一、引言

西方的立法评估制度是近30年才逐步发展起来的。经过30多年的发展，美国和英国等西方发达国家的立法评估制度已经取得了长足的发展。最近10余年，西方立法评估制度的发展更是非常显著，这不仅表现在开展立法评估的国家越来越多，而且还表现在立法评估制度不断得到系统化。例如，美国自上个世纪九十年代后期开始不断进行所谓的监管改革（regulatory reform），国会陆续制定了一些有关立法评估的法律，并且试图制定系统性的《改善监管法》；英国2000年发布了《制定好的政策：监管影响评估指南》；欧盟自2002年起也建立起了系统的影响评估制度，并不断更新《影响评估指南》这一系统规范立法评估的文件。在立法评估制度的发展过程中，经济合作发展组织（OECD）等国际组织的推动起了至关重要的作用。1997年，经济合作发展组织根据该组织部长会议的授权设立了监管改革项目，对每个成员国的监管改革的状况和利弊得失提出报告。2002年经济合作组织公布了《为监管影响分析建立组织框架：政策制定者指南》（Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis: Guidance for Policy Maker），该指南对监管影响分析的概念、方法和利用作出了系统的介绍。由经济合作发展组织与欧洲理事会合作产生的项目组织——支持中东欧治理和管理的改善（Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern Europe,简称SIGMA）更早就开展这方面的工作，它在1994、1997和2001年分别发布了《改善法律和规章的质量：经济、法律和管理的技术》、《评估法律和规章草案的影响》、《通过影响评估改善政策文件》等文件对立法评估的方法和技术进行系统介绍。

 西方的立法评估制度最初的发展动机首先在于减少和改善法律对经济的干预，提高经济竞争力，然后逐渐引申到改善对社会的管理以及对公民权利的保护。但直到现在，改善法律对经济的监管（regulation）仍然是立法评估制度的核心价值所在。正是基于这一点，西方各国都要不断进行“监管改革”（regulatory reform），对“监管措施”或“规章”（regulations）的进行“监管分析”（regulatory analysis），并且对这些监管措施或规章可能对经济和社会带来的影响进行“监管影响评估”（regulatory impact assessment）。由于对经济的干预大部分都是通过行政立法或措施进行的，因此对于行政立法（regulations）的评估又成为立法评估的重点所在。但西方国家的监管影响评估事实上并不仅限于行政立法评估，也包括国会的立法评估，毕竟国会的立法对经济和社会的干预也是一种“监管”或“规制”（regulation）。但无论是行政立法评估还是国会立法评估，各国更看重的都是立法前对草案可能带来影响的评估，而不是立法后对立法带来实际影响的调查，尽管在修订法律时两者经常结合在一起，并且方法也基本类似。此外，由于在现代社会，无论是行政机关的行政立法还是国会立法，提出监管市场方面的法律草案的大都是行政机关，因此行政机关主导的立法评估又很自然成为立法评估的主要形式，当然，国会自身或者委托独立机构对于行政机关的立法评估进行监督、审查，对其立法评估报告进行利用，也是立法评估的重要形式。

本文将选取美国、英国和欧盟的立法评估制度作为主要介绍分析的对象。之所以选取这三个国家或国际组织，原因在于三个方面：第一，美国和英国都可以说是世界上最早开始系统立法评估实践的国家，并且它们现在也仍然属于立法评估实践做得最好的国家之列，其经验确实值得借鉴；第二，欧盟也是目前立法评估制度领域进展最为显著的地区，它的立法评估制度在近10年内发展极为迅速，并且很快就走向成熟，它对我国也很有借鉴意义。当然欧盟作为国际组织的代表也是一个重要考虑。第三，选择这三个国家或国际组织一个很现实的原因就是，英文资料比较丰富并且容易找到。

二、美国的立法评估制度

（一）美国立法评估制度的发展

美国的立法评估制度最早发轫于20世纪60年代，但其成型和发展却在70年代之后。其产生的背景主要是基于两个方面：一个是罗斯福新政之后，美国政府开始对经济生活进行全面干预和监管，因此法律对经济和社会的干预大大加深，但是随着监管越来越多，也带来干预过多，监管成本成倍增长的问题，在这种情况下，伴随着新自由主义经济学说的复兴，“放松管制”开始蔚然成风。其二，20世纪60年代之后，经济分析方法开始成为西方国家（尤其是美国）的流行思潮，成本与效益这种经济分析方法开始逐渐引入法学领域，人们开始用这种方法来分析法律的运行成本和收益的问题，并以此作为判断法律成功与否的标准。

