刘洪岩：政府投资的“法治化”革新

摘要：目前,我国的政府投资存在"规范失位""监管失察"和"经营失序"等问题,导致政府投资项目存在行政违规、刑事违法、权益受损等风险。为此,要对政府投资进行"法治化"革新,确保政府投资服务于民生发展和国家法治政府的构建,激发社会投资活力,更好地促进经济的繁荣发展和社会的全面进步。

关键词：政府投资; 法治化; 政府投资条例

改革开放以来，政府投资作为一项重要的政府职能，在落实国家发展战略、促进社会长足发展、推动公共领域建设、提升政府宏观调控能力、引领和带动民间资本有效

投资等诸多方面发挥了积极的核心作用。

政府投资的界限范围，从广义上看，不仅包括预算内资金的固定资产建设项目，还包括各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设项目，以及党政机关、财政拨款的事业单位自筹资金建设项目 ；从狭义角度看，主要指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。我国的《政府投资条例》（以下简称条例）第 2 条就是从狭义角度规定的。

毫无疑问，我国经济近四十余年的高速发展、国家建设的全方位进步及科技领域的突飞猛进，都得益于大规模的政府投资，但随着经济社会的不断发展、经济体制改革的进一步深化，“经验 + 粗放”式的大规模政府投资导致决策不合理，政府既作为规则的制定者又作为市场竞争参与者的弊端日益显现，对此，我们不能不重视和警惕。

政府投资存在“规范失位”“监管失察”和“经营失序”等问题

政府投资不同于企业投资。政府投资侧重于公共基础设施和公共服务产品薄弱领域，企业投资则侧重于经营性领域，这是由我国政府投资与民间投资肩负的历史使命和自身特点差异决定的。根据以往政府投资的领域和方向，政府投资往往公益性和经营性不分，政府和市场的界限模糊，政府身兼运动员与裁判员双重身份，这给政府投资和运营带来了一些问题。

第一，政府投资的决策主体缺乏投资和商业经验，导致决策的任意性。政府投资的决策主体通常是相关行政决策部门的负责人，其主要的工作职责是管理当地政务，从商经历相对欠缺，在作投资决策时缺乏科学论证，对投资项目的成长性、预期前景、潜在风险把控预判不足。一些地方会将政务管理的经验作为商业经营的判断依据，用行政化的思维作出与投资和经营规律相悖的决策，即用行政命令代替经营管理。这很容易使决策流于形式，为项目的下一步运营留下风险隐患。

第二，政府投资决策规范依据不足，缺乏公开透明，容易导致投资方向的偏离性。在《政府投资条例》出台前，政府投资决策缺少法律依据和规范，许多地方的政府投资与企业投资界限不清、分工模糊，有利可图就一哄而上，将公益和服务性投资同经营性投资混同，从而导致投资目标模糊、投资方向摇摆、政企不分、政商不分、决策程序不透明、民主化和科学化欠缺、投资决策和项目评估缺乏科学的调研和论证而流于表面文章。

第三，政府投资的监督和考评机制缺位，容易导致投资管理的偏松性。政府投资的项目由于很大程度上取决于“决策长官”的意志，加之以往缺乏上级的监管和社会的监督，所以在运行过程中可能会因为“决策长官”的职务变动、实际掌管者的流动与更换而缺少始终如一的制度和规范约束，进而导致运行处于松散状态。决策者对决策结果不负责，经营者又无法独立决策，监督机制和考评体系缺失，导致一些政府投资项目的经营和管理不规范。

第四，政府投资过度关注管理身份的分配，容易导致投资回报的低效性。政府投资的经营和管理在实践中往往表现为以“身份管理”代替“契约管理”。在庞大的政府投资中，很多管理者既是经营主体的领导，又是有着相应行政职务和级别的公职人员，由此形成了“官商共治”的经营和管理模式。由于经营和管理的“身份错位”，管理者通常不会把“经济收益”作为主要任务，而是将“身份收益”（或者称“保位子”）作为根本目标，甚至会产生政府投资只要不亏或不大亏就是最高经营目标的思想意识。这样很容易导致政府投资项目经营效率低、效益差，加之缺乏外部竞争和考评压力，预期回报低效。

