摘要：边疆治理与西藏稳定是国家治理的重要内容，具有全局性的战略意义。通过对治藏方略的历史演进、当代探索和新时代治藏方略内容的梳理可以看出，新时代治藏方略既是对治藏方略的历史经验的承继，又是制度创新的典范。新时代治藏方略实施的关键点就是要牢牢把握着安全、法治与经济发展三大主线，坚持总体国家安全观以确保西藏地区的长治久安，在习近平法治思想的指导下全面推进依法治藏，以新发展理念为指导大力发展西藏经济。

关键词：治藏方略；历史演进；当代探索；新时代治藏方略

“治国必先治边，治边必先稳藏”，边疆治理与西藏稳定是国家治理的重要内容，具有全局性的战略意义。新中国成立以来尤其是党的十八大以来，中央高度重视西藏工作，逐步形成了具有理论和实践内涵的新时代治藏方略。习近平总书记在2020年8月召开的中央第七次西藏工作座谈会上的讲话中明确指出，“必须全面贯彻新时代党的治藏方略”。[[1]党的十九届五中全会指出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。[[2]深入贯彻落实中央第七次西藏工作座谈会和党的十九届五中全会精神，就要深刻领会新时代党的治藏方略，充分认识依法治藏与富民兴藏、长期建藏的极其重要性及其内在逻辑关系。为此，本文拟从治藏方略的历史演进、当代探索和新时代治藏方略的基本内容出发，对新时代治藏方略的主要创新点进行分析，并在此基础上探讨新时代治藏方略实施中的若干重大问题。

一、治藏方略的历史演进

边疆稳固则中原兴，边疆动乱则中原衰。因此，历代边疆治理，都强调对国家的认同感，[[3]通过加强边疆对国家的认同整合，维护国家的安定团结和繁荣昌盛。历代中央政府在长期的边疆治理实践中不断总结经验教训，逐渐形成了“守中治边”的核心思想[[4]。时至今日，边疆治理问题不仅继续存在而且影响深远, 这就需要对历史上的边疆治理进行反思,[[5] 并结合当前的实际情况不断完善边疆治理的理论和实践，有效应对新时代所面临的新挑战，实现国家治理的长治久安。西藏是边疆的重要区域，“治藏方略”是“治国方略”“治边方略”的重要组成部分，[[6]回顾梳理治藏方略的历史演进，不仅有助于总结治藏的历史经验，同时还有助于我们全面把握西藏治理在整个国家治理中的重要地位和意义。

（一）元朝时期的治藏方略

学界一般认为，西藏地区正式归入中央直接管辖始于元朝，[[7]元朝开始建立了对西藏直接管辖体系，西藏地方政权的建立和维护,始终是在元政府统治之下进行的，[[8]对于治藏方略的经验总结也多从元朝开始进行分析。

元朝在把西藏纳入到统治范围之后，融合当地宗教信仰，建立起适合西藏地区运行的政教合一制度，初步形成了体系完备的治藏方略。据历史学家考证，元朝的治藏方略大致可以概括为以下几个方面：因俗而治，扶持地方政权；实施行政区划，专设机构管理；清查户口，设立驿站。[[9]宗教学界学者把元朝的治藏方略概括为:因俗而治,扶持西藏地区僧俗政权；实施行政区划,专设机构管理；清查户口,建立驿站等具体政策与措施。[[10]总体来看，元朝在行政治理、经济管理、法律制度建设等方面都多有建树。

在行政治理方面，元朝在西藏地方设立乌思藏宣慰司作为西藏地区的地方行政机构，在中央设立宣政院作为中央管理机构，对西藏地区进行了有效的治理。[[11]宣政院既负责管理全国佛教事务，又直接统辖藏族地区，藏族地区的军政、民政、财政大权都归宣政院掌握。[[12]这种专门机构管理的做法有效加强了中央对西藏的管理。

在经济管理方面，“为了发展农业生产、稳定社会秩序，在全国各地普遍推行社制，令各地以自然村为单位编社”。[[13]此外，作为主权管辖的税收制度也在西藏地区施行，据考查，“元朝在西藏地方征收的税种 ,包括人丁税、地税和商税等”。[[14]这表明，从元代开始，中央政府就已经意识到西藏经济发展对社会稳定的重要意义，并在管理制度上加以促进和保障。

