怎样才能处理好中央与地方的关系，这是秦汉以降一直困扰着封建统治者的重大问题。处理中央与地方关系的最好办法似乎是通过相制与相维使两者处于一种理想的平衡状态，但要做到这一点殊非易事。两汉时曾采取此种方式处理两者的关系，当时地方政府的最高一级为郡，郡太守与朝廷九卿均为二千石，彼此无轻重之分。汉宣帝甚至说：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！”这种相制与均衡既保证了较高的行政效率，又造成了较为清廉的政府，所以两汉吏治，为后世称美。汉代以后，历代统治者虽费尽心力，但是，所有努力最后几乎都付诸东流一一随着中央集权的日益加强，地方政权一步一步地无可挽回地低落下去。

明朝建国之初曾力图维持中央与地方的平衡，所谓“初置藩司，与六部均重。布政使入为尚书、侍郞，副都御史每出为布政使”。但是这种大体上的平衡不久即被打破，中央与地方的关系很快发生了急剧的倾斜，内重外轻达到了前所未有的程度。因为，明代地方制度本身包含了种种有利于中央集权而削弱地方政府的因素。

首先，明代地方政权被一分为三，布政使司与按察使司、都指挥使司鼎足而立。遇有地方上重大事情，三司任何一方均无权单独作出决定，而必须合议解决，且须报告皇帝裁定•，这样地方上实际没有了完全的行政权。

其次，关于地方行政区划，明代分为省、府、县三级，看似合理。在汉代，地方政府分为郡县两级，地方长官迁转既灵活，又便于责其成功。汉以后地方政府基本上都采取三级制，元代甚至设为四级。明的三级地方行政体制算是对唐宋传统的恢复与维护。伹是明代府之上有分守道、分巡道。名义上是省的派出机构•，久而久之便成为一级行政组织；而省之上更有总督、巡抚，所以明代地方政府实际有四五级之多。地方官纵使迁转频繁，但步幅太小，要升到京堂官需相当时日，这样升来升去仍然离得很远，于是一个高高在上的充满神秘意味的中央政府就被地方官切实地感受到了。

第三，在中央官与地方官的地位对比上，明初规定六部尚书、左右都御史为正二品，左右布政使为从二品，提刑按察使为从三品，彼此的距离虽不算大，但内重外轻的倾向已经表露出来，以后随着时间的推移，两者的地位日益悬殊。嘉靖时左都御史胡世宁曾上疏，言“先朝考定《宪纲》一书，以为矜式，其与三司、知府等官相见，各有定礼”，到后来“相见之际，知府以下，长跪不起；布政以下，列位随行，甚者答应之际，皆府首至膝，名曰‘拱手’，而实屈伏如跪拜矣。至于审刑议事，考核官吏之际，与夺轻重，皆惟巡按出言，而藩臬唯唯承命，不得稍致商榷矣”。朝廷虽然三令五申严禁布政司、按察司及卫、所、府、州、县官对巡按御史侍候作揖，早晚听事，但积习相沿，已不可破。巡抚巡按的地位在地方官面前之所以如此尊崇，就因为他们是中央政府的代表，身分是京堂官，其实他们本身在京堂官中的地位未必显赫，从他们与地方官的关系中完全可以想见明代内重外轻之一斑。

第四，在地方官员的任命上，其权力完全操诸中央政府，在汉代郡府属吏百石以下者，郡守有权辟除，如《汉旧仪》说：“旧制，郡国百石，二千石调”。到明代无论布政司、府、州、县，只要有官品者，均由吏部统一任免，布政使只是在三年一次朝觐时“陈其属吏之赃否，而听去留”；或者是岁察僚属、文武官之赃否而上下其考，“以报于抚按，以达于吏部、兵部、都察院”，由他们定夺。这种任免权高度集中于中央的结果，在一定程度上可以防止地方长官与僚佐结党营私，对中央集权的加强起到促进作用。

在明代，凡是有所作为的皇帝和有所建树的政治家莫不重视地方政权的建设，反复强调“重守令”，然而都不能切实地付诸行动，徒有重之之虚言，而不副以重之之事实。究其原因，乃在于体制限制了人亊，在绝对君主专制政体下，在强大的中央集权统治下，是决不可能再有强有力的地方政府存在的。

来源：《光明日报》1993年4月12日第2版。