且难以绝对避免的，为此，宪法和《立法法》等宪法性法律大量采用“抵触”、“不一致”的表述，征表法律冲突情形，并对处理策略作出规定。[23]同位阶法规范的“不一致”，可以通过法律选择解决；[24]而下位法对上位法的“抵触”，同时构成了“低阶法”对“高阶法”[25]的“违背”，下位法的效力，由于其创制行为违反了相关高阶法“制定下位法不得与上位法相抵触”的规定，将受到实质性的影响。[26]在行政法领域，上位法与下位法的具体条文间是否存在抵触情形，需要通过实质性判断原则加以认识。行政法是为了保障公民合法权益和公共利益，维护社会秩序，通过法律授予行政机关必要的行政管理职权，以行政许可、行政强制、行政处罚等行政措施管理社会生活的法律部类。因此，当下位法变更上位法的明确规定或精神要旨，或上位法与下位法之间的冲突违反了维护相对人权利、限制行政权力的原则，二者具体条文之间即存在抵触。[27]通过民主程序创制的宪法和法律是人民意志的集中体现，其中的具体规范划定了行政权力的边界，确定了特定情况下对公民权益限制的上限，下位法对相同事项的规定，不得超越前述界限。为了维护法律体系的一致性，《宪法》规定全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。[28]《立法法》亦规定国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。[29]

（三）《矿法》与《条例》的规范冲突

1.关于《矿法》第20条与《条例》第26条的法律责任

违反《矿法》第20条规定，可以适用其第47条规定，由上级地矿部门撤销违法颁发的采矿许可证。[30]违反《条例》第26条规定，可以适用其第35条规定，在依照有关法律法规处以相应行政处罚的基础上，由有关部门没收违法所得，并责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施。[31]如前所述，下位法不得超越上位法的授权，增设对公民权利的限制。因此，《行政处罚法》规定，行政法规虽有权设定除限制人身自由以外的行政处罚，但对于法律已设定行政处罚的行为，行政法规只能在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出。[32]同时，如同李显冬教授指出，矿业权许可被撤销的矿业权人虽被禁止继续实施采矿或探矿行为，但并不意味着其矿业权的绝对灭失，应当允许其在特定期限内“转让其合法的矿业权有关权益”[33]。因此，在一般情况下，撤销采矿许可并不必然要求关闭、拆除矿产开采经营设施，恢复矿山原状。那么，应如何认识二者间的关系？

如前所述，由于可容性规范的存在，《条例》第26条与《矿法》第20条之间并不存在冲突。即使二者对法律责任的规定不同，也可通过《条例》第26条中例外规定的适用，认为《矿法》第26条、第47条属于“法律……另有规定”的情况，从而对在自然保护区内根据采矿许可实施的采矿行为适用撤销许可证的规定。而《条例》第35条所规定的责任，则适用于行为人未取得相应许可在自然保护区内采矿的情形。但情况并非如此。

由于采矿区域违反法律禁止性规定而影响许可效力的，涉及禁止开发区域与作为矿业权权利核心内容的权利实施区域之间的本质矛盾。一旦采矿权位于某幅禁止采矿区域内，那么这种矛盾将无法通过权利主体资格或生产经营方式方面的完善而得到疏解，其权利将无从实现。[34]有鉴于此，对于在自然保护区内获得采矿许可的情况，《矿法》第47条及《条例》第35条所规定的法律责任是一致的，后者是前者的补充，规定了许可被撤销后补救措施的开展，应一并适用。

2.《条例》关于自然保护区区划的规定与相关条文的关系

自然保护区功能区划是《条例》确立的重要制度，其根据特定地域与保护对象分布特点的关系，将自然保护区划分为核心区、缓冲区及实验区，并对三者分别规定了严格程度不同的保护管理要求。根据《条例》第27条规定，禁止任何人进入自然保护区核心区，经有关机关批准，可以进入核心区从事科研观测、调查活动。第28条规定，禁止在自然保护区缓冲区开展旅游和生产经营活动，经保护区管理机构批准，可以在缓冲区内从事非破坏性的科研、教学和标本采集活动。第32条规定，在自然保护区核心区、缓冲区内禁止建设任何生产设施。依照这些规定，《条例》绝对禁止在自然保护区核心区和缓冲区中进行矿产资源开采的行为，这与《矿法》关于矿业权的前述规定存在一定紧张关系，其间是否构成下位法对上位法的抵触？

