【摘要】 1979年以来，中国检察制度走上了独立发展之路：检察院不再是实行垂直领导制和一般监督制的苏式法律监督机关，而是成长为实行法律监督的中式法律监督机关。相应地，法律监督概念的教义化进程被开启并发展，逐渐获得了法纪监督、侦查监督、监所监督、审判监督、执行监督、民事调解监督等内容。2014年以来，十八届四中全会和六中全会分别提出建立检察机关提起公益诉讼制度和改革国家监察体制，检察制度发生重大变化，法律监督理论体系也被相应调整：法纪监督不复存在，行政公益诉讼监督被纳入其中。由于检察院主要是一个刑事司法机关，所以，未来应重在坚持对刑事诉讼依法进行程度较强的法律监督，对职务犯罪调查依法进行程度适当的监督，形成“双面监督”的格局。

【关键词】 检察院；法律监督机关；法律监督；教义学

引言 

从理论角度看，关于检察权的性质，在二十世纪末、二十一世纪初的中国法学界，曾展开过广泛而热烈的讨论。按照时间与逻辑顺序，既有观点大致分为司法权说、行政权说、司法权与行政权双重属性说、法律监督权说四种观点。时至今日，这场讨论似乎已渐趋平静，但实质上，相关问题仍有待深入检讨。如果考虑到《宪法》中不存在“司法权”概念和“法律监督权”概念、检察机关独立于行政机关等事实，那么可以说，既有观点总体上是在超实在法而非实在法的层面展开的。法律人思维要求我们在思考问题时，首先应从实在法层面展开，在必要时，再从超实在法层面展开。与此同时，自1979年《人民检察院组织法》（下文简称“1979年组织法”）原一条规定了检察院的性质是法律监督机关以来，这一点在实在法层面从未改变，但其含义却在不断丰富。从对法律监督机关的既有研究来看，尚未有研究者从教义学层面自觉地进行系统的研究；而法律监督机关与法律监督的教义学关联，也有待厘清。万毅正确地指出：“法律监督本身是一个法律概念，因此，对其内涵的解读，属于法律解释的范畴，不能任意为之。对法律监督涵义的揭示，要有一定的‘章法’，即应当从法律条文和立法原意出发，运用法律解释的一般原理和方法对其确切内涵予以揭示，切忌望文生义，更忌断章取义。据此，笔者主张首先运用历史解释的方法，理清我国关于法律监督权的立法渊源，进而运用比较法解释的方法正确揭示法律监督权的内涵。”[1]但遗憾的是，在指出这一点之后，万毅立即展开了相关的比较法解释，却未进行历史解释。这在方法论上存在一定失误，因为放弃历史解释而直接进行比较法解释，可能就会导致对中国检察制度自身特色的忽视，可能就会过多地运用外国法资源来解释中国的检察制度。事实上，其他学者也很少从历史解释角度去研究中国的检察制度。因此，本文将主要从历史解释的角度得出法律监督机关与法律监督的教义学概念，藉此解释检察院的性质；至于在此基础上与外国检察制度的比较，乃至从超实在法层面展开相关检讨，则是此后其他论文的任务。

从制度与实践角度看，2014年以来，十八届四中全会和六中全会分别提出了建立检察机关提起公益诉讼制度和改革国家监察体制，检察制度必然发生重大变化，这在客观上再次提出了如何理解检察院的法律监督机关性质这一问题。1982年，在宪法制定进程中发生的关于检察院的存废之争以及最终保留检察院的结果表明：检察院的独立性与检察院对职务犯罪案件行使检察权之间发生了一种本质性的关联，这从根本上发展了法律监督机关的概念。[2]在国家监察体制改革中，职务犯罪侦查权被划归监察委员会，但在2018年宪法修改时，却并未改变检察院的性质。在这种情况下，如果上述认识是正确的，那么，如何理解法律监督机关的概念，就成为了一个非常重要的问题，并且需要结合新的场景作出新的解释。尽管修改宪法的时间是2018年，但相关制度改革在2014年就已开始。因此，为区分计，本文以2014年十八届四中全会为界，将1979年组织法制定以后的历史划分为“法律监督机关”的第一个法定化阶段与第二个法定化阶段。一个例外是2014年的《行政诉讼法》修改，其虽然发生在十八届四中全会以后，但从修法结果来看，其与全会关系不大，而与全会之前的相关制度发展有关，因此，本文将此次《行政诉讼法》修改纳入第一个法定化阶段。检察院性质新解法制与社会发展

