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接驳与拓展:“生态文明入宪”与环境法制革新

作者:刘洪岩
以“生态文明入宪”为契机,我国环境法制必将积极回应生态文明“天人相睦”的价值诉求,除弊立新,助推“环境法制”向新时代“生态法治”的建构与跨越,从而进一步促成我国未来环境法学从“环境法”向“生态法”研究范式的转型和学科名称的转换。

  要:生态文明因其代表了社会发展的建构方向,展现了人类进步的必然趋势,已成为新时代的主题。生态文明所蕴含的价值理念从根本上改变着现代环境法制变革的伦理价值、理论基础和价值功能,从而内在地推动着现代环境法制的革新和发展。以“生态文明入宪”为契机,我国环境法制在继承传统、立足新时代和指向未来的基础上,必将积极回应生态文明“天人相睦”的价值诉求,除弊立新,助推“环境法制”向新时代“生态法治”的建构与跨越,从而进一步促成我国未来环境法学从“环境法”向“生态法”研究范式的转型和学科名称的转换。

关键词:生态文明;生态文明入宪;环境法制;生态法治;法制革新

文明作为社会发展的一种存在状态,随着人类生产力水平的提高和社会生产方式的进步,经历了“天人合一”的原始文明到“天人相参”的农业文明再到“天人相斥”的工业文明的一系列演进。正是源于“人与自然”关系的二元互动、冲突妥协和相伴相生,决定了人类未来必然的“天人相睦”的文明走向。生态文明的开启,展现了生态危机面前人类开始走出认识和实践的误区,从唯科技理性逐步关注自我发展与生态理性的相互契合,在重新审视自然、尊重生态规律和有节制攫取资源的前提下,逐步推进人与自然相依相存的生命共同体、可持续发展的人类命运共同体和尊重自然权益与尊严的价值共同体的构建。

生态与环境属于不同向度的概念体系,“生态的内涵在于生物本身的生存状态,特别是生物之间和生物与环境之间的关系”。“生态文明的肇起和环境法制的革新,一方面标明了人类对日渐恶化的生态环境的自我反省与救赎,同时又彰显了人类社会‘万物含生、平等关爱’的自然理性之回归。”生态文明价值理念所展现的“融通共生”与科技理性固有的“利益本位”之间的冲突与碰撞、交织和融合构成了“后现代”人类的存在方式和行为模式的底层逻辑。

2018年,修订后的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)序言中,将“生态文明”同物质文明、政治文明、精神文明、社会文明并列为国家的未来建设方向,把“富强民主文明”同“和谐美丽”确定为社会主义现代化强国的未来建构目标。同时,《宪法》第89条第6项中赋予了国务院“领导和管理生态文明建设”的规定。“围绕生态文明建设进行的宪法修改虽然是由政治判断来启动的,但政治理念一旦成为宪法条文,也就成为指引国家宪法生活的最高规范。”“生态文明入宪”是对党的十八大以来我国生态文明理论体系建构与实践行动目标的重要提炼与总结,是党和国家对新时代环境治理法制化建构的现实回应,无疑会对当下中国环境法制的下一步发展产生深远影响和革新方向上的价值指引。

“生态文明入宪”开启了我国环境法制革新的新起点和发展的新阶段,标明了中国特色社会主义环境法制发展和制度构建的基本方向,彰显了我国环境法制变革内在动因和逻辑起点。“以宪法方式规定生态文明建设的地位和宣示公民环境权,使其获得‘立国精神’的‘宪章’地位,是最好的‘政治’表达。”正是基于生态文明宪法意义的国家宣誓和价值指引,环境法制体系革新与建构被内在地赋予了接驳与拓展传统工业文明下,法制改革的政治正当性和法律合宪性的内生性动力。“生态文明入宪”必将对我国环境法制的伦理观、制度革新和环境法制实践产生根本性的影响,并以此为基点逐步开启我国环境治理从“环境法制”到“生态法治”的向度过渡,最终促成环境法学研究范式从“环境法”到“生态法”的价值转型。

一、“生态文明入宪”与环境法制伦理观之重塑

工业革命以来,生态系统破坏与环境危机频发,使工业文明弊端尽显。基于此,人类亦开始自我反省和探索环境风险的规避途径。“以个人主义和科技理性为基本价值维度和底层逻辑的现代性伦理日益受到广泛的质疑和批判,后现代主义思潮在世界范围内悄然兴起。”

以笛卡尔、康德等主张的“人类中心主义”为代表的主体性形而上学认识论曾长期占据着现代法学价值评判的主导地位,成为现代环境法制伦理观确立的哲学基础和价值标准。而现代意义上的法也本能地将社会关系的调整局限于“人与人”关系的界限内,把“人的价值”绝对化,忽略了自然界固有的价值存在,以“人”的无所不能和主观意志评判一切、决定一切,过分夸大了人在推动社会进步中的绝对作用。在唯“人类中心主义”理念的支配下,“人们按照唯人类中心主义的思维方式和人类中心主义中的个体本位思想意识去从事改造自然的实践活动,把个体本位和个人主义推向了极端”。将人类与自然对立、将人类视为自然的绝对主宰,缺乏对自然应有的敬畏,正是“对自然无节制地索取、罔顾自然承载力的发展,造成了自然资源的浩劫和环境危机的频发,也给人类自身带来环境风险隐患”,并最终导致实现手段与愿景目标之间的严重背离、自然理性之于现代性道德的阙如与错位。

