在工业文明中，人类社会与自然环境间的冲突日益尖锐，环境问题成为了世界性的治理难题。随着建设生态文明纳入社会主义事业总体布局，环境治理已然进入我国核心政治话语，环境法律规范的发展迎来了自1973年以来新的一轮发展高潮。当前，环境法已成为我国体量最大、发展最快的法律部门之一，与此相应的是环境法学的快速发展及其对“法制建构主义”的重视。值得反思的是，我国的环境形势并未随着环境法令的完善和对策研究的丰富而发生根本性的改善，生态环境保护仍任重道远。由此看来，以微观的环境治理法制措施为分析、批判及建构对象的环境法制建构主义观念存在着理论局限。在这一认识基础上，重庆大学杜辉副教授在其新著《环境公共治理与环境法的更新》中，以崭新的理论视角，深入剖析并揭示环境问题与其治理规范之间的深层矛盾。

进入现代社会，法律规范已成为最为重要的社会公共事务治理工具，法律制度对解决社会问题的重要性不言而喻。因此，法制建构主义观念强调法律建制的完善，通过立法、修法等法律创制活动的广泛开展，社会问题能够得到有效应对。此类观点长期主导我国环境法律的发展，并对环境法学研究产生了深远影响。而在《环境公共治理与环境法的更新》一书中作者指出，环境法制建设的蔚然大观并未带来环境问题的有效解决，法制建构主义的解释路径无论在理论上还是实践中都应予以适度修正，为了满足有效治理环境公共事务之需求，决策者与研究者不应将视野局限在环境法制措施的微观调试，而应放眼制度运行的宏观背景，深入揭示环境问题与其治理规范之间的深层矛盾。

建立在对既有理论和经验事实的全面梳理及深入分析的基础上，作者将关注重点集中在环境治理模式的制度逻辑之上，从中发掘我国环境公共治理体制的症结所在。作者透过纷繁复杂的社会事实，准确地选取了中央、地方和群众三类主体，通过对三者在当代中国场域下互动关系的把握，构造了“权威型环境公共治理”这一简约而不失精巧的理论模型。在这一模型中，环境立法碎片化、软法、环境司法、“运动式治理”、“一刀切”治理逻辑、环境群体性事件、简政放权、机构改革等一系列中国环境治理的重要现象，都得到了有效的解释。

作者指出，在权威型环境治理模式下，中央的主要职责在于制定作为统一规范和标准的环境法令，地方国家机关通过对法律的解释及授权范围内的续造行使环境治理权力，公众则主要作为利益相关者参与环境治理。然而，在权力实际运行过程中环境法令的形成反映了不同部门之间利益竞逐与妥协，并不必然反映公众对环境公共利益的制度想象或环境治理的理想模式；环境问题所包含的科学不确定性以及地方实际情况的复杂性也使得环境法令中包含大量宏观、抽象的“软法”规范，在增进环境法律治理灵活性的同时放松了对执行机关的拘束。地方国家机关作为权威型环境治理关系中的枢纽，承担着将抽象规范转化为影响公众实际利益的治理活动，并将公众的利益诉求、治理策略向中央反馈的职责。然而，权力的科层式安排决定了地方单向地向包括中央在内的上级权力负责，上级传达的政治任务是其关注的焦点；地方面临着多重政治目标，而分税改革的背景下地方在财权和事权上的不匹配，决定了地方需要在多重目标中进行取舍，而该现象的正当性也为柔性规范与政策的“灵活性”所承认；中央对地方人事的决定权促成了地方官员间的“晋升锦标赛”，使得各个地方在发展过程中普遍选择易于彰显官员实绩的经济发展作为工作重心，而在一定程度上忽视甚至牺牲环境公共利益。在权威型体制下，公权力掌握了环境治理的方向和力度，在很大程度上控制着环境治理社会参与的领域、范围和程度，个人、社会组织缺乏有效的途径参与到治理策略的形成、实施、监督之中，往往采取体制外的行动争取自身的环境利益。