一、“法律监督机关”的第一个法定化阶段

在法律监督机关于1979年成为法律概念之前，它作为中文独有的法学概念，已存在了近三十年之久。1950年，时任最高人民检察署副检察长的李六如首创法律监督机关概念，用其来准确描述苏联检察机关的性质。[3]该概念的结构由理念维度与制度维度构成：从理念维度上讲，法制具有统一性，检察权不是行政权，检察权具有中央性；从制度维度上讲，检察机关要实行垂直领导制与一般监督制。这与1949年以后特别是1954年以后中国检察制度的发展总体上保持一致，直至“文化大革命”时期发生“砸烂公检法”。在作为法学概念而存在的法律监督机关中，并没有法律监督概念；或者说，尽管1950年代的检察理论也提出了法律监督概念，但它不具有教义学意义，也没有构成法律监督机关概念的组成部分。对“法律监督机关”的前法定化阶段进行简要梳理，可以为理解法定化后的法律监督机关概念提供必要的背景；同时，也有助于理解下文即将展示的观点：法律监督概念的意义是在法律监督机关的概念结构中逐渐获得的。

（一）作为组织法概念的法律监督机关

从宪法层面上讲，“文化大革命”结束以后，检察院的重建是从“七八宪法”开始的。对于检察机关，该法未采垂直领导制，但继续规定了一般监督制，检察院享有独立的宪法地位。“检察机关恢复重建之后，如何实现检察工作的有法可依，首要的就是应对1954年《人民检察院组织法》进行修改。为此，1978年初，最高人民检察院下发了《关于征求〈中华人民共和国人民检察院组织法〉修改意见的通知》。”[4]

1978年冬，第七次全国检察工作会议召开。该次会议的预备会议分组讨论了《人民检察院组织法（修改稿）》，而检察院的性质是各组讨论的主要问题之一。对此，存在两种主张：一种主张认为，应将其写为“国家法律监督机关”；一种主张认为，应将其写为“国家法律检察机关”。[5]经第七次全国检察工作会议讨论之后，对这个问题并未取得一致意见。但进入1979年之后，这个问题很快便得到了解决。目前，尽管无法准确查明解决上述问题的时间和根据，但可以查明的是，1979年2月16日，最高人民检察院报送全国人大常委会审查的《关于〈中华人民共和国人民检察院组织法修正草案〉的说明（修改稿）》已明确规定了中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，[6]而上述内容成为了1979年组织法的原第一条。

第七次全国检察工作会议预备会议关于检察院性质的讨论表明：若从字面而言，当时既有认为监督大于检察、“检察”听起来比较刺耳者，也有认为检察大于监督、“监督”听起来比较刺耳者，大家并未达成一致；若从历史而言，有人援引董必武的主张，认为检察院是法律监督机关。但要注意的是，1950年代，董必武所主张的法律监督机关是指实行垂直领导制和一般监督制的苏式检察机关，而1979年组织法并未采用垂直领导制，也放弃了一般监督制。因此，在1979年组织法中，法律监督机关的概念结构发生了重大变化：从理念维度上讲，蕴含着法制具有统一性和检察权不是行政权这两点，而从制度维度上讲，却是一片空白。但是，无论如何，1979年组织法“奠定了法律监督机关是维护国家法制统一的机关这一基调，并且也奠定了法律监督机关要实行法律监督这一方向”。[7]自此以后，可将法律监督机关表述为实行法律监督的机关。中国检察理论发展到这里，法律监督机关与法律监督才具备了一种概念上的联系。但这仅是初步的，法律监督的意义还并不明晰——对于在废除一般监督制之后检察院应如何进行法律监督的问题，1979年组织法并未给出明确的答案。

需要指出的是，1982年宪法制定之前，在理解1979年组织法原第一条时，王桂五直接将检察等同于法律监督。[8]但从字面上讲，第七次全国检察工作会议预备会议的相关讨论并未就检察、监督、法律监督三者的意义关系达成一致意见。王桂五的这种做法在实质上割裂了法律监督机关的概念史，它旨在继中国检察制度不采用垂直领导制和一般监督制之后，经过简单的解释，径直将检察等同于法律监督，而这种做法是没有立法史上的根据的。因此，王桂五的法律监督概念是不成立的。

在理解了1979年组织法原第一条的基础上，王桂五继续理解了该法原第五条。[9]他试图将该条规定的法纪监督、侦查监督、审判监督和监所监督纳入法律监督概念；[10]而如果他的法律监督概念都不成立的话，则这种概念上的联系当然也不存在。

