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为“以公开为常态、不公开为例外”提供法治保障
吕艳滨
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为顺应法治政府建设和切实保障公众获取政府信息的权利,2008年5月1日,我国开始实施《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称旧《条例》)。旧《条例》不但明确列举了主动公开信息的范围,也引入了依申请公开制度和政府信息公开诉讼制度,并试图列举哪些政府信息属于不公开信息。但由于这部行政法规的相关规定过于原则,实践中出现了部分地区部分领域的政府信息公开工作滞后,难以很好满足社会公众对政府信息公开的需求。为此,2016年,中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,提出“以公开为常态、不公开为例外”,推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开,为打造新时代开放政府指明了方向。为适应新形势新要求,2019年4月15日,国务院总理李克强签署国务院令,公布修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称新《条例》),自2019年5月15日起施行,首次从法律上将“以公开为常态、不公开为例外”确立为基本原则。

加大对政府信息公开申请权的保障

依申请公开是政府信息公开制度的核心制度,通过赋予社会公众申请行政机关公开政府信息的权利,在行政机关主动公开信息的同时,允许社会公众根据自己的需要申请公开信息,可以有效防止行政机关选择性公开、公开不到位等问题。这意味着,引入针对政府信息公开行为的行政复议和行政诉讼制度后,公开与否、公开什么,行政机关不能自己说了算。新《条例》本次完全取消了旧《条例》对申请人资格的限制,不再要求行政机关必须审查申请人是否具备生产、生活、科研方面的需要。

10多年的实践表明,无论是申请人还是行政机关都被“三需要”所困扰,申请人要想方设法证明自己的申请具备生产、生活或者科研上的关联性和合理性,甚至还要请基层组织、单位、学校开证明。而行政机关往往不是把精力集中在相关政府信息是否可以公开,而是去审查申请人为什么要获取这些信息,甚至还要关心起申请人的科研方案是否可行、是否合理等。特别是,所谓的“三需要”不但在逻辑上有问题,而且无法有效防止滥用政府信息公开的问题。取消“三需要”意味着任何人无须自证用途和目的,就可以提起政府信息公开申请。

同时,新《条例》进一步明确和扩大了政府信息公开申请对象的范围。传统上各级地方政府及其部门属于独立的行政法人,自然应当接受和答复政府信息公开申请,但派出机构、内设机构是否应当接受和答复申请各地做法不一。新《条例》明确规定,只要该机构对外以自己名义履行行政管理职能,就应负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作,并接受和答复政府信息公开申请。这意味着扩大了政府信息公开主体的范围。

为防止个别申请人滥用申请权、重复申请或者不以获取信息为目的地提出申请,新《条例》规定,申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的,行政机关可以要求申请人说明理由,理由不合理的,可以告知申请人不予处理;行政机关还可以通过收费的方式加以调节;对于以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等的,不作为政府信息公开申请处理。需要注意的是,既要防止个别当事人滥用申请权,也要防止个别行政机关利用限制滥用而规避公开政府信息,特别是对于申请人提出的申请是否属于信访、投诉、举报等必须从严把握,并确保信访、投诉、举报等渠道畅通。

细化不公开信息的范围

通过详细列举不公开信息的范围反向界定应公开信息的范围,有助于压缩行政机关的自由裁量权,切实体现“以公开为常态、以不公开为例外”原则。旧《条例》仅仅笼统地规定了国家秘密、商业秘密、个人隐私等不予公开,但实践中大量申请不涉及上述内容但又不适宜公开,对此,行政机关往往无所适从,或者随意扩大范围。新《条例》设专章规定了公开信息的范围,并对不公开信息的范围作了区分。

第一类是不予公开的信息,即依法确定为国家秘密的政府信息,法律、行政法规禁止公开的政府信息,以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息。这意味着,国家机密、其他法律法规禁止公开的信息、危害“三安全一稳定”的信息,是绝对不公开,或者说行政机关的裁量权极为有限,必须按照保密法等上位法的要求进行判断,如果根据社会形势发展变化认定公开更有利的,则应当按照保密法的有关程序进行解密处理方可以公开。