美国的立法评估制度是通过行政机关的行政命令和国会的立法两种方式逐渐发展起来的。1971年美国总统尼克松建立了所谓的“生活质量审查”制度（Quality of Life Review），它要求对某些无效或成本过高的环境规章进行审查，具体由管理和预算办公室（The Office of Management and Budget）负责执行。福特总统上台之后，于1974年发布了名为《通货膨胀影响声明》（Inflation Impact Statements）的第11821号行政命令，它将上述审查制度予以系统化，并要求对重要规则（Major Rules）进行“通货膨胀影响分析”。1978年卡特政府发布了名为《改善政府规章》(Improving Government Regulations)的第12044号行政命令，它要求有关机构对行政立法草案进行详细的经济影响分析，并且责成管理和预算办公室对这些分析进行审查。在此期间，美国政府还建立了两个跨机构小组，即监管分析审查小组和监管理事会，前者由总统执行部门的代表和各监管机构的代表组成，主要负责某些可能产生重大监管影响的行政规章草案，后者由联邦监管机构的负责人组成，负责总结需要进一步发展的主要行政规章。1981年，里根政府发布了名为《联邦监管》(Federal Regulation)的第12291号行政命令，它要求各行政机构对所有重要规则开展成本收益分析，要求在法律允许的情况下只能制定潜在收益大于潜在成本的规则；在所有实现既定监管目标的可供选择的方案中，应该选择能使社会净成本最小的方案。它要求管理和预算办公室内的信息和监管事务办公室对所有拟制定的规则进行审查，管理和预算办公室虽然不能否决有关机关提出的规则草案，但它有权要求它们根据其提出的分析意见进行完善。1993年克林顿上台后，掀起了“再造政府”运动（reinvent government），他试图通过建立政府绩效考核制度达到减少政府监管和政府成本，提高政府运行效率的目的。同年他签署了名为《监管计划与审查》(Regulation Planning and Review) 的第12866号行政命令。该行政命令与以往的行政命令相比，更加注重有关成本收益的定性措施以及风险的合理分配，也更加重视监管审查过程的公开性问题。后来的第13258号和第13422号行政命令进一步对第12866号行政命令作了修订。在克林顿政府时期，政府还曾经要求有关行政机构对现存的行政规章进行逐页审查，并且将需要改革的规则予以废除或修改。在三个月的审查期间内，各行政机关一共修改了31000页《联邦规章法典》（Code of Federal Regulation），废除了16000页过时的规则。[1]

除了行政命令外，美国国会也为立法评估制定了很多法律。大部分规定立法评估的法律主要针对行政监管机构的监管规则制定和执行过程中出现的问题。如针对行政监管过多、监管过于僵化的问题，美国国会于1980年制定了《美国监管灵活性法》（Regulatory Flexibility Act）。它要求联邦监管机构在监管活动中要特别考虑“监管规则”对小企业等小实体的影响，尽可能地减少行政监管政策给它们造成不适当的、不成比例的负担。如果一项监管规则的草案可能会对小实体造成具有实质意义的重大影响，监管机构必须就此进行“监管灵活性分析”并发布相关报告，以确保监管机构在考虑了所有合理替代方案后，尽可能采取能减少“小实体”负担或使其增加收益的监管措施，以全面、公平地实现监管目标。这一法律后来被《1996年小企业监管实施公平法》（Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act of 1996）所替代。该法要求有关行政机关在向国会提交最后的规章时必须附有论证分析。国会可以在60天内审查主要的规章并且可以联合通过一个否决决定，如果这个决定能够得到总统批准，规章即归无效。

美国国会制定的《1995年无经费职权改革法》（Unfunded Mandates Reform Act of 1995）要求国会的预算办公室（Congressional Budget Office）对那些具有重大经济影响的无经费联邦职权的直接成本进行估计，要求各行政机构说明大多数此类职权的成本与收益，确定各种可能的方案，并选择成本最低、最具有成本效益或负担最少的方案。《1996年电信法》（Telecommunications Act of1996）、《1996年食品质量保护法》（Food Quality Protection Act of 1996）、《1996年安全饮用水法修正案》（Safe Drinking Water Act Amendments of 1996）等法律都要求有关的行政机构在制定监管规则时进行收益成本分析或风险评估。

除了在具体法律领域要求进行立法评估的规定外，美国国会的一些议员也一直试图进行适用于所有监管活动的一般性立法评估立法。从1997年起，部分国会议员连续几年试图通过《改善监管法》（Regulatory Improvement Act），但这个法案最终因得不到多数支持而夭折。2000年，美国国会通过了一个非常简单的《2000年监管真相法》（Truth in Regulating Act of 2000）。该法是有关立法评估为期三年的一个实验性法律，它规定每年拨款520万美元由美国审计署负责对联邦政府机构制定的具有重要经济影响的规则（economically significant rule，是指每年会对经济产生1亿美元以上实质影响的规则）进行评估并向国会提交报告。该法第2条声明立法目的在于：“（1）增加重要监管决策的透明性；（2）加强国会的有效监督以确保政府机构制定的规则以一种有效率、有成效和恰当的方式满足法律的要求；（3）增加国会和政府机构对其所为之服务的人民的责任”。根据该法，当一个政府机构公布一项具有重要经济影响的规则时，国会两院的相关委员会的主席或者高级成员可以要求美国总审计长对这项规则进行审查。总审计长应在收到请求后180天内向国会两院的相关委员会就每一项具有重要经济影响的规则提交报告。这份报告应该包括一份对该项规则的独立评估。独立评估应该包括如下几个方面：（1）对政府机构对该项规则的潜在收益（包括不能用货币语言予以量化的有益后果以及对可能获益的个人或实体的界定）的分析进行评估；（2）对政府机构对该项规则的潜在成本（包括不能用货币语言予以量化的不利后果以及对可能承担成本的个人或实体的界定）的分析进行评估；（3）对政府机构对规则制定通告或记录中规定的各种方法的分析进行评估，对监管影响分析、联邦制度评估或者该政府机构准备的或者制定具有重要经济影响的规则所要求的其他分析或评估进行评估；（4）总审计长对评估的结果以及这些结果的影响进行概述。该法要求各联邦政府机构在实施该项法律方面与总审计长进行紧密合作，在3年的期限期满前，总审计长应对实验性项目的有效性进行审查并向国会提交报告，并就国会是否应让该评估法律永久化提出建议。

（二）《监管计划与审查》确立的立法评估制度

美国总统制定的《监管计划与审查》行政命令是迄今为止有关美国行政立法评估最为核心的行政规章之一，它确立的立法评估制度构成了行政立法评估制度的主体内容。其主要内容如下：