此外，元朝在对西藏进行行政管理的过程中十分重视法律的作用。“通过推行"大札撒"蒙古法的适用，元朝逐步构建了皇帝诏令、帝师法旨、西藏地方立法的常态化三级法律体系,确立了法律的权威地位,推动中央立法与西藏地方立法的良性互动,恩威并施,在提升对西藏社会治理的法制化水平的同时,不断增强国家的凝聚力”。[[15]

元朝对西藏的治理方略具有开创性的意义，取得了一定的成功，其成功经验广泛为后世所借鉴。元朝能够顺利把西藏纳入中央有效管辖成功治理西藏，固然有当时客观形势方面的原因，但也要归功于当时的中央政府所采取的灵活务实的治藏策略，尤其是依法采取严格行政管理、重视农业经济和建立完善的法律体系等方面的经验，对后世是具有相当大的借鉴意义的。

但同时需要注意的是，元朝的治藏方略虽然总体上相当成功，但仍然具有一定的历史局限性，这主要体现在，宗教与政治不分，经济手段的使用有限。对于元朝治藏方略的历史局限性，应当辩证看待。元朝在治藏方略上没有现成的历史经验可以借鉴的情况下，能够因地制宜、建章立制，较好地处理好了西藏治理的各方面问题，这是一件很了不起的创举。元朝的治藏方略也为后世治藏方略的不断完善打下了坚实的理论和实践基础。

（二）明清时期的治藏方略

明朝在总体上沿袭元代治藏旧制，但也对一些相关政策进行了调整，取得了较好的效果。明代治藏方略的主要措施有：通过建立军政机构加强对西藏治理；利用宗教，多封众建；朝贡与赏赐，茶马互市。[[16]明朝在治理西藏的重要举措之一就是“多封众建”，利用西藏各地之间的利益冲突，实现相互牵制的效果。这一治藏方略在明朝强盛时期确实达到了应有的效果，但并未能从根本上解决治理西藏的难题，尤其是在明朝末期国力衰弱的时期，反而不利于中央对西藏的治理。明朝治藏方略的另外一个重要举措是“以茶驭蕃”，通过朝贡、赏赐与互市的方式加强与西藏地区的经济交流，这对于加强中央对西藏的管辖治理起到了积极的作用。但这种经济政策在实施效果方面存在一定的问题。正如有学者指出，明朝的“以茶驭蕃”不仅难以真正实现民族团结，还会破坏商品经济的客观规律，加重了西藏底层群体的负担。[[17]

清朝吸取了元、明两个朝代的基本经验，形成了相应的治理措施。[[18]清朝十分注重抓住有利时机巩固治藏方略，[[19]取得了很好的效果。虽然在不同时期围绕治藏的具体方略进行过一定的调整，[[20]但在总体框架上基本上是一以贯之的。在顺治和康熙时期，分别册封了达赖、班禅，确定了对西藏的管辖，并形成惯例。在雍正时期，开始设立驻藏大臣，“乾隆四年，设驻藏办事、帮办大臣，分驻前后藏以辖之”，[[21](p2470)到了清朝嘉庆时期，中央王朝对西藏的管理达到了顶峰阶段[[22]。

（三）民国时期的治藏方略

民国时期是一段十分特殊的历史时期，国内国际形势十分复杂。中华民国成立之初，孙中山在就任中华民国临时大总统的宣言中就提出了“五族共和”的建国思想，为后来的西藏治理定下了基调，随后又在《中华民国临时约法》中以立法的形式进一步确立了中央对西藏等地的管辖权。同时，当时的中央政府还十分重视设立专门的机构对西藏进行有效管辖。总体来看，在中华民国时期，治藏方略可以概况为：以法律的手段维护主权，以外交手段解决西藏争端问题，重视改善与西藏地方政府的关系以维护主权，重视重点宗教人物的作用。[[23]特别值得一提的是，在民国时期，面对西方列强分裂中国的图谋，无论是北洋政府还是南京国民政府，都坚守了祖国统一的基本底线。从这种意义上讲，虽然民国时期在治藏方略上没有太多的创新举措，但是能够维持中国领土的完整，这也是对中华民族的一大贡献。