（二）作为宪法概念的法律监督机关

检察院是国家的法律监督机关，从法律层面，此复见于《宪法》原一百二十九条。在1982年《宪法》制定过程中，“许多人在讨论中认为应该规定和明确人民检察院的性质，宪法对此作了专条的规定，说明人民检察院是监督法律实施、与违法犯罪行为作斗争的机关”。[11]但是，这并不是对1979年组织法原第一条的简单重复。1982年10月，在宪法修改委员会中，有人主张取消检察院，将检察院并入司法部。这是一个关系重大的主张，引起了时任宪法修改委员会副主任的彭真的高度重视，他立即组织王汉斌等人加以研究。在研究过程中，王汉斌等人提出了反对取消检察院的十条理由。其中，最重要的两条是：第一，建国以来，检察院一直独立于行政机关之外，实践证明，其运转良好；第二，将检察院独立于行政机关之外，有利于对国家工作人员的违法、渎职行为进行侦查起诉，有利于对公安机关的刑讯逼供、虐待犯人等行为进行监督。经过高层紧急讨论，最终确定保留检察院，不与司法部合并。[12]在当时的检察理论中，检察院对国家工作人员的违法、渎职行为所进行的侦查被视为法纪监督，对公安机关的刑讯逼供、虐待犯人等行为所进行的监督被视为侦查监督和监所监督（刑事执行监督）。[13]

这场关于检察院存废问题的争论对中国检察理论的意义被严重低估了，从中可以发掘出深刻的教义学内涵。对其进行理解，首先需要回归1979年组织法。在1979年组织法取消了检察院的一般监督权之后，检察院独立的宪法地位在实质上已成为一个有待讨论的问题。无非是由于“七八宪法”产生在前，所以，这个问题暂时被遮蔽了。一旦出现新的时机，这个问题就会浮出水面。其次，在检察院的一般监督权被取消之后，法纪监督、侦查监督和监所监督成为从教义学角度奠定检察院独立的宪法地位的主要理由。1979年组织法中的法律监督机关概念所蕴含的“检察权不是行政权”这一理念，不仅在理念维度上被从积极方面发展为“检察权要监督行政权”，而且在制度维度上开始生长，法纪监督、侦查监督和监所监督被纳入其中，这从根本上发展了法律监督机关概念；与此同时，法律监督概念的含义首次被充实，即包括法纪监督、侦查监督和监所监督。

（三）《民事诉讼法》与《行政诉讼法》中的法律监督

1982年《民事诉讼法（试行）》十二条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”在该法的起草过程中，法学界已就如何规定检察院在民事诉讼中的地位展开了讨论。据王桂五回忆：“起草小组，法制委员会绝大多数委员、法院以及法学界一致认为检察院应有提起民事诉讼的权利，并已写入草案中，而以第四稿和第六稿写得最为详尽，但由于某些同志的反对而被搁置。”[14]结果，该法只剩下第十二条这一个孤零零的条文被用于规定法律监督，而缺乏相关配套规定，因此，在实践中收效甚微。

1991年，试行九年的《民事诉讼法（试行）》被修改。据唐德华回忆：“人民检察院对于人民法院的民事审判工作有权进行监督，但如何进行监督，是不是提起和参加诉讼，是这次修改《民事诉讼法（试行）》全过程中争议很大的一个问题，两种意见针锋相对，各抒己见。”[15]第一种意见认为，人民检察院有权提起和参加诉讼。持这种意见的学者进一步认为，应当将《民事诉讼法（试行）》中有关人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督的规定修改为“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”。[16]第二种意见认为，应当维持“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”这一规定。“经过讨论后，否定了检察院提起和参加民事诉讼。”[17] 1991年《民事诉讼法》十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，同时增加了关于审判监督程序中人民检察院抗诉制度的新规定。

2007年6月，十届全国人大常委会第二十八次会议对1991年《民事诉讼法》修正案的草案进行了一审。《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）〉的说明》指出，该草案完善了检察机关法律监督的规定。具体而言，“一是将人民检察院的抗诉事由进一步具体化。草案将民事诉讼法规定的抗诉事由从四项情形进一步具体化为十六项情形，人民检察院发现已经发生法律效力的判决、裁定有十六项情形之一的，应当提出抗诉，人民法院应当再审。二是明确规定接受抗诉的人民法院的再审期限。草案规定，人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当在三十日内再审”。[18]2007年《民事诉讼法》完善了检察院对法院生效民事法律裁判的法律监督制度，实现了检察院提出抗诉的法定情形与当事人申请再审法院应当受理的法定情形的完全统一。