20世纪60年代,基于对人与自然关系的反思与生态主义运动的启蒙,环境保护被纳入法律调整的视野,促成了现代意义的第一部环境法在美国的诞生。20世纪70年代中期,苏联科学院国家与法研究所环境法学家О·科尔巴索夫注意到人类在利用自然的同时,应如何关注生态利益保护以及怎样实现人与自然和谐的问题。于是,该学者把“法”和“生态”两个概念有机结合起来,并且在其1976年出版的《生态学:政策与法》著作中首次提出“生态法”的概念,主张用“生态法”概念作为调整“人与自然”关系的独立法律部门和法律学科的新名称,从而将服从于人类利益的“工具价值”的环境伦理,提升为实现人与自然整体利益保障的“衡平价值”维度。19809月,在中国社科院经济学研究所和《经济研究》编辑部组织的一次学术会议上,许涤新、马世骏、刘思华等学者首次提出“生态文明”的概念,并将“生态文明”内涵凝练为“环境为体、经济为用、生态为纲、文化为常”,时至今日,上述学者有关生态文明的概括仍不失为经典。遗憾的是,当时有关生态文明的探讨没能得到学界的足够重视而持续下去,故其影响力有限。生态文明正式纳入学术研究视野,是在1984年第2期《莫斯科大学学报·科学共产主义》上发表的题为《在成熟社会主义条件下培养个人生态文明的途径》一文中,自此,生态文明的概念才逐渐被人们接受。

生态文明的概念自提出之日起虽饱受争议与诟病,但其所倡导的伦理观和价值理念对产业经济时代形成的传统思维与制度模式产生了极大的冲击和震撼。“生态文明主张的价值理念和伦理规范严重颠覆了传统法学的思维模式和范式结构。”“生态文明入宪”又从宪法意义上确立其正统的政治与法律的话语地位,“随着生态文明近年来在传统法学范畴体系内话语权的妥协安置及学科地位在形式上的确立,生态文明正在以其内在的批判和反思力量为传统法学构建一种全新的以人与自然整体主义为架构的法治治理模式和环境伦理体系”。这一实践被内在地赋予了某种解构主义的反叛精神或内省的乌托邦维度。

时至今日,尽管对“生态文明”社会形态尚存在不同的认识和理解,但基本的社会共识都不否认生态文明在尊重和维护生态规律和自然和谐所展现出的优势;在促进社会及经济可持续发展所体现出的强势;在代表人类社会未来进步和超越所展示出的趋势。生态文明试图从整体观重构人类社会的生态观与价值秩序,重新调整社会生产和生活方式,用和谐与协调取代对立和征服,用修复和建构取代污染和破坏,以此重构法律制度体系和生态伦理价值。如果说农业文明和工业文明主要用以解决人类“我饿”的问题,那么生态文明则直面于风险社会“我怕”的问题。生态文明伦理观的社会形态建构是多维度的:有文化意义上对自然价值的应有肯定,有生产方式上的绿色转型,有社会生活方式上的“顺道而为”,也有社会结构上的“生态化”建构,其根本着眼点在于“维护人类活动对自然的最小损害”。可见,生态文明是人们正确认识和处理人与自然关系的价值理念、伦理态度及生活方式,是对工业文明积弊的时代扬弃。生态文明“是人类最终走出‘人类中心主义’、建立人与自然和谐共处的新的文明发展进程”。生态文明确立的是一种与已有的工业文明体系截然不同的全新社会发展模式和社会形态,这种社会“以新自然观为基础,进行新的科学革命”,“让科学适应环境”,“让自然做科学的最终裁判者”。

在人类文明的发展进程中,伦理规范与法律规范分别从精神层面与制度层面构成了社会文明形态实现的基本手段。同时,一种社会文明形态的建构同样会对伦理规范与法律规范的传统价值导向提出附会或改造的要求和主张。现代环境法制的伦理基础,是基于工业文明时代人类普遍奉行“人类中心主义”的伦理观。这种伦理观所秉持的道德理念,是将“人”作为衡量一切事物的价值尺度,把人类与自然对立起来,将人作为唯一的伦理主体和道德代理人。这种人本主义伦理观强调,“人与自然的分离和对立,极力倡导人类征服自然、主宰自然,无视自然界其他生命的存在价值,一切均以人为中心,把人类的发展建立在对自然资源的掠夺性的开发利用基础上”。这种价值观的泛滥直接导致人们对自然资源和生态环境的肆意破坏与无度利用,法律在日益恶化的生态状况面前显得力不从心或无所作为,从而致使环境问题成为20世纪中叶以来人类面临的最为突出的社会问题。“人类中心主义”支配下的现代环境伦理观与生态文明社会的建构目标背道而驰。因而,以生态文明价值理念为指引,重塑现代环境法制的伦理价值成为新时代法治社会发展和生态文明法制化构建的必由之路,而“生态文明入宪”又进一步加快了“人类中心主义”到“生态中心主义”的脉动与进程。

生态化的伦理价值“把基本社会道德规范推广到自然界并把生态平衡作为一种重要的工具价值加以重视”,它“并不反对人们对环境的利用,但这种利用应以承认、尊重环境和资源的价值为前提,并着眼于人类的长远发展”。“生态文明入宪”必将对我国环境法制伦理观的价值取向的革新方向产生根本性影响,这种影响将直接作用于我国现代环境法制伦理体系的生成与重构。

首先,从人与自然相互作用的本位角度看,“生态文明入宪”将现代环境法制革新的核心价值从“人本主义自然观”向“生态整体主义”自然观的向度重构。这种生态安全观要求人们在追求经济发展的同时,必须关注人与自然生命共同体的同构。在尊重生态规律和自然承载力范围内,保障生态系统的可持续发展和良好安全状态,防止因生态质量下降而导致的损害自然物种的自然平衡和生命安全,以保障整个自然界物种的平衡发展和可持续演化。