此处，《条例》规定严于《矿法》之处主要体现在以下方面：其一，只允许在经《条例》规定的有关机关批准的情况下，才能进入自然保护区核心区和缓冲区进行科研性质的探矿行为，而《矿法》则对此类探矿行为不作特别限制；其二，《条例》绝对禁止在自然保护区的核心区、缓冲区中开采矿产资源，而《矿法》则允许在经国务院授权的有关部门同意的情况下，在此类地区开采矿物。

在将《条例》的前述规定理解为矿业权许可的消极条件的情况下，其规定涉嫌与《矿法》相冲突，可能引起全国人大常委会启动法律审查程序，也可能在人民法院审理相关案件时不被援引适用。

四、现行立法背景下自然保护区内矿业权的限制及相关法律后果

除了作为专项法律法规的《矿法》与《条例》的相关规定外，“主体功能区”与“生态红线”也是涉及自然保护区管理的重要公共政策，是探讨自然保护区内矿业权设置与实施无法绕过的内容。2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》（下文简称《规划》），要求下级政府及下属部委及直属机构贯彻执行。《规划》将自然保护区列为“禁止开发区域”[35]，要求依法实施强制性保护，通过健全法律法规和规划体系来约束不符合主体功能定位的开发行为。2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出“生态红线”概念，2013年底《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对“划定生态保护红线”进行了专项阐释，在多个高层次政策文件对“生态红线”加以确认的基础上，2014年《环境保护法》在修订过程中新增第29条，要求对“生态保护红线”区域进行严格保护。包括自然保护区在内的“禁止开发区域”被划入生态保护红线之中。[36]

作为重要的公共政策，“生态红线”与“主体功能区划”在行政机关的议程设置中具有优先性，[37]对行政行为产生实际影响。然而，首先此类政策的载体主要表现为法律法规以外的规范性文件，政策内容虽已初步形成，但尚未进入或尚未完全进入“合法化”阶段，缺乏强制执行的保障。[38]其次，虽然《环境保护法》第29条对生态保护红线进行了规定，但该条文的内容是宣示性的，在建构具体制度加以支撑前难以自动实现。[39]最后，其他规范性文件仅靠自身难以产生对社会主体的普遍的法律效力，因此，在列入禁止开发区域的自然保护区的保护方面，“生态红线”与“主体功能区划”均援引现行立法，要求“依法”进行保护。可见，对自然保护区内设置与实施矿业权之法律规制的探讨，最终仍回归到《矿法》与《条例》的前述相关规定。

综上，《矿法》与《条例》是自然保护区内设置与实施矿业权所应依据的规范性法律文件。尽管个别规定与作为上位法的《矿法》发生规范冲突，但《条例》是国务院依法制定并颁布的行政法规，具有法律效力，在未被采取法律审查程序且因而被修改、废止或撤销之前，在各级自然保护区内进行的包括矿采资源勘探与开采等各类与矿业权实施有关的行为，应当遵守《条例》的有关规定，违反该规定的行为人应当承担《条例》所规定的法律责任或承受相应的法律后果。

（一）自然保护区制度对矿业权的限制

在自然保护区核心区内开展矿产资源勘探活动，应当遵守《条例》第27条规定。进入地方级自然保护区核心区开展科研调查性质的矿产资源勘探活动的，必须向自然保护区管理机构提交申请及活动计划，获其批准后方能开展；进入国家级自然保护区核心区开展科研调查性质的矿产资源勘探活动的，必须向自然保护区管理机构提交申请及活动计划，并经由省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区主管部门批准后，方能开展。自然保护区核心区内不允许进行商业性、破坏性的矿产资源勘探。