2012年《民事诉讼法》修改了关于法律监督原则的表述，其十四条变化为：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”2011年10月，十一届全国人大常委会第二十三次会议对2007年《民事诉讼法》修正案的草案进行了审议。《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）〉的说明》指出：“民事诉讼法没有明确规定对民事执行活动和人民法院的调解活动能否实行检察监督。针对执行活动中一些当事人恶意串通，通过调解协议损害社会公共利益的情况，建议将人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，修改为人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，将民事执行活动纳入法律监督。同时，增加规定人民检察院发现调解书损害社会公共利益的，应当提出再审检察建议或者提出抗诉。”[19]从修法结果来看，《民事诉讼法》二百三十五条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”；第二百零八条规定，检察院在发现调解书损害国家利益、社会公共利益时，可以向法院提出检察建议或者抗诉。这再次拓展了法律监督机关概念的制度维度——对审判机关的监督从审判监督拓展到了民事执行监督和民事调解监督。此外，为加强检察院的法律监督，此次修改还增加了检察建议这一监督方式，强化了监督手段。

1989年《行政诉讼法》十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”；同时，依该法规定，检察院可以对法院的生效行政裁判实行法律监督。《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》指出：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，如果发现有违反法律规定的，有权依照审判监督程序提出抗诉。关于人民检察院在行政诉讼中如何进一步实行法律监督问题，现在还有一些不同意见，难以作出具体规定，需要在今后的实践中进一步研究和探索。”[20]

继2012年《民事诉讼法》之后，2014年《行政诉讼法》细化了检察院对法院生效行政裁判实行法律监督的规定，同时还规定：“人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”[21]

综上所述，经由《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的发展，法律监督机关概念的制度维度得以从法纪监督、侦查监督和监所监督扩展到审判监督（行政审判监督和民事审判监督）和民事调解监督，检察院法律监督的对象也得以从行政机关扩展到审判机关。

（四）《刑事诉讼法》中的法律监督

1979年《刑事诉讼法》并未规定法律监督原则，但规定了二审抗诉、再审抗诉和当庭监督。王桂五将这些制度与1979年组织法原第五条第四项勾连了起来，[22]他写道：“人民检察院组织法第五条第四项关于审判监督的规定，包括对法庭审判活动的监督、上诉程序的抗诉和监督程序的抗诉。”[23]他认为法律监督包含审判监督。[24]但是，由于他的法律监督概念是不成立的，所以，他在法律监督与（刑事）审判监督之间建立的概念联系也是不成立的。法律监督与审判监督开始发生概念上的联系，是在民事诉讼法和行政诉讼法之中，而不是在1979年组织法之中。

检察院对刑事诉讼实行法律监督，在法律层面，首见于1996年《刑事诉讼法》。该法第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”参加《刑事诉讼法》修改的全国人大常委会法工委刑法室人员说明了在1996年《刑事诉讼法》中写入法律监督原则的理由：“一是更加强调了人民检察院对刑事诉讼的法律监督职责，与宪法关于人民检察院是法律监督机关的规定相一致。二是考虑到在民事诉讼法、行政诉讼法中均在总则中专门规定了人民检察院对民事诉讼和行政诉讼有权实行法律监督的条文，而对刑事诉讼活动的法律监督是更经常更直接的，在刑事诉讼法总则中增加规定这一内容，可以更完整地反映人民检察机关的法律监督地位和对各种诉讼活动的监督作用，并与民事诉讼法、行政诉讼法的规定相一致。三是在总则中增加这一规定与其他各编中人民检察院的具体监督职权相呼应，使刑事诉讼法中对人民检察院的监督职权的表述更为完整。”[25]

上述三项理由中，第一项理由是人民检察院对刑事诉讼的法律监督要与宪法之规定相一致，也即与宪法所蕴含的包括法纪监督、侦查监督和监所监督在内的法律监督概念相一致。第二项理由可以与第三项理由结合起来理解——在刑事诉讼中，即使是“更经常更直接的”法律监督，也要通过“人民检察院的具体监督职权”来体现。“对刑事诉讼实行法律监督的前提是必须依法。依法就是依照刑事诉讼法的具体规定，对刑事诉讼活动实行法律监督。”[26]也就是说，法律监督是具体化的，在相关的解释中，可以看到对这种具体化的理解。[27]总体来看，这些理解还是可以被划入侦查监督、监所监督和刑事审判监督的。