通过对治藏方略历史演进的总结、归纳和梳理可以看出，元、明、清三代封建王朝以及中华民国的历代中央政府都对西藏实施着有效的治理,治藏方略也各有千秋。这些治藏方略演变传承,主要表现为羁縻互用、刚柔相济,尊崇佛法、因俗而治,反映出西藏与祖国联系日紧、治理深化的趋势[[24]。元朝强调行政的依法有效治理，明朝重视经济纽带的强化，清朝则重视法治和经济手段的并用，在治理少数民族和加强中央与少数民族关系方面作出了历史性的贡献 ,尤其是在西藏少数民族法制建设方面取得了前所未有的成就。[[25]民国时期因为情况比较特殊，则主要强调以法治的手段治理西藏。

二、治藏方略的当代探索构建

从中华人民共和国成立到党的十八大之前，是治藏方略的重要探索期。在这一时期，党中央审时度势，充分借鉴以往西藏治理的成功经验，结合西藏地区的实际情况，及时调整和完善西藏治理的大政方针，逐步探索出了一条具有鲜明特色的西藏治理之路，为西藏地区的长治久安打下了重要的坚实基础。

（一）中华人民共和国成立初期治藏方略的探索

建国初期，以毛泽东为核心的党中央在西藏治理方面采取了以下几个方面的措施：军事斗争和政治争取两手并重，民生改善和社会改革分步实施，团结上层、化解矛盾、争取民众三管齐下，从基层和上层两方面同时着手大量培训少数民族干部，从战略高度看待西藏与周边国家和省份接壤的地带。[[26]应当说，毛泽东的治藏方略，对争取处理我国的民族问题发挥了重要的作用，[[27]尤其是重视军事、政治、经济的综合手段并用，为西藏的稳定与发展奠定了重要的基础。总体来看，建国初期的治藏方略,其内容集中体现在以下四个方面：坚定不移维护祖国统一是其根本立场和原则；维护西藏最广大人民群众的根本利益是其出发点和立足点；始终以带有全局性的政治眼光看待和处理西藏问题是其基本思维方式；准确把握和正确处理一般性与特殊性的矛盾关系是其认识论和方法论。[[28]

建国初期治藏方略的探索具有十分重要的历史意义。一方面，建国初期治藏方略的积极探索与有力实施，确保了祖国的完整统一，维护了西藏地区的稳定与发展；另一方面，建国初期治藏方略的探索为后来治藏方略的进一步完善和发展打下了坚实的基础。

（二）治藏方略的进一步完善发展

从改革开放到十八大之前，中央根据改革开放之后的实际情况，对治藏方略进一步完善和发展。虽然在不同时期的治藏方略的具体侧重点会有所区分，但总体来看，维护社会稳定与促进经济发展成为这一历史时期的治藏方略的重要内容。

以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体对治藏方略系统论述了这一时期的治藏方略。邓小平的治藏方略包括军事斗争、统一战线、经济建设、政权建设、社会建设等若干方面，[[29]具有完整性和系统性，对于西藏地区的稳定与发展起到了重要的作用。这一时期的治藏方略的基本特点是内容全面、主题突出，在全方位加强西藏建设的同时，更加突出经济方面的治理，“以经济建设为中心”开始成为治藏方略的重要内容。

在江泽民同志主持中央工作期间, 包括西藏在内的全国涉藏省区实现了“一个转折点, 两个里程碑”的巨大历史发展, 形成了一整套党在新时期的治藏方略。其主要做法有：以西藏为龙头, 统筹全国涉藏省区的全面发展；以经济建设为中心, 以促进农牧民增收为重点, 统筹涉藏省区民生改善；加强党对民族和宗教工作的领导, 统筹涉藏省区和谐稳定；致力于人口、资源、环境的协调, 统筹涉藏省区可持续发展。[[30]中央第三代领导核心的治藏方略是对毛泽东和邓小平治藏方略的继承和发展；贯穿其治藏方略的主线是求真务实、与时俱进、开拓创新；这一治藏方略是在运用马列主义、毛泽东思想和邓小平理论调查和研究西藏的历史和现实的过程中形成的。[[31]由此可见，这一时期中央在加强党的领导、统筹西藏全面发展、改善民生等方面进行了创新，取得了显著的成绩。