第二类是裁量性不公开,包括涉及商业秘密、个人隐私的政府信息以及内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息。此类信息是否公开要由行政机关进行利益衡量。对于商业秘密、个人隐私方面的信息,要判断公开后是否对企业、个人权益造成不必要损害,并应当征求企业或者个人的意见,但最终决定权在行政机关一方,而不是利益相关方拒绝公开即不予公开。对于内部事务信息和过程性信息,新《条例》做了列举,但也不是绝对不可公开,具体由行政机关衡量决定。一方面,从扩大公众有序参与、加强社会监督、规范政府权力运行角度,适当公开内部事务信息和过程性信息十分必要。另一方面,近年来国家在各个领域也在推进内部事务信息和过程性信息的公开力度,不少人事编制信息、财政预决算及三公经费信息、政府采购信息、部分管理流程以及一些重大决策过程已经逐步要求主动公开,如何界定此类信息的公开属性,就需要行政机关根据当前党中央和国务院确定的公开方向、各地各领域的法治政府建设与政务公开新要求加以权衡确定。

需要强调的是,新《条例》详细列举不公开信息的范围不是扩大了不公开信息的范围,而是进一步明确了公开与不公开的界限,有助于更好地保障社会公众获取政府信息的权利,也有助于保障行政机关依法履行职责。

明确政府信息公开工作机制

旧《条例》10多年的实践表明,政府信息公开工作机制是否完备科学直接决定着一个地方一个部门的政府信息公开规范化水平和专业化水平,也关系着政府信息公开效果。新《条例》总结了近年来各地方各部门政府信息公开工作的成熟经验和面临的问题,除保留旧《条例》规定的组织领导、指定专门机构负责政府信息公开工作、建立健全政府信息公开协调机制外,还专门从多个方面明确了政府信息公开工作的重要机制。

首先,要建立健全政府信息公开审查机制。原《条例》规定各级行政机关要建立健全政府信息发布保密审查机制。虽然保密审查与公开审查是一体两面,但保密审查主要侧重于政府信息的秘密属性,而公开审查则侧重于政府信息的公开属性。特别是,保密审查按照“谁公开、谁审查”原则由相关部门负责实施,而公开审查则由各级行政机关的政府信息公开机构负责实施,在目前的立法模式下,其侧重点和权限各不相同。政府信息公开机构进行公开属性审查时遇到涉及国家秘密的政府信息时,应当依法提请相关部门进行属性认定。同时,落实好公开审查机制,还必须在理念上真正确立“以公开为常态、以不公开为例外”原则,充分认识到只有明确法律依据的政府信息才可以列为不公开信息,其余的都应该予以公开。此外,还要对现有的不公开信息加以细化,如内部事务信息和过程性信息究竟在什么情况下可以不予公开,“三安全一稳定”如何认定等,否则各级行政机关在开展政府信息公开工作时仍然会无所适从、尺度不一。

其次,要建立健全政府信息管理动态调整机制。所谓动态调整,就意味着政府信息的属性不是一成不变的,而是随着社会形势的发展、法律法规的修改完善,一些过去认为不应当公开或者可以不予公开的信息,有可能调整为可以公开或者对不特定公众公开。为此,新《条例》对动态调整机制作出了规定,要求行政机关要定期对本行政机关不予公开的政府信息进行评估审查,对因情势变化可以公开的政府信息应当公开。新《条例》还规定了依申请公开向主动公开的动态调整机制,即多个申请人就相同政府信息向同一行政机关提出公开申请,且该政府信息属于可以公开的,行政机关可以纳入主动公开的范围。同时,新《条例》还引入了公众参与机制,即申请人认为涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的,可以建议行政机关将该信息纳入主动公开的范围。

最后,要建立健全政府信息发布机制。动公开则是做好政府信息公开工作的关键。因为主动公开的政府信息越多、越规范、质量越高,社会公众向行政机关提出公开申请的几率越低、获得感越强,行政机关消耗的行政资源也就越少。因此,新《条例》在明确列举主动公开信息范围的基础上,进一步要求各级行政机关按照上级部署,不断增加主动公开的内容,使主动公开的范围不断扩大。同时,新《条例》要求各级行政机关建立健全政府信息发布机制,将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。此外,新《条例》还要求,各级人民政府应当利用统一的政府信息公开平台集中发布主动公开的政府信息,并确保政府信息公开平台具备信息检索、查阅、下载等功能。各级行政机关必须把政府信息公开工作与政务信息化建设、新闻宣传工作有机衔接好,依托政府网站、政府公报、新闻媒体和政务新媒体等发出权威声音,提高政府信息的穿透力和影响力。

 

作者:吕艳滨,中国社会科学院法学研究所研究员。

来源:《保密工作》2019年第6期。