如果按照王桂五对刑事审判监督的理解，将其分为二审抗诉、再审抗诉和当庭监督，[28]那么，在1996年《刑事诉讼法》规定法律监督原则之后，承继《民事诉讼法》和《行政诉讼法》所规定的法律监督的逻辑，并考虑到刑事诉讼的特殊性，可以说，将二审抗诉和再审抗诉纳入法律监督中的审判监督并无问题。值得思考的是当庭监督与法律监督的关系。既然在1996年《刑事诉讼法》之前刑事审判监督与法律监督并无概念上的联系，1996年《刑事诉讼法》又恰恰废除了当庭监督，那么，当庭监督与法律监督亦无概念上的联系。若如此，1996年《刑事诉讼法》修改之后围绕当庭监督与法律监督之关系所展开的若干讨论，就需要被重新评价了。[29]但是，在规定法律监督原则之后，取代当庭监督的庭后监督与法律监督发生了概念上的联系。[30]与二审抗诉和再审抗诉一样，庭后监督亦可被纳入审判监督。

2012年《刑事诉讼法》的修改并未涉及对二审抗诉、再审抗诉和庭后监督的原则性修改，亦未修改法律监督原则。事实上，正如有学者此前所指出的：“近年不少学者对检察机关的法律监督地位提出了质疑，主张将检察机关由法律监督机关降格为公诉机关，主张废除检察监督原则。但我们认为本次修改刑事诉讼法不宜废除本原则，理由有三：其一，将检察机关定位为法律监督机关属我国宪政体制的一个组成部分，宪法第129条对检察监督原则作出了明确规定，宪法是刑事诉讼法的母法，在宪法对检察机关的地位作出修改之前，刑事诉讼法不宜废除检察监督原则。其二，就刑事诉讼而言，检察监督的主要问题是其对法院的监督，就对侦查机关和执行机关的监督而言，检察监督不会产生负面效果。而就对法院的监督而言，我们一方面要肯定其必要性，另一方面也完全可以像1996年修改刑事诉讼法一样，通过对一些具体制度进行修改，来改善监督方法，从而削弱检察监督可能造成的消极影响。其三，在1996年刑事诉讼法对检察机关法庭监督的方式进行改革之后，也即将当庭监督改革为庭后监督、将检察官个人监督改革为检察机关单位监督、将口头监督改革为书面监督之后，检察监督原则存在的问题已不是很严重，因而废除检察监督原则的必要性也不是太大。”[31]

至此，可以对1979年组织法之后的法律监督机关概念的发展稍加总结。通过1982年《宪法》，法律监督机关概念的制度维度开始生长，其包含了法纪监督、侦查监督与监所监督；通过1982年《民事诉讼法》、1989年《行政诉讼法》、1996年《刑事诉讼法》、2007年《民事诉讼法》、2012年《民事诉讼法》、2012年《刑事诉讼法》和2014年《行政诉讼法》，上述维度在被不断完善的同时，又扩展到了审判监督和执行监督；具体到《刑事诉讼法》，审判监督包含了二审抗诉、再审抗诉、庭后监督等内容。相应地，法律监督概念的含义在1982年《宪法》中第一次被充实，其包含了法纪监督、侦查监督与监所监督，并在上述诉讼法中扩展到了审判监督、执行监督和民事调解监督。

二、“法律监督机关”的第二个法定化阶段

2014年以来，十八届四中全会和十八届六中全会分别揭开了建立检察机关提起公益诉讼制度和国家监察体制改革的序幕。最近几年，相关理论研究、制度改革和实践中的推进密集出现。及至今年，随着《宪法》修正案通过、《监察法》通过、《人民检察院组织法》与《刑事诉讼法》修改，可以说，相关制度改革成果正从宪法与法律层面逐渐确定下来，为理解检察院的性质提供了新的契机。

（一）检察机关提起公益诉讼制度

2017年，《行政诉讼法》和《民事诉讼法》进行修改，规定了检察机关提起公益诉讼制度。《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉和〈中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）〉的说明》指出，检察机关提起公益诉讼制度“对于全面依法治国特别是推进法治政府建设、完善中国特色社会主义司法制度具有重大意义”。该制度“有利于更好地保护国家利益和社会公共利益。这是检察机关提起公益诉讼制度的着眼点”。该制度“促进了公益保护体系的不断完善。检察机关提起公益诉讼，有利于发挥法律监督职能作用，健全对国家利益和社会公共利益保护的法律制度”。[32]

从法律监督的视角来看，检察机关提起民事公益诉讼与行政公益诉讼有着性质上的不同。事实上，检察机关提起民事公益诉讼的问题，在2012年《民事诉讼法》修改时就曾被讨论：“考虑到对检察机关提起公益诉讼时，还能否进行法律监督；检察机关是自己起诉，还是督促相关主体起诉等问题还有不同意见，对是否明确规定检察机关可以提起公益诉讼的问题还需要继续研究。”[33]这说明，当时对检察机关提起公益诉讼与法律监督的关系并未达成共识，后来亦未清楚说明这一点。因此，尽管检察机关可以提起民事公益诉讼，但这并不是法律监督的组成部分。