胡锦涛同志主持中央工作期间，对治藏方略的主要内容有:加快西藏发展,使其彻底摆脱贫穷落后；保持西藏稳定,为其各项工作创造条件；保护西藏生态环境,贯穿于其发展全过程；加强干部队伍建设,为其发展稳定提供保障。[[32]这一时期的治藏方略在进一步加强西藏经济建设、加快西藏发展的同时，特别强调稳定对于西藏工作的重要作用，充分认识到干部队伍建设对西藏发展稳定的重要保障作用，并高度重视西藏经济发展中的生态环境的问题，提出以科学发展观为指导发展西藏经济，这既是对以往治藏方略的延续，同时又增添了新内容，具有十分重要的价值和意义。

总体来看，从建国初期到党的十八大之前，党的治藏方略围绕国际环境、政治建设、经济社会发展、意识形态等方面的主要问题 ,形成了完整的理论体系，[[33]在建国初期治藏方略基础上的继续探索，坚持“长期建藏”，坚持经济与社会的协调发展。治藏方略既具有全局性，又突出重点，在治理西藏的实践方面尤其是西藏经济发展的促进方面取得了显著的进步，成为新时代治藏方略进一步发展的重要前提和基础。

（三）前五次西藏工作座谈会对治藏方略的探索

由前文对于改革开放到党的十八大这一历史阶段的当代治藏方略的总结可以看出，这一时期的治藏方略都特别重视西藏的经济发展与社会稳定问题。这一时期，中央对西藏经济发展的支持力度和具体措施，还可以从前五次西藏工作座谈会的内容得到充分的体现。五次西藏工作座谈会都制定了相应的对西藏经济大力支援的具体方案，并在会后得到了充分落实。

1980年的第一次西藏工作座谈会形成了《西藏工作座谈会纪要》，强调要“以藏族干部和藏族人民为主，加强各族干部和各族人民的团结，调动一切积极因素，从西藏实际情况出发，发展国民经济，提高各族人民的物质生活水平和文化科学水平，建设边疆，巩固边防，有计划有步骤地使西藏兴旺发达、繁荣富裕起来”。[[34]第一次西藏工作座谈会具有十分重要的意义，这是因为，“第一次西藏工作座谈会，开创了一个新的工作机制，那就是中央重要或关键历史节点专门对西藏工作进行研究和谋划”。[[35]这次会议召开之后，中央还制定各种政策，对西藏进行大力援助。由此可以看出，第一次西藏工作座谈会具有开创性的意义，不仅开创了新的工作机制，还对西藏的经济发展问题进行了重点关注。

1984年的第二次西藏工作座谈会总结了1980年以来的西藏工作，研究了进一步放宽经济政策让西藏人民尽快富裕起来的问题，高度重视西藏的经济建设问题。此次会议之后，中央进一步加强了对西藏地区的经济援助，并采取一系列措施促进西藏地区的经济发展。通过延长免征农牧业税和免购政策期限、开展多种经营促进商品经济发展、扶植民族手工业、搞活商业等政策措施，有力促进了西藏地区经济的发展。[[36]第二次西藏工作座谈会拉开了全国工程支援西藏的序幕，[[37]从此以后，全国各地大力支援西藏建设。

1994年的第三次西藏工作座谈会重点关注西藏的经济发展与社会稳定，强调实事求是，强调从国家大局和西藏的实际情况出发。会议在总结西藏工作经验和分析西藏形势的基础上，明确了西藏工作的方针和任务，并围绕西藏地区的发展与稳定问题进行了工作部署，形成了《关于加快西藏发展、维护社会稳定的意见》。此次会议还做出了“对口援藏、分片负责、定期轮换”的重大决策，开创了全国支援西藏的新局面。[[38]第三次西藏工作座谈会的召开，成为新时期西藏发展史上一个重要的里程碑，具有承前启后的历史地位。[[39](p1987-1996)

2001年的第四次西藏工作座谈会正式确立了“一个中心、两件大事、三个确保”的指导思想，即“以经济建设为中心，紧紧抓住发展经济和稳定局势两件大事，确保西藏经济加快发展和社会全面进步，确保国家安全和西藏长治久安，确保各族人民生活水平不断提高”，最终促进西藏实现跨越式发展和长治久安。[[40]这是对建国以来尤其是改革开放以来西藏治理的理论与实践经验的系统总结。第四次西藏工作座谈会的重要贡献就是结合当时的实际情况总结出了以“一个中心、两件大事、三个确保”为主要内容的系统的治藏方略。