其次,从人与自然相互作用的过程角度看,“生态文明入宪”要求对环境资源的占有、利用、配置与发展应体现环境公平和可持续发展理念。环境公平要求环境利益分配从“生态整体主义”自然观出发,关注同一物种的代际公平和不同物种间的种际公平。在强调当代人对后代人在环境利益分享上平等的同时,“尊重其他生物的生存权利,寻求跨越人与人之间以及人与自然的和谐与公平”。“对代内之间、代际之间、人与自然之间的利益冲突进行协调的思想,正是环境公平理念的内容所在、价值所在。”环境公平之于传统公平观而言,极大地拓展了传统公平观的内涵和外延,“人和非人类的其他自然体一样都有平等生存和发展的权利”,是对传统伦理观价值维度的超越。从环境公平的伦理价值出发重新审视自然之于人类的价值,自然将不再是纯粹意义上的“工具”和“目的”,必须秉持可持续发展伦理观,改变“自然无主、无价和无限的错误观念”。“人类生命的价值和意义不仅存在于社会之中,在更广阔的范围内,也存在于同生态自然整体进化的关系之中。”

最后,从人与自然相互作用的结果角度看,“生态文明入宪”客观上决定了环境法制的社会作用结果必须指向实现环境正义、环境和谐与环境大美。环境正义强调要建构合乎生态规律、经济规律和社会发展规律的法律制度体系,其核心在于环境安全、环境公平、环境秩序和环境民主,是人与自然相互关系的规范表达,也是环境法制在环境治理方面所应有的首要诉求。环境和谐强调的则是“人与人之间以及人与自然之间的融洽、和平关系,是一种以生态为本位的理念”[18],其核心在于正确处理和协调人与自然的关系,实现二者的和谐共处与双赢。人与人、人与自然相和谐是生态文明追求的愿景秩序,生态安全保障是人与自然相和谐之本,环境利益分配应更符合生态规律和环境主体间的融洽与合作。正是基于人与自然之间利益诉求内在统一与深层一致,环境和谐构成了对传统公平和正义观的深化与超越。环境大美则以文化视角阐发尊重自然规律、重视自然价值、维护生态利益、实现物种平等和环境大美的伦理价值和生成结果,实现环境效率和可持续发展的有机整合与环境法制内在功能的价值转换和环境伦理的多元发展,最终实现富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。

二、“生态文明入宪”对环境法制革新的接驳与推动

在人与自然二元互动关系中,人类对自然的认识经历了从最初的恐惧、敬畏到支配与改造,从倡导人与自然和谐共处到对自然权利的尊重与保护。在这一认知过程中,“自然本身从人类行为的客体逐渐成为环境伦理对象关注的主体,其地位伴随其自身价值的提升、人类认识水平的提高得到了重新审视并最终获得立法上的有限承认”。作为一种应对生态危机、全面反思人与自然关系的人类文明形态,生态文明客观上要求必须以法制的手段约束人类的行为,在自然的限度内合理利用自然,与自然和谐相处,实现人与自然关系从“对抗”到“共赢”的转变。

“生态文明入宪”客观上要求环境法制必须给予自然的生态价值以足够的道德关怀,并在立法上加以确认和保护。由于传统环境立法过分夸大了规范主义的作用,其无法跳出将一切社会关系仅仅简单化为“人与人”之间关系的窠穴,“传统环境立法的价值追求和实现模式不足以确认和实现生态文明的伦理诉求和目标价值”,因此,必须对传统环境法制进行适时的改造。“环境立法必须承认和体现环境公平和正义,符合并倡导环境道德和生态伦理,尊重大自然的尊严”以及着眼于人与自然关系的和谐共处。“生态文明入宪的意义不在于其本身,而在于诠释生态文明的宪法规范体系,在此基础上进行以实施为导向的复合制度建构,进行宪法与部门法的有效对接———观念上相互理解,制度上无缝对接,功能上相互补充。”生态文明新时代,自由意志和法律强制力将不再是人类遵从环境伦理的缘由,外在的自然世界的价值力量才是构成对人外在行为的强迫和约束。“生态文明入宪”为环境法制的发展与变革提供方向指引和价值引导。环境法律的原则和目的建构必须体现生态文明的价值和内涵,并以此建构和创新环境法律体系,创新环境与资源法律制度。此外,“‘生态文明入宪’带动了环境法治的发展,引领了环境保护法律制度的变革方向。环境法律制度将从过去的‘求温饱’模式向‘求生态’模式彻底转型,而这一变迁也符合法治发展的一般规律”。生态文明对环境法制革新的影响不仅体现在对环境立法任务、目的、价值及实践的导向和指引,同时,生态文明的价值目标也决定着环境法制的制度体系构建和发展趋向。

(一)“生态文明入宪”与环境法制的理论变革

“人与自然本质上是一体同构、不可分割的整体,共同构成整个世界的本质性存在。”[6]人与自然共生灭,关爱和守候自然不仅是人类的道义和责任,也是实现人之为人存在的客观要求。“生态文明入宪”客观上必须营造“一个改变精神状态的社会和文化环境”[20],构筑一种解构式的体现生态伦理观的法律理论体系、制度体系和价值体系。