1.评估指导思想和原则

《监管计划与审查》第1条阐述了监管哲学和原则，这些哲学和原则实际上也是评估的指导思想。其核心的指导思想就是：联邦政府机构只应在法律有要求、解释法律所必需或者存在迫切的公共需要的情况下才制定行政规章。在确定是否应该以及如何监管时，各政府机关应该对可能的监管方案（包括不予监管的方案）的所有成本和收益进行评估。成本与收益应该理解为既包括可量化的措施，也包括很难量化但又至关重要的定性措施。在选择各种监管方法之时，各联邦机构应该选择那些可以使净收益（包括潜在的经济、环境、公共健康和安全以及其他好处）最大化的方法，除非法律要求采用其他监管方法。

监管的原则包括：（1）应书面确定具体的市场失灵表现或者其他需要通过新的政府行动予以解决的具体问题，应评估问题的严重程度；（2）应审查是否是现行的规章或其他法律造成或者导致了新的监管措施试图予以矫正的问题，为了更好地达到监管的有效目标，那些规章或者法律是否应该予以修改；（3）应确定并评估现有的指导评估的方法；（4）在确定监管的优先事项时，应考虑处于其管辖范围内的物体或活动是否会造成风险；（5）在确定某一规章是达到监管目的的最好方式时，也应将监管措施以一种最具成本效益的方式进行设计，并考虑创新激励机制、一致性、可预测性、执行和遵守成本、灵活性、分配影响和公平；（6）应对欲制定的规章的成本和收益都进行评估，在某些成本和收益很难量化的情况下，建议制定或者通过一项规章只能基于这样一个理性的决定即可，即拟制定的规章能带来的收益证明将付出的成本是可以接受的。（7）监管决定应以最大限度能够获取的对制定规章或指导性文件有关的科学、技术、经济和其他信息为基础；（8）应确定和评估规章的其他可选择形式；（9）在监管措施可能对有关政府机构构成重大影响的情况下，只要可能，就应寻求这些机构官员的意见，并评估联邦规章对州、地方政府等可能构成的影响；（10）应避免所要制定的规章或指导性文件与联邦政府的其他机构制定的规章或指导性文件相互冲突或重复；（11）拟制定的规章给社会施加的负担应该越少越好；（12）起草的规章或者指导性文件应该简单、易懂，尽量减少潜在的不确定性以及由此引发的诉讼。从这些内容可以看出，大部分所谓的监管原则实际上就是评估时应予考虑的核心内容。

2. 评估主体

根据《监管计划与审查》的规定，评估的主体主要是负责起草和制定行政规章的各联邦政府机构（agencies）。这种评估实际上就是规章制定者自身的评估。除此之外，该法也规定了监督联邦政府各机构监管行为的机构，这就是管理和预算办公室（The Office of Management and Budget）。《监管计划与审查》明确规定，“管理和预算办公室将履行审查职能”，它负责审查联邦政府机构制定的规章或指导性文件是否与法律、总体考虑的优先事项、监管原则相一致，审查它们是否与其他机构制定的规章或指导性文件相冲突，同时它对各政府机构也提供有关监管事务方法论和程序方面的指导。在此机构内，专门设立了具体负责审查职责的信息和监管事务办公室（Office of Information and Regulatory Affairs）。

3. 评估对象

 从原则上说，联邦政府机构所制定的规章都必须进行评估，但是根据《管制计划与审查》第3条的规定也存在例外情况，下列规章就明确不属于需要评估的对象：（1）根据美国法典第5篇第556、557条正式规则制定条款所颁布的规章；（2）关于美国军事或外交事务的规章，但采购规章或者涉及非防务商品和服务进出口的规章除外；（3）界定政府机关组织、管理或人员事务的规章；（4）被信息和监管事务办公室行政负责人豁免的其他种类的规章。
　　在《管制计划与审查》中，对“重大监管行动”的规章和“重大指导性文件”的评估给予了特别大的关注，并且也需要遵循更为严格的评估要求。“重大监管行动”是指规章所包含的这样一些监管行为：（1）年度经济影响在1亿美元以上的监管行为，或实质上会对经济、企业部门、生产力、竞争、就业、环境、公共健康、安全，或州、地方和部落政府、共同体产生负面影响的监管行为；(2)会与其他机关已采取或将要采取的行动产生严重冲突，或者会干预其他机关的这类行为；(3)会实质性改变资格条件、费用许可、使用费或贷款项目及福利接受者的权利和义务方面的预算效果；(4)提出了源于法定职权、总统优先事项或本行政命令所确定的原则的新的法律或政策问题。“重大指导性文件”也是指可能产生上述效果的分发給受监管对象或者公众的指导性文件。它们也存在免于评估的例外情况，这些情况基本与规章的例外规定类似。