2010年的第五次西藏工作座谈会提出了要在科学发展的轨道上实现跨越式发展，[[41]强调重视经济社会协调发展以及提高基本社会公共服务等问题，并提出了加强环境生态保护、扩大内地交流合作等具体思路，[[42]以确保经济社会跨越式发展，确保国家安全和西藏长治久安，确保各族人民物质文化生活水平不断提高，确保生态环境良好，努力建设团结、民主、富裕、文明、和谐的社会主义新西藏。[[43]这表明，第五次西藏工作座谈会已经充分认识到经济发展与环境协调的极端重要性，开始运用科学发展观的理念来指导西藏地区的经济发展。

（四）对治藏方略当代探索历程的总结与思考

治藏方略的当代探索时间跨越两个世纪，探索的过程虽然曲折漫长，但也取得了十分重要的成绩，实现了西藏地区的稳定和发展。在这一探索过程中，中央牢牢把握维护祖国统一和民族团结这一基本底线，紧密结合不同时期的时代主题，不断充实治藏方略的基本内容，为新时代治藏方略的形成打下了坚实的理论和实践基础。

首先，治藏方略的当代探索过程中，始终牢牢把握着维护祖国统一和民族团结的底线。虽然在这一阶段的不同历史时期，治藏方略的具体内容有所不同，但却始终坚持维护祖国统一和民族团结的基本底线。正是因为对这一底线的牢牢把握，才能实现西藏地区的长期稳定和快速发展。

其次，治藏方略的当代探索过程中，坚持实事求是，始终紧密结合时代主题。总体来看，建国以来不同时期的党的治藏方略的具体内容，都是与当时的历史背景和时代主题紧密相连，具有鲜明的时代特色。建国初期，当时面临的最重要问题就是维护祖国的统一和民族的团结，因此，治藏方略的侧重点主要放在维护祖国统一和民族团结等方面。而在改革开放以后，西藏地区的发展与稳定的问题进一步凸显，这一时期的治藏方略更加注重西藏经济发展与社会稳定，强调“以经济建设为中心”，并采取各种措施大力支援西藏经济建设。

再次，治藏方略的当代探索还展现出一个不断完善发展的过程。改革开放以来，虽然以“经济建设为中心”始终是治藏方略的重要内容，但在对西藏经济发展的认识方面，则是一个不断深化的过程。从第一次西藏工作座谈会的“发展国民经济”到第二次西藏工作座谈会的“让西藏人民尽快富裕起来”，再到第三次西藏工作座谈会的“加快西藏发展、维护社会稳定”，以及第四次西藏工作座谈会的“一个中心、两件大事、三个确保”和第五次西藏工作座谈会的“在科学发展的轨道上实现跨越式发展”，充分体现了对西藏经济发展认识的逐步深化的过程。

总体来看，这一时期对于治藏方略的探索，具有承上启下的重要作用，为新时代党的治藏方略的系统形成打下了坚实的基础。

三、新时代治藏方略的基本内容、守成创新与关键点

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。以习近平总书记为核心的党中央全面审视国际国内新的形势，坚持统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，提出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持在国家总体战略部署下完善治藏方略，取得了治藏方略的新进展，把治藏方略提升到前所未有的新境界、新高度。

（一）新时代治藏方略的基本内容

新时代治藏方略的创新需要对新时代西藏的战略地位进行准确定位。2011年7月，时任国家副主席的习近平在西藏和平解放60周年庆祝大会上强调，“西藏是重要的国家安全屏障，也是重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地”，[[44]对西藏地区的战略定位进行了系统论述，为新时代治藏方略的时代创新打下了坚实的理论基础。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央更加重视西藏工作。在2015年8月中央第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记进一步强调，“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础，是党的十八大以后党中央提出的西藏工作重要原则”，[[45]并把60多年来党的治藏方略总结概括为“六个必须”的党的治藏方略。[[46]在2020年8月召开的中央第七次西藏工作座谈会上，习近平总书记在“六个必须”的基础上进一步提出了“十个必须”的新时代党的治藏方略。[[47]习近平总书记在此次座谈会上还特别强调了[48]

习近平总书记关于西藏战略地位的“六个重要”、治藏方略的“十个必须”的等方面的重要论述，不仅是西藏工作应当长期坚持的重要准则，同时也为西藏未来的整体发展指明了方向。