综上所述，政府投资存在“规范失位”“监管失察”和“经营失序”等问题，不可避免地会导致政府投资项目在法律规定、政策指向和合同守约等诸多方面存在行政违规、刑事违法、权益受损等风险。

政府投资“法治化”有利于实现国有资产“保值增值”，维护市场公平竞争，助力法治政府构建

鉴于政府投资可能存在的风险隐患，为了规范和监管政府投资，使之更好地服务于中国特色社会主义建设，2015 年12 月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020 年）》提出，2020 年要实现法治政府的建构目标，全面推动政府在履行职能过程中要循法而为，依法行政。2016 年 7 月，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》进一步明确，应完善政府投资体制，政府要简政放权、放管结合、优化服务，推进投融资体制改革。2018 年 12 月，国务院颁布了《政府投资条例》，该条例于 2019 年 7 月 1 日起开始施行，使政府投资在制度化构建、规范化运营和法治化管理方面步入快车道。

首先，政府投资的制度化构建是实现国有资产“保值增值”的必要前提。用于政府投资的资金多来自于政府的预算资金，严格来说，来自纳税人的税收和其他国有资产经营的收入。由于历史原因，改革开放初期百废待兴，我国的基础设施和社会建设存在诸多欠账。而民营资本刚刚起步，短时间内无法替代国营经济在国家和社会建设中的作用，由此便形成了国有投资一家独大的局面。大到事关国家未来发展全局的航空航天、深海勘测等，小到乡村振兴、卫生改造，都能看到政府投资的身影，时至今日，以政府投资或以国有资本为主导的投资主体依然是国家经济建设和发展的主力。政府投资若离开科学化的制度约束机制，就很难实现“保值增值”。只有建立健全国有投资的制度约束机制，才能让政府投资将国有资产做足做实，从而更好地实现国有资产“保值增值”的基本目标。

其次，政府投资的规范化运营是避免“政府与市场”界限不清，维护市场公平竞争的根本保障。长期以来，困扰我国经济体制深化改革的结构性障碍就是尚未厘清“政府与市场”的关系。在近现代人类社会发展的实践中，社会主义制度下的计划经济体制和资本主义制度下的市场经济体制都曾经或正在被实践，而在社会主义制度下进行市场经济的探索目前为中国独有，是前无古人后无来者的伟大创新。按照西方经济学理论，政府与市场必须保持适度的距离，才能实现政府的廉政与自律以及市场的活力与自治。从某种意义上讲，改革开放 40 多年来，我国依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”的双重调节，基本实现了经济发展上的腾飞和跨越。但同时必须看到，社会主义制度下的市场经济仍存在一些亟需解决的“后遗症”，其中，在政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”之间总是隐约出现一只“看不清的手”，这“第三只手”常常影响政府的独立决策，又制约着市场经济的自由竞争。如何实现在保持市场竞争和活力的基础上充分发挥政府投资强大的动员能力和引领作用，是规范化管理政府投资的根本所在。俗语说“没有规矩不成方圆”，《政府投资条例》对政府投资必须针对现阶段市场还不能有效配置资源的领域、积极发挥对社会投资参与建设的引导和带动作用、无差别地对待各类投资主体作出了非常明确的规定。这些规范要求和制度安排致力于厘清“政府与市场”的关系，充分发挥市场在配置资源方面的决定性作用，更好地解决“第三只手”的后遗症。

最后，政府投资法治化管理是优化政府投融资体制的必要手段，可以更好地助力法治政府的构建。政府投资法治化革新的根本目标就是优化政府投融资体制，简单地说，就是让政府改变过去的“三乱”（乱上项目、乱借钱、乱花钱）现象，杜绝过去的“三工程”（“面子工程”“政绩工程”“形象工程”）等违反市场规律和常识的乱作为。运用法治化的手段，让政府投资按照市场规律更加科学高效地运营，更好地服务于国家经济社会的繁荣与发展，助力“2020 法治政府”目标的实现。《政府投资条例》规定了政府投资必须要遵循科学决策、规范管理、注重绩效和公开透明的原则，政府投资首先要受制于预算约束。这些法治化的约束机制可以被视为实现法治政府建设的重要手段，对国家治理体系的完善和国家治理能力的提升大有裨益。

