今年8月1日，国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》。该文件从顶层设计的高度，以前瞻性的视角为平台经济的未来发展及制度建设指明了方向，预示着平台经济将进入新的发展阶段。

互联网平台用工作为平台经济的主要领域之一，自2014年以来发展迅速。网约车、外卖送餐、城市快递、网约代驾等常见平台用工形式在便利生活、促进就业方面发挥了重要作用，同时也引发了大量争议和认识误区。《指导意见》明确了平台用工中的多项基本问题，准确把握了平台用工的本质，各方应在此基础上凝聚共识。

明确平台用工的新业态特点，避免用老办法管理新业态 

从实践来看，平台用工的形式较为多样，既有平台直接雇佣劳务提供者，也有平台将区域业务外包给代理商，由代理商雇佣劳务提供者。这两种形式分别是平台与劳务提供者、代理商与劳务提供者建立劳动关系，适用劳动法的相关规定。此外，真正体现平台用工新业态特点的是第三类用工形式，即劳务提供者下载平台APP，由其自主决定是否劳动、何时劳动和何地劳动，同时受到平台规则的限制。此类用工形式中，平台与劳务提供者之间的关系不同于劳动关系。

一些关于平台用工的争议之所以产生，是因为未能清晰地区分平台用工中的各种不同形式，导致“用老办法管理新业态”的错误。应当明确，劳动关系只是劳动者提供服务的一种法律形式，对不符合劳动关系从属性的新型平台用工方式，应探索相应的监管办法。

如果对有关问题尚存在认识不清的情况，应留出时间观察、分析和讨论，而不是硬性适用劳动法的相关规定。正如《指导意见》中所提出的“对看得准、已经形成较好发展势头的，分类量身定制适当的监管模式，避免用老办法管理新业态；对一时看不准的，设置一定的‘观察期’，防止一上来就管死。”

科学合理界定责任，不将政府应当承担的监管责任转嫁给平台 

实践中，一些外卖送餐和城市快递的“骑手”不遵守交通规则，甚至是危险驾驶，危害了自身和其他交通参与者的安全。骑手在配送过程中因不当驾驶行为导致自己或他人受伤是当前引发平台用工争议的主要起因。对此，应厘清政府、平台与骑手三方各自的责任。

对于政府而言，交管部门应对违法行为履行执法责任。交通违法仅在法律规定的少数情况下可以免责，例如送病人去医院，骑手为了获利违反交通规则显然不能免责。对于平台而言，如果平台或代理商与骑手之间存在劳动关系，则应承担用人单位的管理责任，为骑手办理工伤保险理赔，若未办理工伤保险则须承担赔偿责任；导致他人受伤的，平台或代理商应承担用人单位的损害赔偿责任。对于不存在劳动关系的新型平台用工方式，平台无法对数以万计、跨区域、工作灵活的劳务提供者进行有效的监管，应当由政府承担监管的责任，而不能转嫁给平台。

对于骑手而言，一方面应考察平台算法所确定的配送时间是否过短以及规则是否过于刚性，政府对此有监管责任；另一方面也应看到骑手自身有获利的冲动，即便平台规定的配送时间较为宽松，对于一个收入与配送效率挂钩的骑手来说，单位时间内配送订单越多，收入越高。在政府执法不严的情况下，骑手的交通违法行为自然无法避免。对此，《指导意见》抓住了问题的实质，提出“明确平台在劳动者权益保护等方面的相应责任，强化政府部门监督执法职责，不得将本该由政府承担的监管责任转嫁给平台。”

多措并举，保障平台从业人员的合法权益 

在新型平台用工形式下，劳务提供者一旦发生交通事故，难以通过现有工伤保险获得救济。对此，有观点主张通过劳动法的相关规定来解决该问题，引入现有的工伤保险政策。但是劳动法律对劳动者权益的保障是全面系统的，即引入工伤保险政策，须同步适用书面合同、经济补偿、各项社会保险等全部劳动法律制度，这显然与新型平台用工的本质不符，将导致“一管就死”的问题，背离促进平台经济发展、促进就业的政策指向。

为此，《指导意见》将保障平台从业人员的合法权益作为政策重点之一，主要包括以下几个方面：

首先，明确新型平台用工的劳务提供者是平台从业人员，而非劳动法律上的劳动者。2019年1月1日起实施的《电子商务法》未区分平台的经营者与从业人员，该法第九条将各类“通过互联网等信息网络从事销售商品或者提供服务的经营活动的自然人、法人和非法人组织”统称为“电子商务经营者”。《指导意见》将未订立劳动合同的新型平台用工劳务提供者明确为“平台从业人员”，从而避免与劳动法律上的劳动者相混淆，使得政策指向更加清晰。

其次，构建适应新业态的职业伤害保险，着力解决当前最突出的问题。《指导意见》提出了两步走的保障模式：第一步是鼓励通过商业保险的方式予以劳务提供者职业保障；第二步是着眼于长期、系统性的制度构建，即建立适应平台经济发展和从业人员保障的专项制度，提出“开展职业伤害保障试点，积极推进全民参保计划，引导更多平台从业人员参保”。这一政策思路站位高、前瞻性强，充分考虑了互联网时代工作形态灵活化的趋势，从职业伤害的高度指引保障制度的发展方向。尤其是“全民参保计划”的提出，对于劳动用工形态的未来发展具有历史性意义。如果该政策思路能够制度化并有效落实，那么我国未来的劳动用工形态将是一个全新的面貌。

最后，提升平台从业人员的职业技能，将使数以万计的劳务提供者受益，促进平台经济的品质提升和模式升级。当前平台用工所需技能普遍不高，而从提高平台从业人员自身竞争力和平台经济发展水平来看，从业人员的技能提升是必备要件。对此，《指导意见》首次明确将平台从业人员纳入职业技能提升行动，通过行政给付的方式承担平台从业人员的培训成本，弥补市场逻辑在这一领域的缺陷。这一政策的实施将对我国劳动力队伍的发展产生深远影响。可以预见，随着未来5G技术的应用和职业伤害保险制度的实施，劳动用工的形态必将更加灵活、弹性、多元，平台从业人员的范围将随之扩大，并可能成为主要的社会就业形态之一。

（作者单位：中国社会科学院法学研究所）

来源：《中国劳动保障报》2019年10月9日