（二）新时代治藏方略的守成与创新

与以往的治藏方略相比较，新时代治藏方略在汲取历代治藏方略经验的基础上结合当前的时代背景进行不断创新发展，这既是对治藏方略的历史经验的承继，又是新时代制度创新的典范。

新时代治藏方略对历史的承继不仅体现在对于坚决维护祖国统一和民族团结这一基本底线上的牢牢把握，同时还体现在对坚持中央对西藏地区领导的毫不动摇，体现在对法律制度的高度重视和在经济往来的密切交流等方面。通过前文对于治藏方略的历史演进、当代探索的梳理可以看出，治藏方略虽然在不同时代有不同的具体内涵，但有一最基本的底线，就是坚决维护祖国的统一和民族的团结，即使在民国的特殊时期，也牢牢把握了这一基本底线。同时，历代治藏方略大都十分重视通过加强制度建设的方式对西藏地区进行有效治理，也都十分重视通过加强西藏地区与内地经济联系的方式来促进西藏地区的经济发展，并通过制度建设和经济发展来增强西藏对祖国的认同感，实现西藏地区的稳定与长治久安。新时代治藏方略明确指出，“必须坚持中国共产党领导、中国特色社会主义制度、民族区域自治制度”，“必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想”，“必须把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点”。这些都充分体现了新时代治藏方略对不同时期的治藏方略的历史经验的充分吸收和承继，对维护治藏方略的历史延续性方面作出了重要贡献。

新时代治藏方略的创新主要体现在充分结合当前的时代背景、紧扣当前的时代发展主题，在当前“百年未有之大变局”的背景下，以习近平总书记为核心的党中央全面统筹国际国内两个大局，坚持实事求是，提出了具有划时代意义的新时代治藏方略。新时代治藏方略的提出，不仅具有重大的理论创新意义，同时还具有十分重要的实践意义，具有理论和实践的双重价值。新时代治藏方略的创新不仅体现在对当前国内国际基本态势的准确把握，还体现在对于“稳定、发展、生态、强边”的高度重视等方面。就国内形势来看，是顺应中国特色社会主义进入新时代社会主要矛盾转换的客观需求。就国际形势来看，世界正处于百年未有之大变局，国际风云变幻莫测，单边主义势力抬头。面对新的国内国际形势，新时代治藏方略明确指出，“必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾”，这就抓着了问题的关键、把握了时代的脉搏，具有极强的现实性和针对性。同时，新时代治藏方略坚持统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，从理论的高度创造性提出“必须统筹国内国际两个大局”，具有重大的现实意义。新时代治藏方略强调必须坚持“依法治藏、富民兴藏”，必须“改善民生、凝聚人心”，必须“促进各民族交往交流交融”，必须“坚持生态保护第一”，分别从法治、经济、民族团结和生态保护等角度为中华民族的治藏方略增添了时代特征，是治藏方略理论体系的重大的创新和发展。

需要特别指出的是，新时代治藏方略的守成与创新都具有十分重要的理论与实践价值。新时代治藏方略在守成中创新，在创新中发展已有成果，真正实现了守成与创新的有机结合。例如，新时代治藏方略中的“四个确保”与第四次西藏工作座谈会确立的“一个中心、两件大事、三个确保”，就呈现出明显的继承与创新关系。“四个确保不仅”涵盖了“三个确保”中的基本内容，同时又充实和丰富了“确保”的内容，充分体现了新时代治藏方略对以往治藏方略的继承与发扬。再例如，从建国初期的“长期建藏”到新时代治藏方略中的“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”原则，更是充分体现了治藏方略的历史延续性与创新性，在治藏方略上既不能急转弯，又要不断地完善、创新和发展。此外，从“跨越式发展”到“在科学发展的轨道上实现跨越式发展”，再到统筹推进“五位一体”总体布局，也充分体现了新时代治藏方略在发展问题上对以往治藏方略的继承与创新。