在自然保护区缓冲区内开展矿产资源勘探活动，应当遵守《条例》第28条规定。进入自然保护区缓冲区开展科研调查性质的矿产资源勘探活动的，必须向自然保护区管理机构提交申请及活动计划，获其批准后方能开展。与对核心区的要求相同，自然保护区缓冲区内不允许开展商业性、破坏性的矿产资源勘探，勘探行为人应当将活动成果的副本提交自然保护区管理机构。

笔者认为，获得自然保护区管理机构或相应自然保护区主管部门的批准，应作为申请位于自然保护区核心区、缓冲区内区块的勘查许可的前置条件。

在自然保护区实验区内，允许行为人依照《矿法》等有关规定申请并取得勘查许可。但勘探行为的实施，不得造成与《条例》第26条禁止的十类行为相当的后果，即不得造成实验区内植被破坏、动物生存环境质量显著下降或者地貌明显改变。

在自然保护区核心区、缓冲区内，根据《条例》第27条及第28条的规定，禁止从事矿产资源开采活动。[40]在自然保护区实验区内，依据《条例》第26条但书以及《矿法》第20条之规定，经国务院授权的有关主管部门同意，可以开采矿产资源。对相关情况的简要总结参见表1。

（二）相关违法行为的法律后果

违反前述法律法规中关于自然保护区内设置与实施矿业权的规定的，将产生相应的法律后果，具体而言：

县级以上人民政府有关自然保护区主管部门或其委托的自然保护区管理机构，发现行为人在自然保护区核心区、缓冲区内开采矿产资源、或未经国务院授权的有关主管部门同意在实验区内开采矿产资源，应参照《条例》第35条之规定依职权责令行为人停止违法行为，并限期恢复原状。行为人取得采矿许可证的，发现违法行为的自然保护区主管部门或自然保护区管理机构，应将有关情况移送作出该许可决定的行政机关或其上级机关，撤销采矿许可证。

县级以上人民政府有关自然保护区主管部门或其委托的自然保护区管理机构，发现行为人未经有关机关批准在自然保护区核心区、缓冲区内开展矿产资源勘查活动的，或者行为人开展的勘查活动是商业性、破坏性的，应依照《条例》第34条规定依职权责令行为人改正。行为人取得勘查许可证的，发现违法行为的自然保护区主管部门或自然保护区管理机构，应将有关情况移送作出该许可决定的行政机关或其上级机关，撤销勘查许可证。

（三）《自然保护区条例（修订草案）》中存在的变化

2022年8月31日，国家林业和草原局公布了其起草的《自然保护区条例（修订草案）》（下文简称《修订草案》）并向社会公开征求意见。

修订草案对现行《条例》第26条规定的十项禁止性规定进行了调整，主要体现不再将涉及原住居民生产生活的砍伐、放牧、捕捞、采药、烧荒等人为活动列入禁止性规定，并将有重大影响的围填海、房地产开发等五类行为明确列入。该调整未对现行自然保护区矿业权限制格局产生影响。

另一方面，在自然保护地体系建设背景下，为适应自然保护区在形势、任务和要求上所面临的重大变化，修订草案按照党中央、国务院的改革要求，将原先自然保护区的核心区、缓冲区、试验区“三区”划分管理制度调整为“二区”划分、差别化管控制度。修订草案第30条对自然保护区核心区内允许开展的9类行为进行了列举，其中第（四）项规定可以开展非破坏性的科学研究和标本采集活动，第（八）项允许开展因国家安全和重大战略需要开展的活动，根据这两项授权，核心区内可能开展非破坏性的矿产资源勘探科研活动以及因国家安全和重大战略需要开展的探矿或采矿活动。而根据修订草案第31条，在自然保护区一般管控区内可以开展核心区内允许开展的2类涉矿行为，其第（四）项还允许开展公益性地质勘查及因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，同时，一般管控区中已经依法设立的矿泉水、地热采矿权可继续开采，但不得扩大生产规模和新增生产设施。另外犹为值得注意的是，在自然保护区核心区、一般管控区的人为活动“正面清单”中都规定了兜底条款，即“法律法规允许的其他情形。”在这种情况下可以引致《矿法》第20条，也就是说只要取得国务院授权的部门同意，无论在自然保护区的核心区或缓冲区，均可以设立采矿权。（参见表2）取得国务院授权部门之要求在通常情况下较其他要求更为宽松，故兜底条款可能架空自然保护区条例修订草案试图为自然保护区内矿产资源开发利用施以的种种限制，该结果或非草拟者的本意。