“生态文明入宪”直接助推了环境法制的理论变革。以“人类中心主义”为价值指引的现代环境法制理论在内涵及其功能等诸多方面已无法回应生态文明的新时代诉求,须以“生态中心主义”的环境论价值适时地进行理论创新和制度重构。若要环境法制理论为生态文明的法制化建构和环境法制化治理提供切实可行的理论支撑和制度保障,那么相应地就应要求环境法制理论的“生态化”价值导向和实践维度更为突出,同时立足于可持续发展的当务之急和人与自然和谐共处的“生态文明”终极价值之需。“生态文明入宪”要求传统法律观必须以“可持续”与“和谐共生”作为环境法制理论建构的伦理基础。未来环境法制理论的建构应超越人类中心主义的羁绊,建立人与自然平等观,应更关注环境利益的代际平衡和种际平衡,把后代人的利益和自然权利保护纳入法律调整的范畴,在保障生态安全的同时,实现生态与经济效益双赢,社会和文化效益比肩的和谐统一。

“生态文明入宪”对传统环境法制理论革新的影响表现在:首先,从法的目的价值维度看,“传统环境法制理论未能充分彰显人与自然关系的公平和正义”。生态文明新时代的环境法制理论应在“维护生态平衡、保护自然权利的前提下保障人的生存与发展权,进而实现人与自然的和谐共生、相互促进。在确立对自然的优先保护原则同时,在人与自然的矛盾发生冲突之时,要根据自然规律,明确取舍标准”。其次,从法的社会价值维度看,“生态文明入宪”客观上要求“环境法律制度设计必须给予生态安全和社会的可持续发展以足够关注。生态安全是地球生态圈成员的生存基础,也是环境法制保障的底线价值”。生态安全观构成了“环境法的逻辑起点与归宿”。可持续发展作为人与自然和谐共生的基础要求对环境与资源的利用应合理有度,以确保自然界的自我修复和生态平衡。最后,从法的伦理价值维度看,“生态文明入宪”客观上决定了“环境法制建构理念必须通过强行性法律规范,将自然权利保护和人类对自然应有的道德关怀通过立法的形式上升为人们的自主意识和自觉行动,重构全社会自然伦理的道德标准。通过制度设计和程序规则将生态文明对自然界的道德关怀从形式正义转化为实质正义”。

“生态文明入宪”是将生态文明的价值理念贯彻于社会发展制度设计全过程的政治表达和法律表达。“生态文明所彰显的理念和规范作用对现代人的生存方式、活动规则和思想观念不啻进行了一场悄然的‘革命’,必然会引发传统法调整对象从‘人与人’相互关系的定位逐步让渡于‘人与自然’和谐共生关系,传统环境法学研究范式从‘环境法’向‘生态法’价值维度的渐进转型。”生态文明新时代,“‘人与人’的关系仅仅作为法律调整的工具价值,而不是当下法学理论视野中的目的价值存在”。“生态文明入宪”客观上要求环境法制的革新必须以“生态化”环境伦理和理论体系为价值目标进行重构。某种意义上讲,“生态文明入宪”不仅是对中国环境法制,甚至是对整个法律制度体系进行的一场“革命性”的重构。

(二)生态文明入宪与环境法制制度建构的生态化改造

所谓法律制度的生态化(экологизация)最早是由苏联学者提出的,是以人类与生态的整体观作为出发点,以后工业化社会作为其背景,以西方生态哲学和后现代主义哲学的主客一体为其哲学基础,以人与自然之间的关系作为阐释对象,是人文科学和自然科学方法论意义上的价值判断与事实判断的统一

生态文明新时代的环境法治变革不仅面临传统法学理论伦理基础的根本性突破,同时也面临制度革新的实践困境,即如果从根本上全盘否定过去的已有法律体系和制度架构,环境法治变革将会面临诸多的挑战和阻力。随着2011中国特色社会主义法律体系已经形成的对外宣布,理论上讲,下一步法律制度的优化,原则上是不允许做大规模立、改、废的,更难谈做实质意义上的根本性调整。从立法技术角度看,法律制度的生态化改造是从灵魂层面对现行法律规则伤筋动骨式的根本性改革,除了需要顶层设计的政治共识宪法共识外,更需要社会共识改革共识的推动;从环境法制革新的社会条件现实情况来看,中国正处于关键的社会和经济转型期,中美贸易摩擦前景扑朔迷离,中国下一步的社会和经济发展尚存诸多不确定的风险和隐患。加之,固有的社会顽疾长期存在,诸如贫富差距的过大、社会保障不到位、结构性分配制度的不合理及其他社会矛盾的长期积累,国家经济优先的发展战略也很难在短时间内做出实质性调整23]。这样就会导致,一方面环境法制革新在大力倡导生态文明美丽中国建设的同时,迫于危机应对和发展需求,不得已在法律制度生态化改造的革新力度方面做出必要的保守与妥协;另一方面,由于长期国民生态教育的缺失,公民社会发展的滞后、公民环保意识的羸弱都在一定程度上制约了现行法律制度生态化的革新进程