相比之下，检察机关提起行政公益诉讼的性质就清楚得多。如果细究相关文件，不难发现，行政公益诉讼是检察机关提起公益诉讼制度的重点，其对象是特定领域内行政机关违法行使职权或者不作为并致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的行为。这是对1982年《宪法》关于检察院要监督行政机关之规定的重大发展——从刑事诉讼领域的法纪监督、侦查监督和监所监督扩展到行政诉讼领域的公益诉讼监督。当然，在对法律监督机关概念的制度维度作出上述扩展的同时，不要忘记社会主义检察制度的教义学规定——列宁认为：“应该记住，检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决权。”[34]因此，在检察机关提起行政公益诉讼的过程中，如何处理行政权的专业性与检察权的监督性之间的关系，有可能成为一个比较重要的问题。[35]

（二）国家监察体制改革

2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，国家监察体制改革试点工作在全国有序推开，职务犯罪侦查权被划转监察委员会。2018年3月，十三届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》，这标志着对职务犯罪侦查权的调整在法律层面上基本结束。

对职务犯罪侦查权进行调整，具有很多原因。从检察理论的视角看，这与法律监督的理论体系存在一定关联。经过1996年和2012年的《刑事诉讼法》修改，检察院的职务犯罪侦查权得以强化。“但如此一来，却与检察机关的法律监督者地位产生了内在冲突。检察机关侦查权的膨胀势必强化其追诉者立场，继而可能产生权力滥用现象，‘谁来监督监督者’成为一个现实的问题。”[36]对于这里的“法律监督者”，可以在侦查监督的意义上进行理解：一方面，检察院行使职务犯罪侦查权；另一方面，检察院又行使侦查监督权。因而，这可能产生“内在冲突”。从法律监督的视角看，上述冲突可以被表述为法纪监督与侦查监督的冲突，而国家监察体制改革的后果是从法律监督中去掉了法纪监督。

需要补充说明的是，2018年《刑事诉讼法》十九条第二款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”这并不意味着法律监督中尚且包含相应的法纪监督，理由如下：第一，不论从质的角度，还是从量的角度，这一部分侦查权的回归与国家监察体制改革中职务犯罪侦查权的转移都没有对应关系，而后者的本意是要将法纪监督从法律监督中全部剥离。第二，根据上述条文，检察院行使相应侦查权，其发生“在对诉讼活动实行法律监督中”，这意味着，这一部分侦查权的行使应当被纳入侦查监督、审判监督。

因此，在“法律监督机关”的第二个法定化阶段，在法律监督的含义中，法纪监督不复存在，行政公益诉讼监督被纳入其中。

（三）法律监督的概念

上文结合1979年组织法以来中国检察制度的发展，梳理了法律监督的概念史，这使得本文初步得出了关于法律监督的教义学概念：法律监督是检察院依照宪法和法律对其他国家机关所实行的监督，具体内容包括侦查监督、监所监督、审判监督、执行监督、民事调解监督和行政公益诉讼监督等，其本质体现了检察权对其他国家权力的制约。

之所以强调法律监督的教义学概念，并不是因为本文认为还应该存在法律监督的非教义学概念，而是意在强调，只有遵循教义学路径，才能妥善得出法律监督的概念。既然法律监督是中文世界的独有法学概念，其意义就必须在中国法律与法学的发展脉络中得到澄清，并且要符合教义学的要求。法学界之所以长期未就法律监督概念达成一致，就是因为没有遵循教义学的要求。

当然，法律监督还是一个处于发展中的概念，但作为检察权制约其他国家权力的体现，它并不是一个无所不包的概念，其发展也要受到规范性框架的限制。它不但要受制于全面推进依法治国的客观要求，也要受制于我国的基本政治制度和宪法秩序。

三、法律监督机关的发展方向

2018年的《宪法》修改在确认国家监察体制改革成果的同时，并未改变《宪法》对检察院法律监督机关性质的规定。但是，上文对1982年《宪法》制定过程中关于检察院的存废之争的分析却表明，对职务犯罪行使侦查权是保持检察院独立性的首要教义学理由，其从根本上发展了法律监督机关的概念；而国家监察体制改革使得检察院的职务犯罪侦查权被划入监察委员会，这在客观上为思考检察院的性质提供了新的场景，正如在1982年《宪法》取消检察院的一般监督权之后思考检察院的性质一般。总体而言，可以将2018年《宪法》中支撑检察院性质的教义学理由概括如下：第一，检察院的侦查监督权、审判监督权、监所监督权、执行监督权、民事调解监督权未受影响，依然支撑着检察院的性质；第二，检察院的行政公益诉讼起诉权成为支撑检察院性质的新理由。本文认为，由于检察院主要是一个刑事司法机关，所以，未来应着重从侦查监督权和审判监督权出发，思考法律监督机关的发展方向。