4. 评估程序

《管制计划与审查》特别规定了对监管行为进行评估的一些程序。根据该法第6条第3款规定，行政机构在采取监管行动时应遵循的程序包括：（1）任何行政机构都应在信息和监管事务办公室规定的实践和方式向其提交其拟采取的监管行动的清单，并且指明哪些属于该行政机构认为的重大监管行动。不属于重大监管行动的规章不用接受审查，除非信息和监管事务办公室负责人在收到清单10个工作日内明确通知该监管机构该规章属于本行政命令规定的重大监管行动。（2）对于任何被指定或者被信息和监管事务办公室负责人确定为重大监管行动的事务，提交清单的机关应该给信息和监管事务办公室提供如下文件：1）监管行动草案的文本、对监管行动需要比较详细的说明以及对监管行动如何满足这种需要的解释；2）对监管行动潜在成本和收益的评估，其中须解释它与其他法定职权、法律是否一致，是否与总体的优先事项相符，并且是否会不当地干预其他政府部门。（3）对于属于重大监管行动的事项，有关机关还须提供如下决策信息：1）包含监管行动可预期收益分析以及这些收益的数量（如果可量化的话）的评估；2）包含监管行动可预期成本分析以及这些成本的数量（如果可量化的话）的评估；3）对该机构或公众确定的潜在有效和可能可行的其他方案的成本和收益的分析评估以及对为什么优先选择计划中的监管方案的说明。（4）在紧急情况下或者法律要求其以超过通常审查程序许可的速度行动时，应该尽早通知信息和监管事务办公室。（5）监管行动在《联邦公报》公布或者其他方式公布后，有关机关应让公众易于获得，应用简单、清晰的方式为公众说明最后公布的规章内容与之前提交给信息和监管事务办公室的草案存在多大的实质性变动，并且说明那些变动是基于信息和监管事务办公室的意见或建议。（6）提供给公众的所有信息都必须通俗易懂。

信息和监管事务办公室在对各机关提交的监管行动进行审查时也要遵循一些规则和程序。（1）它只能审查属于重大监管行动的规章。（2）它必须在规定的时间内用书面的方式放弃审查或者通知有关机构其审查的结果。（3）如果信息和监管事务办公室负责人要求制定机关对某些条款进行进一步考虑，它应该用书面阐明理由；如果制定机关负责人不同意信息和监管事务办公室负责人的意见，也应用书面说明理由。（4）为了确保监管审查程序的公开性、可接触性并明确责任，信息和监管事务办公室须遵守一些披露信息方面的程序性要求，如信息和监管事务办公室人员与来自联邦政府以外的人员就正在审查的监管行动为进行的实质性通讯和交流而会面时应邀请制定机关的人员参加，信息和监管事务办公室应将所有有关的通讯和交流信息转发给制定机关。

（三）《改善监管法》草案的内容及评价

从上面的介绍可以看出，美国国会为了加强国会对联邦政府立法的控制，一直试图通过立法的方式确立对联邦政府机构的监管规则制定过程的评估制度。美国国会在很多具体法律中规定了政府联邦规则制定过程的评估制度，但仍然缺乏一部系统规定行政立法评估制度的法律。《2000年监管真相法》虽然是一部专门规定行政立法评估制度的法律，但该法的规定实在太过于简单了。《改善监管法》草案是一部试图系统规定行政立法评估制度的法案，但最终却得不到国会的多数支持。尽管如此，了解该法案的基本内容以及争论内容对于我们了解美国的立法评估制度还是很有意义的。该草案比较详细地规定了很多进行立法评估的方法，具体说来包括：

1. 成本收益分析（cost-benefit analysis）

除了某些例外情形，1998年的《改善监管法》草案要求对所有拟议的和最后制定的重要规则（major rules）进行成本分析。重要规则是指对经济可能产生1亿美元影响的规则，哪些规则构成“重要规则”由行政机构或者管理和预算办公室的负责人决定，但管理和预算办公室的负责人有权自由将它认为可能会对经济构成实质负面影响的某项规则确定为重要规则。对于重要规则，原则上在制定之前就必须进行成本收益分析，但也有例外。根据该法案规定，如果政府机构发现在规则生效之前进行这种分析是不现实或者与一项重要的公共利益相冲突，就可以在不经过事前监管分析的情况下采纳一项规则。但在这种情况下，该政府机构必须在规则通过后尽快进行成本收益分析，除非管理和预算办公室的负责人认为这么做明显不合理。

在确定属于重要规则之后，有关政府机构必须进行初步的监管分析。它必须对拟议的规则和其他合理的替代方案进行收益和成本分析，对替代方案还必须对监管方案的灵活性进行评估。政府机构还必须解释拟议的规则为什么会具有收益或产生成本，并且描述收益或成本的承受者或承受人群。在重要规则的最后内容完全确定之后，必须对规则进行最后的监管分析。它必须指出最初的监管分析的组成要素，并且指出自对规则进行初步分析以来有关的成本收益分析或风险评估的内容发生了那些重要的变化。最后的监管分析还必须表明它是如何处理针对拟议规则和最初监管分析提出的重要评论。在最后的监管分析中，政府机构还必须作出成本收益的分析决定。它必须陈述该规则可能产生的收益是否足以压倒对成本的考虑并且获得的净收益要大于其他合理的可供选择方案的净收益。如果政府机构认为最后制定的规则并不符合成本效益原则，它就必须指出采纳此种规则的理由，必须指出是那些国会立法条款要求其采取这种规则的。
2. 风险评估（risk assessment）

该法案规定对有关规则进行风险评估，其目的就在于促进理性的决策过程，既让公众理解，也让其有机会参与这个过程。该法案确认有关政府机构在进行风险评估时有义务告知公众，并且在风险评估的过程中从公众那里获取可靠的相关资料。对有关健康、安全或者环境的风险的拟议的和最后确定的规则必须进行风险评估。

风险评估必须遵循一系列旨在促进规则制定过程透明和掌握充分信息的公开程序。在评估过程中必须考虑所有相关、可靠和合理的现有科学信息，必须解释信息选择的根据。任何有关假设的重要选择必须提供科学或者政策的依据，可以证实假设或者与假设相矛盾的经验数据必须予以公开。风险评估也必须描述可供选择的其他合理假设，并且说明不选择这些可能会严重影响风险评估结果的方案的依据。