生态文明新时代,我国环境法制变革面临法律规范体系结构不平衡、法律制度体系碎片化和法律价值体系融通性不足等诸多积弊。“目前环境立法体系主要涉及环境污染防治、自然资源利用和保护、生态环境保护、环境管理等几个领域。相对而言,前两者规范体系建构尚可,但后两者的立法则相对较为薄弱。”我国环境法制存在的上述症结,导致了现有环境法律制度规范存在诸多交叉、重叠、矛盾甚至冲突等体系性问题和规范内容不适应生态文明新时代发展要求的先天缺陷。故此,环境法律制度体系的革新应从促进环境法律体系外部结构平衡和环境法律制度内部相互协调两方面入手,对现有环境立法进行“生态化”调整和改造,使之适应生态文明新时代和环境法制现代化发展的现实之需。其一,在保障环境污染防治、自然资源利用和保护环境立法质量的同时,大力加强生态环境保护和环境管理法律制度体系的构建;其二,改造现有环境法律制度体系中与生态文明新时代本质要求不相适应的内容,以确保现有法律制度有效地契合人与自然和谐为目标的环境法制革新要求。在强化政府的环保监管职能和“绿色”政府环保目标责任的同时,着力强化公众参与和大力倡行环境民主的社会化推广。据此,首先,应制定对现行环境立法“生态化”改造的规划,分阶段地逐步落实环境法制“生态化”的建构目标,积极推动和促进“环境立法”向“生态立法”的价值转型和方向建构,进而逐步构建起与生态文明新时代相适应的生态规范体系。其次,着手推进能够体现生态文明价值理念的生态基本法的制定,或推动环境法典化进程。201511日实施的《中华人民共和国环境保护法》,虽有很多可圈可点之处,但并没有从根本上改变我国重污染防治、轻生态保护的传统。环境法典化作为推动我国环境法制革新的新目标,其所受争议和阻力颇多,但制定一部科学规范、全面系统的、能够体现生态文明价值理念的《生态法典》,无疑对助推我国环境法制的“生态化”革新是一件利好的幸事。最后,以生态法治的价值理念为指引,对我国现行的其他部门法的目的与规则、理念与原则、体系与制度进行“生态化”改造,以适应生态文明新时代法治建设的整体之需。“生态化”的法律制度体系建构可以确认和保障生态文明法制化的建设成果,用制度的规范手段将生态文明的价值理念进行提炼和深化,对生态文明法制建设利益格局和诉求结构进行调整与平衡,可以有效地实现对自然权利主体的平等保护和正义表达,进而全面促进和实现人类社会的可持续发展和大美中国的和谐永续。毋庸置疑,法律制度体系的“生态化”改造之于生态文明建设所体现出的先天优势,已成为环境法制制度革新的现实之选和必由之路。

(三)“生态文明入宪”与环境法制功能的进化

伴随着后现代思潮的兴起,后工业时代所引发的生态危机将人类带入不可预知的风险社会。风险社会既带来了环境利益主体的多元性、利益诉求的多样性与利益冲突的多层次性,同时,对环境法的功能演进提出了维度迭代的超越要求。其中,分化的生态利益调整将成为环境法制功能优化和提升的核心基点,也为环境法制在应对有差别的主体不同利益想象提出价值和功能的接驳与拓展。

生态文明法制化的建构以多元利益的共生共进、平衡和谐为基本目标,客观上决定了环境法制功能进化的利益调整维度,即利益的确认和保护与利益的限制和救济。生态文明入宪客观上需要对多元利益主体的不同诉求做理性平衡,实现对传统法制功能的继承和接驳以及面向生态文明新时代法制功能的进一步拓展与深化。以生态文明入宪为契机,在生态文明法制化建构原则指引下,环境法制功能进化应充分彰显对弱势主体及弱势利益倾斜保护功能,深化利益增进功能,拓展互助共赢功能,实现多元利益的共生、共进、再生。而作为环境法制功能利益调整的重要工具———限制与平衡、效率与公平、正义与成本,从深层次上影响了环境法制功能的运行趋势与进化方向,进而使得环境法制功能的运行模式呈现重视全方位之预防、关注多元主体之互助、促进多种方式之整合、强调科技成果之运用、回应变迁社会之需求这五大特征。精准把握环境法制运行的基本规律,适时地对环境法制功能做优化选择和价值取舍,有利于在生态文明建构原则指引下,矫正环境利益保护的失衡,避免功能不彰环境法规则愈多,但秩序愈少的境况,在和谐与民主中实现多元利益的共生、共进、再生,谋求国民的最大福利

“生态文明入宪”只有多维度地促进环境法制功能的优化和提升,有效地化解多元利益主体的利益冲突与平衡,才能够最大限度地满足生态文明新时代生态宪制和“生态国家”建构的现实之需。

三、“生态文明入宪”与生态法治的体系重构

“生态文明以人与自然的和谐发展为主旨,强调把人类自身的进步与自然可持续能力的增强有机结合。”“生态文明入宪”决定了我国环境治理从“环境法制”向“生态法治”的建构和演进方向,其建构的基点必须实现对现有的一系列环境立法、环境执法与环境司法等的运作制度从被动的环境危机应对向主动的生态治理的规制与服务的转换。生态文明新时代,生态法治的治理体系应以“公民生态权建构为核心,以生态安全保障为基础,以对现有法律体系‘生态化改造’为实施路径,以人与自然和谐共处、当代人和后代人生态利益代际公平为基本价值目标的全新法律治理体系”。除了“生态文明入宪”之外,《宪法》第89条第6项中也对国务院“领导和管理生态文明建设”赋权,其目的在于“在国家机构层面上与《宪法》序言第7自然段的修改相适应”。通过对行政机关赋权,使生态文明建设实现从“政治宣言”意义上的文本释义向法律规范实践意义上的话语转换。应当看到,生态环境领域具有技术性、复杂性、综合性的特质,需要“政府建立环境规制体系对各类生产活动进行持续监控,这是世界各国处理生态环境问题的通例”。“生态文明入宪”明晰了制宪者未来生态法治体系化建构的基本意图和建构方向,以及中国特色社会主义的生态法治体系的价值基础与制度框架。“生态文明入宪”体现出立宪者对中国生态法治实践规律的把握和升华,在传承与接驳传统环境法制治理的实践基础上,开启生态文明新时代生态法治治理体系重构的新征程。