以市场机制为引导，进行科学规范的制度约束，推动政府投资“法治化”发展

确保政府投资更好地服务与聚焦民生重点，精准助力经济社会全面发展，杜绝低效无序的投资“后遗症”，构成了当下推动政府投资“法治化”建构的核心目标。尽管目前国务院已经出台了《政府投资条例》，在形式上实现了“有法可依，有章可循”，但这只是解决了政府投资的“法制化”问题，实现真正的“法治化”还任重道远。“法制化”仅仅意味着政府利用“法律”对政府投资进行规范，起决定性作用的依然是有决定权的“个人”；而“法治化”则要求政府投资决策者本身也受制于“法律”，从根本上解决政府投资中的“个人偏好”和“独断专行”。虽然不能期待多年的“后遗症”可以通过一部行政法规得到全面解决，但“有章可循”却正式开启了政府投资“法治化”治理，推动政府投资从“法制化”向“法治化”跨越。

第一，要对涉及政府投资的各种政策和规范“去繁就简”，以保证法治化的统一。目前，规范国有资本和国有投资的各类政策性规定很多，呈“碎片化”且彼此之间不衔接、不融通，从而导致各级政府在落实政策性规定和法律性规定时无所适从。由于政策和法规的内容具有较强的专业性，而政府投资所涉及的问题又具有实践的广泛性，其中诸多专业要求已经远远超过了地方政府决策者的认知能力，所以很容易造成解释的多样性和执行的偏差性。对现有规范政府投资的各类政策和法律法规做“去繁就简”的梳理和整合，能够让政府投资的决策者更好地明晰政企界限、政资边界，明确出资人代表机构与国家出资企业之间的权责边界，以避免政府投资与国有资产监管衔接不畅，避免权责越位、缺位、错位现象的发生，从而保障政府资金的高效运营。

第二，地方政府应根据《政府投资条例》的原则制定条例实施细则，以保证条例的贯彻实施。“法律的生命在于实施。”法律规范文本应表达严谨、逻辑自洽，往往将决策主体人格化，将现实的制度约束设定为理想状态 ；而作为决策者则更关注权衡利弊，平衡各方面的牵制和影响，其决策实施的复杂性远远超过法律规范文本本身。不同的地域，其经济发展水平和环境不同，从而决定了地方政府投资“法治化”建构路径的不同。高度抽象的法律法规如果没能根据本地实际进行本土化再解释，其实施的效果便会大打折扣。为此，地方各级政府应依据《政府投资条例》的相关规定，结合本地实情，制定出适合于本地实际的实施细则，让条例的基本精神和制度规范真正落地生根。

第三，应充分发挥《政府投资条例》的规范和引领作用，进一步扩大政府投资的规范范围，以保证对“国有资本”投资运营的全面法治化运作。目前，《政府投资条例》对政府投资的规范范围规定得过窄，仅限于政府预算资金，这显然无法实现政府投资“法治化”的全面监管。因此，建议在相关条件具备的情况下，积极扩大政府投资的规范适用范围，除了政府资金项目外，甚至可以考虑纳入涉及政府预算的对外援助项目。

第四，以对政府投资法治化规范为契机，全力推进和深化法治政府的改革进程。我国《法治政府建设实施纲要（2015-2020 年）》明确提出 2020 年法治政府的构建目标，习近平总书记也多次强调保证法律严格实施对于全面推进依法治国的重要意义。全面依法治国首要的是构建法治政府，而构建法治政府要求各级政府在“人事权”“财权”“物权”方面按照法律法规的要求，将决策和管理纳入“法治化”轨道。政府投资的“法治化”发展是在“财权”方面对法治政府构建作出的重要尝试。如何将国有资本管理好、运营好，使之更好地服务于地方和国家建设，是法治政府构建的当有之为。政府投资的“法治化”发展表明，我国政府向法治政府构建迈出了最重要的一步。通过对政府“财权”的规范与限制，为进一步实现对政府“人事权”和“物权”的法治化规范提供参考和实践经验。

总之，政府投资的“法治化”发展表明，政府投资以市场机制为引导，正逐步步入科学规范的制度约束发展轨道。通过对政府投资行为的法律规范，确保政府投资不偏离服务于民生发展和国家法治政府构建的轨道。通过对政府资金的高效运营，激发社会投资活力，更好地促进经济的繁荣发展和社会的全面进步。

作者：刘洪岩，为中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任、研究员。

来源：《人民论坛》2019年第27期。