五、自然资源资产产权制度改革中自然保护区立法与矿产资源立法的协调

如前所述，《矿法》与《条例》在就自然保护区核心区、缓冲区内矿业权实施的规定方面存在着紧张关系。这种紧张关系难以通过法律解释加以缓和。当前，自然资源资产产权制度改革的需求已融入《矿法》与《条例》的修改之中，在改革的推进过程中，有必要协调自然保护区立法与矿产资源立法之间的紧张关系。笔者认为应从下述方面入手：

其一在矿产资源立法方面应就矿业权许可加以完善。《行政许可法》第18条规定，设定行政许可，应当对行政许可的实施机关、条件、程序和期间加以规定。原则上，立法在设定行政许可的同时应对其前述事项进行较为明确的规定，或者明确授权特定下位法予以规定。而《矿法》仅原则性地要求“从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件”[41]，乃至实施该法的《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等行政法规均缺乏对勘查许可、采矿许可实体条件的明确规定，这一现象并不正常。《矿法》自1986年制定以来，经1996年、2009年两度修正，已历经30余年。在此背景下，针对两项矿业权许可的条件适时总结地方立法试验之经验成果，并将其以积极条件及消极条件之形式体现在再度完善的《矿法》之中，非但可行，而且必要。同时，对矿产资源开发利用行为的监管关系国计民生，各地对此类行为之监管的共性需求在一定程度上高于因实施地域不同而产生的个性化需求。设定以此类行为为对象的行政许可，应通过行使相对集中的行政许可设定权达成。

2019年底，自然资源部公布了由其起草的《矿产资源法（修订草案）》，向社会征求意见。由于此次修订内容较多，涉及矿产资源管理的核心制度，故立法机关就本次修订的讨论与审查仍在继续。为了充分发挥市场在资源配置中的作用，该修订草案对矿业权取得方式进行了改革，取消现行矿法规定的“申请授予”为原则的矿业权审批许可制，全面推行矿业权竞争性出让。但笔者认为，结合矿产资源的稀缺性质及其管理的经验教训，现阶段不宜夸大竞争性出让及出让合同在矿产勘查开发监管方面的作用，修改后的矿法仍应在保留矿业权行政许可制度的基础上，对该制度进行必要地完善。其中，明确关于矿业权许可的条件，并通过消极条件、可容性规范的设置落实自然保护区的保护管理规范，应是完善矿业权许可制度的一项重要内容。具体而言，可以将“勘查许可与采矿许可的设置，不得违反保护禁止开发区域、限制开发区域的有关规定”明确作为矿业权许可的条件。

其二关于自然保护区立法的调整，则应着力提升其规范位阶。《条例》是现阶段自然保护区立法中位阶最高的规范性法律文件。作为行政法规，《条例》虽然在有权设定或规定的事项上享有接近法律的自主权，但限于位阶，其针对自然保护区这一特定对象所作的特别规定可能由于与上位法一般规定的不一致而被架空。为此，应结合国家公园体制改革，[42]将现阶段的自然保护区立法与风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园保护管理规范加以整合，适时推进统一的以法律为形式的自然保护地立法的创制，并在其中对自然保护区的一些重要管理规范加以明确，从而提高自然保护区立法的位阶。《条例》中关于自然保护区内矿业权设置与实施的限制是可取的，《修订草案》中关于矿业权的具体限制也有其合理性，基本符合自然保护区细化保护与管理的要求，值得在后续立法中确立。基于此，在自然保护区核心区内可允许开展非破坏性的矿产资源勘探科研活动以及因国家安全和重大战略需要开展的探矿或采矿活动，禁止其他探矿采矿活动；在一般管控区内，除前述可在核心区内开展的活动外，还可允许公益性地质勘查及因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查；一般管控区内已合法设立的相关采矿权，应考虑继续开采可能对自然保护区造成的影响，综合研判是否允许其存在，允许其继续开采的，应明确限制条件。同时，关于自然保护区两类区域内的人类活动正面清单不宜包含兜底条款，以免其被其他法规的宽松规定架空。这些规范应成为自然保护地立法中的法律规范，而非目前的法规规范。