（一）刑事诉讼中的强监督

从1950年代实行垂直领导制和一般监督制的法律监督机关，到改革开放后实行法律监督的机关，中国的检察制度经历了从效仿苏联到独立发展的过程，其废止了检察院难以胜任的一般监督制，而将其精力主要集中于被世界各国检察制度普遍关注的刑事司法领域。及至于今，中国检察制度可谓正行进于历史的“三峡”之中。在继承社会主义检察制度优良传统的基础上，它一边要摒弃苏维埃式法律体系的“检察优势”风格，尊重审判权在法制运作方面的优越地位；[37]一边要借鉴两大法系检察制度的精华，承担起惩罚犯罪分子、保障无罪的人不受刑事追究的任务。

在社会主义宪法传统中，检察院与法院一直被同章规定，学理上也一直将检察院与法院同视为司法机关。这在客观上与大陆法系国家的检察机关相类似，后者一般被视为司法制度中的司法行政机关（如法国）和广义司法机关（如德国），实行审检合署制。这为中国检察制度借鉴大陆法系检察制度提供了组织法上的基础。大陆法系国家创设检察制度的目的可以被概括为三点：第一，实现诉讼上的分权，与审判权彼此监督节制，保障刑事司法权行使的客观性与正确性；第二，控制警察活动的合法性；第三，保障民权。[38]

从法律监督的视角看，上述目的在中国可以通过侦查监督与审判监督来实现。所谓实现诉讼上的分权，在现代主要的指向是“控诉原则”——“由检察官担任控方，决定是否提起公诉，由于控诉原则之下，‘无控方之起诉，即无法官之裁判’，即所谓的‘不告不理’，因而，检察官理所当然成为控制法官裁判入口的把关者”。[39]在中国，控诉原则是通过审查起诉实现的，审查起诉对于实现刑事诉讼的任务具有双重意义：“其一，对审判程序而言，它是人民检察院实现公诉职能的最基本的准备工作。通过审查和必要的补充侦查，做到案件事实清楚，证据确实充分，符合起诉条件的依法提起公诉，为在法庭上揭露、证实犯罪，请求法院依法惩罚犯罪分子做好充分的准备”。[40]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》高度肯定了审查起诉对于以审判为中心的诉讼制度改革的重要意义：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”[41] “相对于侦查程序而言，审查起诉作为刑事诉讼的‘第二道工序’，对侦查工作成果进行质量检验和把关。监督侦查活动是否合法，发现侦查活动有违反法律的情况时，应当及时提出纠正意见。”[42]从法律监督的视角看，对这一重意义的认识，涉及到对侦查监督概念的认识。关于侦查监督的概念，自1979年组织法制定以后，就一直存在争议。在1980年代的理论界和司法实践中，较为普遍的一种观点是，将1979年组织法原第五条第三项规定的所有内容都理解为侦查监督。[43]但进入21世纪后，情况发生了变化，广义说与主流观点折中说之间的主要区别在于，是否承认审查起诉属于侦查监督。[44]而如果注意到了审查起诉监督侦查活动的面向，那么，采纳侦查监督的广义说就是有道理的。

在采纳侦查监督的广义说以后，控制警察活动的合法性这一目的也就当然地对应于侦查监督。至于保障民权，“检察官乃一剑两刃的客观官署，不单单要追诉犯罪，更要搜集有利被告的事证，并注重被告诉讼上应有的程序权利”。[45]关于这一点，在侦查监督与审判监督中都有体现。

检察院对刑事诉讼实行法律监督，这首先在1996年《刑事诉讼法》八条中被确认。其次，其在2012年《刑事诉讼法》修改时被加强：“按照中央司法体制和工作机制改革关于加强对权力监督制约的要求，根据各方面的意见，进一步加强了人民检察院的法律监督。”[46]最后，2018年修改的《人民检察院组织法》二十条规定：“人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权。”因此，检察院对刑事诉讼应当依法实行程度较强的法律监督。[47]