(一)“生态文明入宪”与“回应型”生态立法

党的十八大以来,我国开启了大力推进生态文明法治化建设的立法努力与尝试,先后对包括环境保护法、海洋环境法、环境影响评价法等综合性环境立法,以及水污染、大气污染、固体废物污染防治法等十余部污染治理类法律进行了修订和完善。为加快生态文明法治化体制改革,加快完善环境立法体制建设,保护和改善生态环境质量,仅以2018年为例,全国人大常委会先后对《中华人民共和国民法典》各分编、《中华人民共和国耕地占用税法》《中华人民共和国资源税法》等三部法律的制定进行初次审议;对《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国固体废物污染防治法》及其相关法律的修改进行初次审议;对《中华人民共和国土壤污染防治法》进行第三次审议;同时还将对《中华人民共和国森林法》修订;对《中华人民共和国原子能法》的制定以及乡村振兴方面的立法列入预备审议项目。在民法典各分编强化了私法对生态环境的保护和对生态损害的赔偿追责。按照十三届全国人大常委会的立法规划,还将对《中华人民共和国文物保护法》进行修订,将南极活动与《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国长江保护法》列入条件比较成熟、任期内拟提请审议的范围。此外,还将着手制定《中华人民共和国海洋基本法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国能源法》《中华人民共和国国家公园法》《中华人民共和国国土空间开发保护法》《中华人民共和国渔业法》。同时将《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国矿产资源法》列入修改和可提请审议的范围。将制定生物安全、湿地保护、资源综合利用、空间规划等法列入可“研究论证”的范围。

应该说,近年来我国在环境立法领域十分活跃,大批环境立法被修订与完善,很多涉及生态文明建设的立法也日益开启了规划、制定或审议的进程。通过对上述立法修订与完善,可以明显地感受到“党的十八大以来我国的环境立法正在摆脱单纯‘管制型立法’的局限,逐步转型成为具有政策引导性和规范整合性的‘回应型立法’”①,法治化的治理手段日益成为国家生态文明建设的重要有机组成并在环境治理中发挥着核心作用。我国在生态治理的各个领域的立法正全面展开。近几年我国生态法治的体系化构建呈现出从“小步走”到“大步跑”的态势,生态文明的价值理念一定会在日后环境法律的制定、修改和完善中得以彰显和体现。

(二)“生态文明入宪”与环境执法体制革新

我国环境执法长期以来一直存在着政府包揽一切、环境执法部门单打独斗的积弊。环境监管和治理不力,一直是我国环境执法和影响环境法律实效性的重要症结。由于地方政府面临经济发展和环境保护的双重压力,环境执法部门在财政上又受制于同级政府,难免会在二者发生冲突之时做“舍环保,保经济”的现实之选,在执行相关国家环境政策和法律时进行“选择性执法”。实践证明,“传统的环境管理体制无法实现对环境违法行为的有效监管,不符合当前生态文明建设与环境保护的要求”

正是由于我国在环境监管体制上存在的诸多弊端,十八届三中全会之后,中央积极推进生态环境保护管理体制的改革,在《全面深化改革若干重大问题的决定》中,明确将“独立进行环境监管和行政执法”作为我国环境监管体制的改革目标和任务,更好地避免了环境执法部门受制于同级地方政府的“自我监管”弊端。为了进一步落实上述改革目标,在2015年颁布的《生态文明体制改革总体方案》中明确提出环境监管与执法体制“一体化”的改革目标。2016年,在中办、国办两办联合下发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》中,明确提出环保监测、监察和执法机构实行由省级环保部门统一管理的垂直管理制度,并在全国12个省()进行为期一年的改革试点,同时要求其他省份应在20186月前完成调整工作。环境监管体制改革是为了进一步落实和推进我国生态文明新时代环境监管和环境执法结构性改革的新要求,是回应生态文明治理体系现代化的时代新命题。自此,我国环境监管与环境行政的多层级环境监管执法体系代之以一体化的“国家—省”的单层级监管体系,并在未来的生态文明环境执法和法律实施监管中占据主导地位和发挥核心作用。环境执法体制的革新既契合了国情民意,又体现了生态文明新时代环境执法和监管模式从行政“管制型”开始向公众“参与型”环境执法模式的转型。

(三)“生态文明入宪”与“绿色司法”革新

“环境司法是我国生态环境保护进入高级阶段的必然需求,也是我国司法体系的重要构成要素。”2007年,贵阳市清镇首个环保法庭建立,标志着中国环境司法专门化的正式开启。20146月,随着最高人民法院环境资源审判庭的设立和《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》的发布,标志着环境司法专门化改革全面展开,并且日益成为我国环境治理的重要环节。201662日,最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用,为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》,其中提出“将绿色发展理念作为环境资源审判的行动指南”,着重突出了“绿色司法”在推进我国生态文明建设进程中的使命担当和重要作用。

据最高人民法院发布的《中国环境资源审判(2016—2017)(以下简称《环资审判》)统计,截至20174月,各级人民法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭956个。其中,专门审判庭296个,合议庭617个,巡回法庭43个,环境资源审判机构数量较上一年同期增加398个,增幅达71.3%;18个高级人民法院、149个中级人民法院和128个基层人民法院设立了专门的环境资源审判庭。如果说党的十八大以来环境资源审判机构专门化进程被不断推进,党的十九大进一步加快了环境司法体制改革的战略进程,那么生态文明入宪则是进一步顺应生态文明新时代绿色司法发展的大势之需,真正开启了从环境司法专门化环境司法专业化的价值转型,具体表现在以下五个方面。