通过对《矿法》中矿业权许可条件的完善及可容性规范的引入，使矿业权许可可以兼容自然保护地立法中限制资源开发行为的规范；通过创制自然保护地立法律，使自然保护地立法与矿产资源立法处于同一法律位阶，从而使二者间的“冲突”转变为可以通过“法律选择”解决的法规范间的“不一致”。二者并举，可以化解当前《矿法》与《条例》间存在的紧张关系。

注释：

[1]“探矿权、采矿权勘查开采范围与自然保护区范围不重叠。经国务院授权的有关主管部门同意的除外。”参见河南省国务资源厅等：《河南省各类自然保护区内矿业权处置工作方案》，豫国土资发（2017）129号。

[2]“对位于国家级自然保护区的矿业权，以及省级自然保护区核心区、缓冲区的矿业权，要全部退出；对位于省级自然保护区实验区的矿业权，除经自然保护区主管部门同意保留的地热、矿泉水矿业权外，全部退出；对位于市、县级自然保护区的矿业权，由保护区同级政府依法督促进行整改、退出。”参见四川省国土资源厅：《关于加快推进自然保护区矿业权整改工作的通知》，川国土资发（2017）82号。

[3]参见《矿产资源法》第3条第3款规定，“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权”。

[4]参见《自然保护区条例》第11条第1款，“自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。”

[5]参见《自然保护区条例》第27条，“因科学研究的需要，必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并经自然保护区管理机构批准；其中，进入国家级自然保护区核心区的，应当经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。”

[6]参见《自然保护区条例》第28条，“因教学科研的目的，需要进入自然保护区的缓冲区从事非破坏性的科学研究、教学实习和标本采集活动的，应当事先向自然保护区管理机构提交申请和活动计划，经自然保护区管理机构批准。”

[7]参见《矿产资源法》第23条，“区域地质调查按照国家统一规划进行。区域地质调查的报告和图件按照国家规定验收，提供有关部门使用。”第24条，“矿产资源普查在完成主要矿种普查任务的同时，应当对工作区内包括共生或者伴生矿产的成矿地质条件和矿床工业远景作出初步综合评价。”第25条，“矿床勘探必须对矿区内具有工业价值的共生和伴生矿产进行综合评价，并计算其储量。未作综合评价的勘探报告不予批准。但是，国务院计划部门另有规定的矿床勘探项目除外。”

[8]参见北大法宝数据库：http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=61bc61746cf91caabdfb&keyword=%e7%9f%bf%e4%ba%a7%e8%b5%84%e6%ba%90%e6%b3%95&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0，2022年7月30日最后访问。

[9]参见北大法宝数据库：http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=dd66b745ee3cb550bdfb&keyword=%e7%9f%bf%e4%ba%a7%e8%b5%84%e6%ba%90%e6%b3%95&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0，2022年7月30日最后访问。

[10]参见北大法宝数据库：http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=b02b3831ee2f3423bdfb&keyword=%e7%9f%bf%e4%ba%a7%e8%b5%84%e6%ba%90%e6%b3%95&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0，2022年7月30日最后访问。

[11]值得一提的是，《自然保护区条例》自1994年制定后，虽经2011年、2017年两度修改，前述列举条文的位置及表达均基本维持不变。

[12]参见胡建淼：《法律规范之间抵触标准研究》，《中国法学》2016年第3期。

[13]其他地区，指港口、机场、国防工程设施圈定地区以内、重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内、铁路、重要公路两侧一定距离以内、重要河流、堤坝两侧一定距离以内、国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地等14类地区以外的其他地区。参见《矿产资源法》第20条。