风险评估的实际内容应该对下述内容进行描述：（1）危险；（2）作为风险评估对象的人口或自然资源；（3）受危险影响的情形，包括对遭受危险的人口或自然资源以及出现这种情形可能性的估计；（4）从受影响到危险产生的损害的性质和严重性；（5）风险评估每个要素存在的主要不确定性以及对评估结果所具有的影响。

3. 同行审查（Peer review）

《改善监管法》草案还规定了同行审查制度，它规定在一定条件下，对一项重要规则应该进行独立的同行审查。这些条件就是：（1）政府机构或者管理和预算办公室的负责人预计该项规则在可以合理量化的代价基础上每年可能会对经济产生5亿美元的影响，或者（2）经过风险评估。在这些情况下，在拟议的规则制定通告前，只须进行一次同行审查即可。法案对同行审查机制规定得并不详细。法案允许“专门研究小组、专家机构或者其他正式或非正式的机构”凭借其相关的专业知识、独立性在考虑所有因素的情况下进行审查，但同行审查的形式应该与主题的重要性和复杂性相适应。

4. 司法审查（judicial review）

根据《改善监管法》草案，对于有关行政机构是否遵守了该法有关评估的规定这个问题可以由法院进行司法审查，只要该审查针对的是政府的最后行为，符合本法的规定，并且符合本法对进行司法审查的时间、地点和审查范围所施加的限制。例如，政府机构或者管理和预算办公室的负责人有关确定一项规则是否属于一项重要规则的决定就不属于司法审查的范围。一个政府机构未能进行法律规定的成本收益分析、风险评估、同行审查或者作出成本收益决定的行为都可能构成宣布某项规则无效的理由。对于这些活动的充分性问题，只有在它们对于确定一个最后确定的规则是否“任意、多变，构成对自由裁量权的滥用或者没有受到实质性证据的支持”相关时才属于司法审查的范围。

5. 对风险问题的强制性研究（mandatory study of risk based priorities）

《改善监管法》草案还规定了一种强制性的立法后的科学评估制度。根据该法案的规定，在该法案通过一年之后，管理和预算办公室的负责人在与科学技术政策部门负责人协商之后应委托一个可靠的科学机构开展与风险问题有关的研究。该项研究必须包括对风险的比较分析，即对人的健康、安全或者环境具有风险的程度和严重性进行系统的比较。它也必须研究比较不同风险的方法，并且就比较风险分析的使用问题提出建议。该项报告将在该法通过3年内被提交到国会和总统；在该法通过4年后，所有的相关政府机构都必须在预算和战略性计划方面都充分使用该报告的结果。

对于该法案，人们的评价并不一致，有肯定的，也有否定的。例如，有的认为美国的监管改革（regulatory reform）已经拖延太久 ，该法案就往正确的方向往前迈了一步。[2]也有人认为，该法案在前面行政监管改革的基础上增加了国会立法的份量，它既避免了以前监管改革立法的繁杂之处，又保留了其中的最好的内容。[3]但不满的声音也很多。有的人对有关评估方法的有效性表示怀疑，也有人对改革的不彻底表示不满。有人就列举了该法案的10多项缺点，如适用的规则范围太窄，可免于评估的规则太多，它只是适用于不到2%的重要规则；创造了很多可以规避评估要求的法律漏洞；即便该法案规定得比较详细的风险评估条款，其透明性仍然不能保证；政府机构是否进行同行评估的自由裁量权太大，等等。[4]

（四）美国立法评估制度简评

美国的监管影响评估制度起步较早，并且无论是国会还是行政机关对此都非常重视，旨在推动监管改革的立法努力近三十年来几乎就没有停止过。美国监管影响评估制度一个很重要的特点是，绝大多数这些制度都是通过立法予以确认的，因此很多此类评估成为法律的一个强制性要求，并且可由法律强制实施；美国监管影响评估制度的另一个特点是行政机关的法律评估立法与国会法律评估立法并驾齐驱。但从目前发展情况看，行政立法确立的法律评估制度更具有系统性。美国监管影响评估制度的第三个特点是，极度重视旨在提高经济竞争力的成本与效益分析，它可以说将竞争原则作为立法评估最为核心的原则。经济合作组织1999年发布的《美国监管改革》报告认为，尽管美国政府面临一系列阻碍良好监管实践的立法、制度、司法和结构上的巨大限制，但美国联邦政府在确保联邦监管的质量方面在经济合作组织国家中仍然首屈一指。美国在建立旨在促进高质量监管立法的统一独立机构、推进对监管影响分析的系统使用以及对受影响实体的公开咨询方面都卓有成效。但美国立法评估制度有待改进的地方也很多，例如，过于注重审查各个规则而不够重视政策领域，缺乏有助于立法审查的顾问机构，强制性的监管质量控制还没有扩张到某些重要领域，还缺乏具有可操作性的政策方案选择指南，联邦政府与州政府在监管改革方面缺乏协调，等等。

三、英国的立法评估制度

（一）英国立法评估制度的历史发展

英国是最早开始系统进行监管影响评估（regulatory impact assessment）的国家之一，也是被经济合作发展组织视为在监管改革方面最有经验的国家之一。它最早的动因是上个世纪七十年代末为了推进私有化改革和加强市场竞争而进行的改革。1985年的英国政府白皮书就提出要求对监管规则草案对经济和企业带来的影响进行评估。1990年以后英国开始发布遵守成本评估的指导细则。1998年8月，英国首相布莱尔宣布，任何对企业、慈善组织或者自愿组织会产生影响的监管规则草案未经监管影响评估，各部部长都不应予以考虑。1999年，英国政府发布了《让政府走向现代化》（Modernizing Government）白皮书，确认政府的一个优先改革事项就是废除不必要的监管，它也要求各政府部门对施加新的监管负担的政策进行监管影响分析（Regulatory Impact Analysis）。1999年公布的《政策制定者清单》（Policy Makers’ Checklist）就旨在为政策制定者确定规章的可能影响。2000年的《制定好的政策：监管影响评估指南》（Good Policy Making Guide to Regulatory Impact Assessment）为政府部门进行监管影响评估制定了比较详细的程序。2003年的《制定好的政策：监管影响评估指南》进一步完善了监管影响评估程序。