第一,环境案件认定标准的科学化与规范化。据《环资审判》统计,20167月至20176月,各级人民法院共受理各类环境资源刑事案件16373件,审结13895;各类环境资源民事案件187753件,审结151152;各类环境行政案件39746件,审结29232件。通过这些数据不难看出,我国目前环境案件立案数量过于庞大。根本原因是:一方面,我国不断完善生态治理的各项政策和法律法规,为环境司法提供了良好的政治环境和制度保障;另一方面,也体现了民众对环境权益维护意识的日益加强。但同时不容忽视的问题是,根据最高人民法院统计的我国目前涉及环境类案件存在审结率不足85%的现实情况,一定程度上影响了环境司法功能的充分发挥,环境权益难以得到及时维护。如何解决环境司法案件多、审结率低的矛盾,成为目前环境司法如何从专门化专业化优化的现实挑战。目前,我国司法机关并没有确定科学规范的环境案件认定和受理标准,导致了大量原本不属于环境案件的环境要素类案件都被列入环境司法机构审案范围,既加重了相关机构的负担,又影响了司法审判的效率。故此,科学规范地确定环境案件的认定标准,不仅可以避免环境司法专门化被泛化,同时也能为我国环境资源审判专业化能力的提升提供科学依据。环境案件区别于其他类案件的根本,是以违法行为是否侵害生态法益为标准。当行为侵害的法益涉及环境资源客体,但本质上属于公民人身权和财产权的受案范围的,即图具生态法益表象而无生态法益内容的案件,应被排除环境类案件的审理范围。例如,因城市供水、供气等合同纠纷及环境及资源利用所引发的确权之诉给付之诉之类案件。科学规范地认定环境类案件的受案范围,不仅可以有效地提高环境案件的审判效率,而且能够通过环境司法的手段使被侵害的生态权益得到司法上的救济,从而更好地彰显环境正义与公平。可以预见,科学规范地确定环境案件的认定标准将成为各级环资审判机构进一步提升环境审判效率、保证司法从专门化专业化迈进的重要建构方向。

第二,环境司法审判机制的创新与发展。环境司法审判机制创新主要体现在对环境案件的归口审理和集中管辖的深化。工欲善其事,必先利其器,探索环境资源案件归口审理和集中管辖对于优化审判资源,提高审结效率有着积极的现实意义。据最高人民法院的《环资审判》统计显示,截止20176月,在已经设立专门环资庭的18个高级人民法院中,有11个高级人民法院实现案件民、行二合一刑、民、行三合一归口审理。通过各地对归口审理审判机制实践经验的总结,极大地促进了环境案件归口审理机制的优化,为未来归口审理的全方位开展提供了借鉴和参考。针对跨区域环境案件管辖冲突问题,集中管辖则是解决上述问题的有益尝试和现实之选,也是实现审判机构、审判队伍优化的重要实践路径。集中管辖分为省级行政区划内集中管辖和跨省级行政区划集中管辖两种类型。省内集中管辖是在最高人民法院的指导下,由各省高级人民法院根据本省环境资源案件的特点或生态保护的需要,指定某一级人民法院受理部分或全部的环境案件。例如,贵州省在省高级人民法院设立生态保护审判庭,负责指导和规范全省环境审判工作,在4个中院、5个基层人民法院设立生态保护人民法庭和生态保护审判庭。将全省划分为四个板块,分别指定清镇市法院、福泉市法院、普安县法院、仁怀市法院和遵义县法院集中管辖。跨省集中管辖主要表现为某一城市群或某一经济带的多个高级人民法院签订协议,共同探索本地区的环境案件。例如,20169月,北京市、天津市、河北省高级人民法院签订《环境资源审判协作框架协议》;2018920日,长江沿线的12个省、市法院签署了《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》,通过构建跨省环资审判协作平台,避免九龙治水的治理僵局,打破行政区域壁垒和地方保护主义,解决环境案件审理方式和跨区域管辖存在的机制不畅问题。

第三,环资审判队伍建设的专门化专业化转变。环境司法专门化为环境案件提供了专属解决环资纠纷的渠道,但渠道的畅通与否很大程度上取决于司法人员的专业化水准。换言之,环境司法专门化侧重制度层面的顶层设计,环境司法的专业化则更加关注环境审判的实效结果,审判人员的专业化水平直接影响到审判案件的效率及公正与否。鉴于此,我国环境司法深化改革的下一阶段目标应当是如何提升环境司法的专业化水平。在提升审判人员的专业知识和业务能力、建设典型环境案例指导机制、组建环资审判专家库、人民陪审员的专业化提升、环资审判合议庭优化等诸多方面,不断深化对环境资源审判特殊性的专业化认知,合力解决环境案件审判的难点,提升环境司法机构人员的专业化能力,从环境司法的专门化逐步走向环境审判的专业化,以适应生态文明新时代环境司法体制革新之需。