[14]此处的特定行政处罚，指的是责令停产停业、吊销许可证等行政处罚之外，其实施结果与行政许可存在兼容可能的行政处罚。

[15]参见《行政处罚法》第3条第2款。

[16]参见习近平：《习近平谈治国理政（第二卷）》，北京外文出版社2017年版，第393页。

[17]参见李步云：《“依法治国”的起点应当是党的十一届三中全会》，《北京日报》2008年4月14日，第17版。

[18]参见习近平：《习近平谈治国理政（第二卷）》，北京外文出版社2017年版，第114页。

[19]参见[德]拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，北京商务印书馆2003年版，第205页。

[20]参见[奥]凯尔森：《纯粹法理论》，张书友译，北京中国法制出版社2008版，第88页。

[21]参见[美]罗斯科·庞德：《法理学》（第一卷），余履雪译，北京法律出版社2007版，第222-223页。

[22]参见韩德培：《国际私法新论》，武汉大学出版社2003年版，第91页。

[23]参见胡建淼：《法律规范之间抵触标准研究》，《中国法学》2016年第3期。

[24]参见胡建淼：《法律规范之间抵触标准研究》，《中国法学》2016年第3期。

[25]这是芬兰学者冯·赖特（Georg Henrik Von Wright）对规范进行的区分，高阶规范（Higher Order Norm）是规定决定低阶规范（Lower Order Norm）效力的规范创制行为，如规范制定、废止行为的规范，而低阶规范是受高阶规范规定的规范。“高阶规范&低阶规范”的区分不同于“上位法&下位法”的区分，后者是依据制定主体的不同作出的区分，二者可以对相同事项进行规定；而前者之间属于规定与被规定的关系，高阶规范是以立法行为为内容的立法性规定，与低阶规范不可能就同一事项进行规定。See Wright, G. H. V. Norm and Action: A Logical Enquiry , Routledge & Kegan Paul LTD. , 1963, pp. 189~207.

[26]参见袁勇：《法的违反情形与抵触情形之界分》，《法制与社会发展》2017年第3期。

[27]参见周辉：《法律规范抵触的标准》，《国家检察官学院学报》2016年第6期，第87-88页。

[28]参见《宪法》第67条第（七）项。

[29]参见《立法法》第99条。

[30]“违法颁发的勘查许可证、采矿许可证,上级人民政府地质矿产主管部门有权予以撤销。”《矿产资源法》第47条第2款。

[31]“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；……”《自然保护区条例》第35条。

[32]参见《行政处罚法》第10条。

[33]李显冬，杨城：《关于<矿产资源法>修改的若干问题》，《中国国土资源经济》2013年第4期，第5页。

[34]而一旦变更矿业权的权利实施区域范围，就意味着对矿业权权利内容的实质性变更，原矿业权也就不复存在了。

[35]“国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区……。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域……”因此，各级自然保护区均属于《规划》中的禁止开发区域。参见《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，国发〔2010〕46号。

[36]参见环境保护部：《红线是是实线 关键在执行》，《中国环境报》2014年1月28日，第6版。

[37]参见陈海嵩：《“生态红线”的规范效力与法治化路径——解释论与立法论的双重展开》，《现代法学》2014年第4期。

[38]公共政策的全过程包括问题的确定、议程设置、政策形成、政策合法化、政策贯彻等阶段。参见[美]戴伊：《理解公共政策》，彭勃译，华夏出版社2004年，第13页。

[39]参见巩固：《政府激励视角下的<环境保护法>修改》，《法学》2013年第1期。

[40]但经前述有权机关批准的、科研调查性质的小规模矿产资源样本采集除外。

[41]参见《矿产资源法》第3条。

[42]2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，要求“改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，……构建以国家公园为代表的自然保护地体系。”同年10月，党的十九大报告中提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。

作者：林潇潇，中国社会科学院法学所生态法研究室助理研究员。

来源：《湖湘法学评论》2023年第1期。