经济合作发展组织在2002年发布的《OECD监管改革评论：英国的监管改革》（OECD Reviews of Regulatory Reform :Regulatory Reform in the United Kingdom）报告中，罗列了英国监管影响评估制度发展中的一些重要事件，从这些事件中，我们大致可以看出英国立法评估制度的发展过程。

（二）与立法评估有关的组织机制

英国存在一个多层次的立法评估组织机制。具体说来可以分为三个类型：行政机关内的评估组织，议会内的评估组织以及与政府有紧密联系的独立机构。

行政机关内的评估组织可以分为以下几个类型：

（1）监管责任专门小组 (the Panel for Regulatory Accountability)

这个专门小组由英国首相在 1999年设立，其目的在于全面了解政府监管计划的影响，并改进监管体系和独立部门的绩效。这个专门小组通常每个月都要举行由内阁办公室主任主持的会议，其主要成员有贸易工业大臣、财政首席秘书以及内阁办公室议会秘书、小企业服务局的首席执行官以及更好监管任务小组的主席。这些官员在会议上应当报告其所在部门的监管行动和绩效、监管改革计划以及为代价特别高昂或有争议的提案进行辩护。内阁办公室监管影响小组担当这个专门小组的秘书处。

（2）监管影响小组（The Regulatory Impact Unit）

监管影响小组设在内阁办公室内，它主要负责监控、汇报和支持整个政府监管改革的进展。它也负责对有关国内法律和欧盟法律的监管影响评估进行指导，并且审查这些评估。它也负责有关政府监管改革政策的外部交流，制定可以尽量减少公共部门监管成本的实用方案。此外，它也是独立的更好监管任务小组的秘书处，支持该任务小组开展工作。

（3）部门监管影响小组（Departmental Regulatory Impact Units）

英国行政机关的政府部门都设有部门监管影响小组，监管影响小组处于这一系统的中心。部门监管影响小组执行协调日常监管活动并为监管者提供建议。部门监管影响小组的职权也担当了独立的过滤器角色，它将剔除那些成本过高的监管措施以及低质量的成本评估。

（4）监管改革部长（Regulatory Reform Ministers）

每个关键的监管部门都有一个特定的部长对监管改革负责。他们负责清除过时的或成本过高的监管措施，并确保引入的新监管是必需的，给企业施加的成本是最小的。各个部门向内阁办公室报告监管情况，而监管改革大臣则向监管责任任务小组报告监管问题的进展。

（5）小企业服务局 (The Small Business Service)

小企业服务局成立于 2000年 4月，其主要目标是代表小企业发出强有力的声音，确保小企业利益在尽可能早的时候被适当地考虑。小企业服务局在监管影响评估中具有一定的发言权，它有权要求影响评估机关将自己的观点记录在监管影响评估中。

（6）议会顾问办公室（Parliamentary Counsel Office）

议会顾问办公室起草政府一级立法，也审查那些修正一级立法的所有次级立法。议会顾问办公室雇用律师专门研究政府法案的起草。办公室负责确保立法具有较高的质量，即与现有法律相一致，能够有效地执行政策。但起草者并不负责设计政策，立法所要执行的政策由大臣和部门提供指导。议会协商办公室也在法案的议会操作方面为部门和大臣提供建议 ,并且在必要时还为提供法律建议。

在英国，与政府有紧密联系的独立机构就是更好监管任务小组（The Better Regulation Task Force）。它的前身是放松监管小组，1997年它更名为更好监管任务小组。更好监管任务小组的成员由首相根据其个人能力予以任命。18个成员都没有工资，并且来自各种不同背景，包括大小型企业、公民和消费者组织、协会、志愿组织和那些负责执行监管规则的组织。任务小组的成员和出版物对设定监管改革议程具有很强的影响力。内阁办公室监管影响小组负责支持任务小组的工作。任务小组的一个主要成绩就是规划了“良好监管的原则”并为政府所接受，现在所有的政府监管都要求符合这些原则。更好监管任务小组也从事特殊问题的研究，这些问题往往由任务小组自己选择，但在有些情况下也基于政府的要求。任务小组的所有报告提交给相关的官员后，有权要求他们做出回应。首相指示各部部长在更好监管任务小组报告公布的 60天之内必须做出回应。任务小组一般也会对政府部门及其部长们听取其建议的情况进行审查。

 议会内部的机构主要是以下两类：

（1）议会委员会（Parliament Committees）

英国议会中设有许多专门的委员会，其中立法文书联合委员会负责考虑各行政机关制定的所有立法文书是否存在诸如法律基础不牢固、起草存在瑕疵等问题。委员会一年几次发布关于法律起草错误的报告。另外两个议会委员会即下议院的放松监管委员会以及上议院的授权和放松监管委员会根据 1994年的《放松监管和外包法》审查部门提案，2001年以后则根据《监管改革法》审查部门提案。

（2）国家审计署 (The National Audit Office)

英国国家审计署可以调查广泛的问题，并且可以自由决定调查的方式。在监管影响评估方面，国家审计署的一个重要职能是发布对监管影响评估的评论，并且就监管影响评估中存在的广泛问题提出意见和建议。