（三）全面贯彻新时代治藏方略的关键点

习近平总书记在中央第七次西藏工作会议上强调，“面对新形势新任务，必须全面贯彻新时代党的治藏方略”，为全面贯彻新时代党的治藏方略指明了方向。中央政治局常委、全国政协主席汪洋在《在庆祝西藏和平解放七十周年大会上的讲话》中强调，“要始终坚持党的领导，坚定不移走中国特色社会主义道路；要巩固发展西藏和谐稳定的良好局面，确保国家安全和边疆稳固；要以铸牢中华民族共同体意识为主线，推进民族团结进步事业；要坚持以人民为中心的发展思想，推动经济社会高质量发展；要牢固树立绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的理念，建设生态文明高地，[[49]为全面贯彻新时代治藏方略提供了具体思路。

多年来的治藏实践证明，安全、法治与经济发展始终是治藏方略的基本内容。中央第七次西藏工作座谈会所提出的“十个必须”治藏方略强调了安全、法治与经济发展对做好西藏工作的极端重要意义。因此，新时代治藏方略实施的关键点就是要牢牢把握着安全、法治与经济发展三大主线，坚持总体国家安全观以确保西藏地区的长治久安，在习近平法治思想的指导下全面推进依法治藏，以新发展理念为指导大力发展西藏经济。需要特别强调的是，统筹安全、法治与经济发展三条主线，就必须坚持党的领导，这是新时代治藏方略中不可或缺的关键点。

从安全的角度来看，就是要坚持总体国家安全观，确保西藏地区的长治久安。西藏地区安全是国家的安全的重要组成部分，确保西藏地区安全才能保障国家总体安全。“坚持总体国家安全观，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是中国国家安全理论的最新成果，是维护国家安全的行动纲领和科学指南”，[[50]也是实施新时代治藏方略的关键点。

从法治的角度来看，就是要坚持习近平法治思想为指导全面推进依法治藏。全面推进依法治藏是新时代治藏方略中的重要组成部分，是充分实施新时代治藏方略的重要关键点。党的第十八届四中全会提出了“全面推进依法治国、建设社会主义法治国家”的宏伟目标。2020 年 11 月召开的中央全面依法治国工作会议正式提出了“习近平法治思想”的概念。“习近平法治思想是一个内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、体系完备、博大精深的法治思想理论体系”。[[51]在全面推进依法治国的背景下，实施新时代治藏方略就是要坚持在习近平法治思想的指导下全面推进依法治藏。

从经济发展的角度来看，就是以新发展理念为指导大力发展西藏经济。在当前和今后一段时期，“把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局”不仅是全国经济发展必由之路，更是全面贯彻新时代党的治藏方略、发展西藏经济的必由之路。党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，党的十九届五中全会再一次强调要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。“新发展理念深刻揭示了实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必由之路”，[[52]全面贯彻新时代党的治藏方略，就必须以新发展理念为指导大力发展西藏经济，充分结合我国当前“双循环”新发展格局的战略部署，高度重视并充分认识“双循环”新发展格局对西藏经济发展的重大意义，牢牢把握“双循环”新发展格局为西藏经济发展提供的新契机，[[53]大力发展西藏经济，夯实西藏治理的经济基础。

（本文系中国社会科学创新工程项目“数字经济法治创新研究”的阶段性研究成果之一）

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[46] “六个必须”是指：“必须坚持中国共产党领导，坚持社会主义制度，坚持民族区域自治制度；必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想，坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则；必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚持对达赖集团斗争的方针政策不动摇；必须全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同；必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作；必须加强各级党组织和干部人才队伍建设，巩固党在西藏的执政基础”。

[47] “十个必须”是指：“必须坚持中国共产党领导、中国特色社会主义制度、民族区域自治制度，必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想，必须把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点，必须坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则，必须统筹国内国际两个大局，必须把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，必须促进各民族交往交流交融，必须坚持我国宗教中国化方向、依法管理宗教事务，必须坚持生态保护第一，必须加强党的建设特别是政治建设”。

[[48] “四个确保”是指：“确保国家安全和长治久安，确保人民生活水平不断提高，确保生态环境良好，确保边防巩固和边境安全，努力建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏”。

[49] 汪洋. 在庆祝西藏和平解放七十周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-8-20.

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[52] 胡鞍钢，唐啸. 新发展理念是当今中国发展之道[N].人民日报，2017-2-8.

[53] 肖京. “双循环”新发展格局下的西藏经济发展及其法治保障[J].西藏民族大学学报（哲学社会科学版），2020(6).

作者：肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。

来源：《西藏民族大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期。