（二）职务犯罪调查中的适当监督

国家监察体制改革以后，检察院的职务犯罪侦查权被划转监察委员会，监察委员会行使职务犯罪调查权。关于检察院与监察委员会的关系模式，有学者认为，存在监督模式与制约模式，并主张在现实层面选择制约模式。[48]本文认为，所谓监督模式与制约模式，并不存在实质性区别；较之于检察院在刑事诉讼中实行的强监督，主张检察院在职务犯罪调查中实行适当监督，是比较适宜的。

首先，《监察法》的确没有规定检察院可以对职务犯罪调查实行法律监督，但是，从立法本意来看，这只是说检察院只能对职务犯罪调查实行事后制约而非事前、事中制约，并不是说检察院完全不能对职务犯罪调查实行制约。在此基础上，立法者并未刻意区分监督与制约。《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》在阐述“加强对监察机关和监察人员的监督”时，提到了四个方面的内容：第一，接受人大监督；第二，强化自我监督；第三，明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制；第四，明确监察机关及其工作人员的法律责任。[49]具体到第三方面，《监察法》第四条第二款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”立法者的本意是侧重于使审判机关、检察机关、执法部门制约监察机关，而非相反，“监察机关履行职责离不开这些机关的协助、配合，同时也需要这些机关的监督制约”。[50]这里的“互相制约”，“主要是指监察机关与司法机关、执法部门在追究职务违法犯罪过程中，通过程序上的制约，防止和及时纠正错误，以保证案件质量，正确应用法律惩罚违法犯罪”。[51]也有学者指出：“在监察法的起草过程中，充分吸收了理论界关于监督监察权运行的建议，确立了外部监督和内部监督机制。检察机关的制约属于外部监督机制，虽然监察法没有将人民检察院对监察机关的制约作为监督权的一部分作出规定，但从检察院的法律监督机关的性质以及检察院在刑事诉讼中制约侦查和审判的规定来看，检察机关对监察机关的制约具有外部监督的性质。”[52]

其次，从事后制约的角度看，检察院对职务犯罪调查的监督主要是通过审查起诉实现的，这与检察院对刑事诉讼的法律监督具有相似性。“对于监察机关移送的案件，检察机关经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；对于有刑事诉讼法规定的不起诉情形的，经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定，等等。”[53]上述内容构成了《监察法》第四十七条第三款、第四款的内容。这些规定与《刑事诉讼法》关于检察院在审查起诉阶段退回公安机关补充侦查、依法作出不起诉决定的规定相比，并不存在质的差异。有学者主张：“监察机关与检察机关互相制约关系的实现，在很大程度上需借由检察机关审查起诉的实质化”，而“在公安机关与检察机关互相制约的关系中，同样需要实现审查起诉的实质化”。[54]

最后，应当承认的是，与检察院对刑事诉讼应当依法实行程度较强的法律监督相比，目前，检察院在职务犯罪调查中只能依法进行适度监督，二者存在程度上的差异，这是由职务犯罪调查的特殊性决定的。对于“适度监督”，有学者将其表述为“适度制约”：“所谓适度制约是指人民检察院应当在法律规定的制约方式之内，充分发挥沟通与协商机制的作用，以达到提升制约效果的目标。监察法规定监察机关实行双重领导体制，监察机关应当接受上级监察机关的领导，并向本级人民代表大会和上级监察机关负责。同时，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。因此，宪法和监察法构建了集中统一、权威高效的国家监察体制，从而实现了党内监督与监察监督的贯通，体现党对反腐败机构的统一领导。所以，检察机关的制约必须符合监察机关的性质与地位，保持适度制约。”[55]适度监督还表现为，目前，检察院只能对职务犯罪调查实行事后制约，不能实行事前、事中制约。实际上，也正是基于监察机关调查行为与公安机关侦查行为的相似性，才有学者主张，在未来的监察权运行规则中，应将检察院对职务犯罪调查的事后制约发展到事前制约和事中制约。[56]

结语

1979年组织法在将法律监督机关从法学概念变为法律概念的同时，开启了中国检察机关从苏式法律监督机关到中式法律监督机关的转变——法律监督开始教义化，法律监督机关成为实行法律监督的机关。经过近四十年的发展，法律监督机关概念获得了新的结构：从理念维度上讲，法制具有统一性，检察权不是行政权，并要监督行政权；从制度维度上讲，要实行侦查监督、监所监督、审判监督、执行监督、民事调解监督和行政公益诉讼监督。由于检察院主要是一个刑事司法机关，所以，在未来，检察院应重点坚持对刑事诉讼依法进行程度较强的法律监督，对职务犯罪调查依法进行程度适当的监督，形成“双面监督”的格局。

作者：田夫，中国社会科学院国际法研究所副研究员，法学博士。

来源：《法制与社会发展》2018年第6期。