由上面的组织体系可以看出，经过20年的发展，英国已经发展出了一系列实施监管评估的一般或者专门机构。但是这些机构的关系也比较复杂，这对于评估的效率可能会带来一定的负面影响。

（三）英国的《监管影响评估指南》

2003年的《制定好的政策：监管影响评估指南》比较系统地规定了监管影响评价的原则、程序、方法。这部由英国首相作序的《指南》重申任何可能会对企业、慈善组织或者自愿组织产生影响的政策草案，不管其形式如何，无论是行政规章草案还是绿皮书、白皮书，都须经过监管影响评估。《指南》确认了更好监管任务小组提出的良好监管五项原则是：（1）透明——公开、简单易懂；（2）责任明确——无论是对部长、议会还是使用者和公众；（3）适度——监管具有的风险适度；（4）一致性——具有可预测性；（5）目标明确——针对问题，负作用最小。

在监管影响评估过程中需要考虑的问题大致可以通过下图来表示：

《指南》将监管影响评估分为三个阶段：（1）初步监管影响评估（initial RIA）。该评估在有关政策提议产生之时即开始，它主要对已经了解的信息进行初步的分析，具体可包括对可能的风险、收益与成本的最初估计。初步监管影响评估有助于评估者了解自己还需要哪些更多的信息。（2）局部监管影响评估（partial RIA）。该评估是经过讨论、资料收集和非正式咨询后在正式进行咨询前进行的评估。（3）完全及最后监管评估（full/final RIA）。它是局部监管影响评估经过正式公开咨询程序以及集体讨论后最后确定的评估，如果评估对象是监管立法草案，它将提交给议会。《指南》分别用三章阐述了三个阶段监管影响评估的内容和应注意的事项以及应遵循的程序。三个阶段的监管影响评估大致的流程可以用下图表示“

监管意愿——初步监管影响评估（说明赞成、反对声音及方案）——部长原则同意——提出草案——局部监管影响评估——部长集体达成一致——正式咨询——完全监管评估（包括咨询结果）——部长集体达成一致——最后监管影响评估（部长签署，若监管方案确定提交议会立法）——将最后监管评估公布在部门网站上——安排监督和审查。

在局部监管影响评估完成前，与利益相关者、小公司、政府部门、执法者的非正式咨询将贯彻始终，在局部监管影响评估完成前，如果提出了重要问题，因而必须修正草案和监管影响评估，则可以返回提出草案阶段，然后重新进行评估程序。在最后监管影响评估完成后还有重要问题提出以至于必须修正草案和监管影响评估时，可以重新交由部长集体讨论。

除了对一般性立法草案的评估之外，《指南》还特别用一章介绍了对待欧盟草案的评估方法。英国是欧盟国家，在其立法中，根据欧盟立法而进行的国内立法占有很大的比重，这种立法评估与一般的国内法评估相比有一定的特殊性，因此，《指南》对此特别予以介绍。此外，《指南》附上了诸如《立法的各种方案》、《竞争评估》、《分析成本与收益》等附录，对立法评估过程中几种评估领域的方法进行了详细介绍。

（四）英国立法评估制度简评

 英国的立法评估制度，尤其是行政立法评估制度发展较早，政府对于监管影响评估也比较重视，也在某些法律中对这一制度进行了规定，1998年，英国政府宣布将监管影响分析作为绝大多数监管法律草案必须经过的程序，自此以后，英国的监管影响分析在更大范围内进行了广泛实践，因此，在保证立法质量的监管改革方面，英国成为经济合作组织中最有经验的国家之一这一点并不奇怪。

 不过正如经济合作组织的报告所指出的那样，英国总是习惯于更多利用基于共识的“软法”而不是议会或行政立法来推进监管改革，这种做法在执行过程中容易缺乏强制性约束。英国监管影响评估程序在公开性、透明性上都做得相当不错，但英国负有监管影响评估机构众多，并且彼此的关系缺乏一种明细的职责界限，这必然在一定程度上影响效率；不仅如此，尽管英国的监管影响评估也具有专门的《指南》做指引，但总体而言仍缺乏一种有效的机构对这种评估的质量进行控制。这也是英国监管影响评估制度可以改进的地方。

四、欧盟的立法评估制度

相对于美国和英国这些具体国家而言，作为国际组织的欧盟的立法评估制度发展相对较晚，但进入新世纪以来，欧盟的立法评估制度迅速成型，并且在系统性和规模上都取得了令人瞩目的成就。欧盟对其开展的大多数活动都发展出了评估系统，但并不仅限于立法评估。例如，2001年，欧盟为欧盟各机构评估预算的影响专门制定了《事前评估：准备预算草案实践指南》（Ex Ante Evaluation – A Practical Guide for Preparing Proposals for Expenditure Programmes）；2004年欧盟制定了用来评估欧盟活动综合性文件的《评估欧盟活动：欧盟机构实践指南》(Evaluating EU Activities – A Practical Guide for the Commission Services)，该《指南》对欧盟内部的机构组织、开展或利用评估活动提供指导性意见，它既可以用来指导欧盟机构的事前评估，也可以用来指导事中和事后评估，既可以用来对预算编制问题进行评估，也可以用来对政策进行评估。在欧盟发展出的诸多评估体系中，最引人瞩目的是用来对立法进行评估的影响评估制度。下面就对欧盟这一立法评估制度的发展及其主要内容作一简单介绍。