在权威型治理模式之中，公权力垄断了对环境公共事务的治理活动，而公权力、尤其是地方机关的运行逻辑破坏了国家和公众间理想化的环境利益代理关系，造成该治理机制信息来源不足、利益导向扭曲、治理策略单一、监督机制乏力，公众的环境利益未能与公权力在其中形成互相制衡、相互证立的规范样态，造成了我国环境规范体量与治理效果的不匹配，严重妨碍了公众环境利益的实现。为克服既有环境治理模式的弊端，作者将目光投向了具有前沿性的“公共治理”理论。作者指出，社会公共治理模式强调在推动政府行为合法化、透明化、责任化的基础上将权力部分地配置给社会部门，在法治框架下确立私主体的治理主体资格，保障私主体对决策形成、执行与监督的全方位、实质性参与，促成国家机构和私人机构在社会治理上的合作。该模式通过治理主体范围的扩大及主体间关系的协调，形成网状、扁平化的治理结果，进而实现信息传递渠道通畅化、利益协调充分化及治理策略多样化。通过将政府对环境公共事务的治理转化为多元的“公共”的主体共同开展的环境治理，环境治理将实现规范性、灵活性及有效性的共同增进。

在此基础上，作者指出，环境公共治理是以环境公共利益为中轴，以共同认知为基础，由政府与社会遵循法定程序，采取多元化规范来回应环境污染和生态破坏、防范环境风险，平衡主体间权力/利和义务的持续过程。为了适应公共治理之需求，环境法需要完成下述方面的任务：其一，是确立政府、市场和社群三种机制有效互动、相互增强的框架；其二，是确立参与型、协商型、吸纳型及反思型程序，扩大治理主体范围，保障决策信息输入，吸纳、审查并调整非政府治理机制；其三，通过操作层次的授权条款、行动层次的制衡合作条款、规则形成层次的转化条款的设置，协调各类不同主体及其治理策略，使其在各显所能的同时形成合力；其四，在组织层面塑造多层次的政府权力体系和多元化的公私合作伙伴关系，在制度设计层面优化治理工具的选择，根据具体的治理目标选择高权的规制手段或柔性的规制手段。

在论著中作者旁征博引，以深刻的理论关怀、规范的逻辑论证和严谨的学术思考，向读者展示了一条“既有治理逻辑的缺陷——体现‘善治’的公共治理模式——适应公共治理模式的环境法制框架”的清晰的思维脉络。中国特色社会主义事业建设已进入新时代，如何具体落实环境善治将成为环境法学研究的热点。作者对环境公共治理的扎实论证为此类研究指示了明确的方向，其提出的相关理论框架及核心原则无疑将在启发后继研究者的同时，为其提供“准教义式”的论证起点。同时，作者在论著中强调了法律规范与其他社会规范的互动与合作，延续作者的思路深入探讨环境公共治理机制中其他社会规范的性质，是通过承认规则将其他规范纳入法律规范体系之中、还是在公共治理机制下认识并确立其他社会规范区别于法律规范的“效力”，无疑将会是一个有趣而深刻的理论问题。还值得注意的是，作者为环境法学研究开辟了一条不同于法政策学研究和法教义学研究的研究进路，与政治学、管理学、社会学等学科形成有效对话，在充分借鉴后者前沿理论的基础上，立足于规范性讨论的立场，推进环境法理论的发展。作者的论证思路在不挑战新康德主义“事实与规范”两分的认识立场的情况下，以近于类观点学的视角，为规范设计合理性的说明提供了一种新的思路。

笔者认为，杜辉副教授在论著中对环境公共治理法律体系的深入讨论是“环境善治”研究的重要进展，为新时代中国环境法制体系的发展指示了前进的方向。同时论著中体现的论证方法，也将对后续的环境法研究产生深远的影响。

作者：林潇潇，中国社会科学院法学研究所生态法研究室 助理研究员

来源：《中国社会科学报》2019年6月6日