第四,环境诉讼模式的规范与优化。环境案件包括普通私益环境诉讼案件和环境公益诉讼案件两类。目前,涉及环境诉讼私益诉讼案件规定在最高人民法院2008年制定的《民事案件案由规定》之中。据此,环境污染侵权纠纷类案件的案由主要包括大气污染、水污染、噪声污染、放射性污染、土壤污染、电子废物污染、固体废物污染等,此类案件按照普通民事案件的诉讼模式审理。环境公益诉讼类案件主要分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两类,根据目前相关法律规定,诉讼提起主体为符合条件的社会组织或检察机关,其中涉及生态环境损害赔偿的诉讼也可由获得国务院授权的地方政府提起。环境公益诉讼制度作为党的十八大以来全面依法治国在维护环境公共利益方面的重要体现,对实现生态文明具有重要的保障作用。目前,我国环境民事公益诉讼的实践处于不断总结和完善阶段,环境行政公益诉讼将会被逐步推进和完善。环境诉讼模式的规范和优化,使环境诉讼的开展更科学、高效,极大地促进了环境司法救济机制的完善和优化,成为我国未来环境司法改革的亮点和热点。

第五,专门化跨区环资检察机关设立的尝试。党的十八届四中全会决议中明确了可以探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院的规定。201412月,中央深改小组第七次会议审议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》中明确了在北京、上海依托铁检分院设立跨行政区划检察院的试点尝试。以此为契机,我国部分地方检察机关也正在积极探索,设立针对环境公益损害的专门的跨区环境资源检察院的实践。

众所周知,检察机关在环境资源保护方面具有民事、行政和刑事三个诉讼领域的职能优势,与公安机关和行政机关相比,检察机关在预防和打击环境资源损害行为方面手段全面,对危害环境资源行为尚未构成犯罪之时,通过民事、行政手段事先防范,能够有效预防不利后果的发生,对构成环境犯罪的行为,也可对其直接追诉。可以说,专门的环境资源检察机关在环境资源司法保护方面拥有得天独厚的优势。此外,检察机关与审判机关法院相比更具有主动追诉的优势,通过履行检察监督职能,能够更有效地发挥司法保障功能。通过公益诉讼的检察诉前程序,可以将大多数环境资源类案件在诉前得以解决,有利于更加快捷、高效地对生态环境加以保护。在跨区专门的环境资源检察院设立方面,河南省已经先行先试迈出了改革创新的第一步。201812月,为贯彻落实党中央与河南省委关于生态文明建设的决策部署,深入推进跨行政区划司法体制改革,河南省检察院与省高级法院、省公安厅联合签署了《关于黄河干流河南段环境资源公益诉讼案件管辖若干问题的规定》《河南省黄河干流环境资源刑事案件管辖若干问题的意见》,将黄河干流河南段环境资源类公益诉讼案件和刑事案件,由铁路运输检察院集中管辖,通过检察机构的改革,很好地遏制了黄河干流河南段生态恶化的趋势,社会效果显著。仅2017年至20188月间,河南省检察机关就办理了环资公益诉讼案件共522件,其中诉前程序案件491件,占94.1%,提起诉讼案件44件。目前,河南省检察机关针对横跨9个省区的黄河日益严重的生态污染,正在努力尝试推动跨区专门性黄河环境资源检察机关的设立,依托河南铁路检察机关系统在河南先期试点,待经验积累足够并获得有关部门支持后,再进一步尝试设置专门、专业的黄河全流域生态环境资源检察机关。专门性跨区环境资源检察机关的设立,超越了属地司法管辖,具有人、财、物不依附于地方政府的制度和组织的优势,可以有效地解决传统环资案件追诉证据收集不便、定损事实难、地方保护主义等诸多弊端,使环境案件追诉更为便捷,可以更好地实施对母亲河的保护。

四、结 

“生态文明建设既是国家社会发展的基本策略,也是当代中国及中国人民实现中华民族伟大复兴不可推卸的责任。”“生态文明入宪”是对我国近年来环境法制革新和生态法治实践活动取得新进展的高度凝练和概括,同时也进一步丰富和强化了国家在推进生态文明机制改革、实现美丽中国美好愿景的宪法义务。“宪法可以作为凝聚社会主流价值共识的载体,从而有助于促进社会的稳定和合作,实现社会整合。”应该说,此次“生态文明入宪”,立足中国国情,顺应社会民意,契合了中国经济转轨和社会转型的现实之需。“一旦一部宪法能够凝聚社会价值共识,协调各种价值立场,那这部宪法就会发挥很重要的作用,乃至可以成为这个国家意识形态统合的平衡器。”“生态文明入宪”开启了我国生态法治革新和发展的新维度,积极回应了中国生态文明法治建构的新时代诉求。

此外,生态文明入宪不仅对环境法制的伦理基础、理论体系进行了重构,而且为制度体系优化和环境法制实践提供了价值指引,同时也为确立和夯实未来中国在环境立法、环境执法、环境司法和环境守法等诸多领域革新方向提出了新的时代理论命题。生态文明入宪的伟大意义在于将生态文明所具备的规划国家发展目标,实现中华民族永续发展、伟大复兴以及保障人民美好生活的政治整合功能给予了根本法上的确认生态文明入宪作为重大历史性的法治事件,自此,标志着生态文明从政治规范走向了法律规范。以生态文明入宪为契机,我国环境法制在继承传统、立足当下和指向未来的基础上,必将积极回应生态文明天人相睦的价值诉求,除弊立新,以生态文明的宪法共识为指引,将环境法制革新与生态文明价值目标紧密契合。接受生态规律的约束,着意于人与自然和谐共处的客观要求,助推环境法制生态法治新时代的建构与跨越,从而进一步促成我国未来环境法学从环境法生态法研究范式转型和学科名称的转换。

作者:刘洪岩,中国社会科学院法学研究所生态法研究室主任、研究员,法学博士。 

来源:《吉林大学社会科学学报》2019年第5期,注释从略。