（一）欧盟立法影响评估制度的发展

为了有效提高欧盟立法的质量，从而增加欧盟监管市场的能力以及欧盟的竞争力，欧盟在新世纪初掀起了发展“更好监管”（better regulation）活动。手段既包括降低行政成本，完善监管方法，简化监管法规，也包括对监管法规进行有效评估。2002 年，欧盟委员会发布了第一个统一的《委员会影响评估指南》，为配合该文件的落实，欧盟委员会同时发布了《改善监管环境行动计划》。这是欧盟首次努力将原来分散的监管影响评估制度统一起来。2002年《统一监管影响评估指南》实施3年后，欧盟委员会对成员国落实情况进行了一次系统的检查，并于2005年系统修订了2002年《委员会影响评估指南》，从而形成2005年版的《影响评估指南》。后经进一步征求意见，讨论和修订，形成了2006年3月15日的版本。2009年1月15日，经过2008年6月和7月的公开咨询协商，在吸收了利益相关者和总结经验的基础上，欧盟委员会又公布了最新的《影响评估指南》（Impact Assessment Guidelines）。该《指南》还附有14个附件，对《指南》中涉及的问题具有重要的参考价值，它涉及有关文件的具体格式、确定和分析问题的具体方法以及有关评估指标、监测及对评估本身评估方法。

 （二）立法影响评估制度的实践状况

自从2002年欧盟系统实施立法影响评估制度以来，立法影响评估的实践很快就驶入快车道，立法影响评估的数量每年都有增长。据欧盟委员会总秘书处统计，2003年到2006年完成的影响评估数量如下表[5]：

根据影响评估委员会2008年提交的报告（Impact Assessment Board Report for 2008），评估委员会（Impact Assessment Board ）在2007年一共审查了102份影响评估草案，2008年这一数字则是135份。[6]影响评估委员会认为，随着各欧盟委员会机构经验的积累以及对背景分析的大力投入，它们实施的立法草案影响评估总体都能够按照《影响评估指南》规定的步骤和方法开展活动，在评估报告的内在协调性上也有了很大提高。正是由于影响评估质量的提高，影响评估委员会与影响评估单位之间的讨论的问题也从原来的结构性问题到更为精细的技术性问题。不过，影响评估委员会也认为，要求委员会第二次或第三次进行审核的影响评估报告不断增多（要求进行二次以上审核的影响评估报告2008年比2007年增加了32%）这一点也说明，负责进行影响评估的欧盟委员会各机构的工作还有很大的提高空间。欧盟委员会总秘书处相信，欧盟的影响评估制度尽管发展的时间并不长，但由于它使立法建立在具有更加充分证据的基础上，因此欧盟委员会的决策也得到了很大的改善。[7]

（三）立法影响评估制度的内容

2009年公布的《影响评估指南》全面阐述了影响评估的性质、作用、程序、范围、方法乃至对评估本身的评估方法，它既为欧盟委员会各机构开展立法影响评估提供全面的指导，同时也能对利益相关者以及普通欧盟国家公民参与欧盟的立法提供全面的指引。

1．影响评估概述。

对于什么是影响评估这个问题，《指南》一开始就指出，它“是指拟定监管政策草案时所应遵循的一系列具有逻辑性的步骤，它是通过评估可能采取的政策方案的利弊为政治决策者提供证据的过程。这个过程的结果将在影响评估报告中予以概述和说明。”《指南》特别指出，影响评估是确保欧盟委员会计划和立法能够建立在透明、全面和平衡证据的基础上的核心工具，它是政治决策的助手，但无论如何它不能代替政治决策本身。

根据《指南》，立法影响评估具有如下一些作用或者说要达成如下一些目标：（1）帮助欧盟各机构设计更好的政策和法律；（2）使立法整个过程中的决策都能以更多的信息为基础；（3）确保欧盟委员会内部能够早日进行协调；（4）根据欧盟委员会对其他机构和公民社会保持透明和公开的精神充分考虑外部利益相关者的意见；（5）有助于确保欧盟委员会的政策内部的一致性以及它们与条约确定的尊重基本权利等目标相协调；（6）通过保持不同政策方案收益和成本的透明性以及欧盟干预尽可能的简单有效提高政策建议的质量；（7）有助于确保对团结和比例的原则的尊重并且解释所建议采取之行动的必要性和适当性。

进行影响评估的主体主要是负责提出立法草案的欧盟委员会各机构，这些机构将负主要责任。但根据《指南》，其他利益相关者、欧盟委员会内外的专家也有权在一定程度上参与这种评估；欧盟委员会的其他机构（如总秘书处）也通过影响评估的领导组织和机构间的咨询提供帮助；此外，影响评估委员会将负责控制影响评估的质量。

那么哪些政策或立法需要进行影响评估呢？《指南》对此并没有明确界定。它只是指出，每年由总秘书处、影响评估委员会以及有关的部门予以确定。总的原则是，大多数欧盟委员会提出的政策规划以及那些将最具有深远影响的政策规划都应该纳入影响评估的范围。具体说来，欧盟委员会立法和工作计划组织提出的所有立法草案、将会带来明显的经济、社会和环境影响的其他立法草案（日常性的执行细则立法除外）以及确定未来政策的非立法性规划（如白皮书、行动计划、预算、国际协议谈判指南）都应进行影响评估。此外，某些可能具有重大影响的执行性措施草案也应该进行此类评估。政策或立法草案的制定部门应该尽早与影响评估的支持部门和总秘书处协商以确定自己的规划是否需要进行影响评估。

2. 影响评估逻辑分析步骤

《指南》花了很大的篇幅详细论述了影响评估应该遵循的逻辑分析步骤，但简而言之，可以通过下表予以说明：