当前，国家监护机制在我国未成年人保护工作中的运用呈明显增长态势：一是民政部门申请撤销监护人资格案件增多，国家监督、干预乃至必要时依法替代家庭监护渐成社会共识；二是民间收养的风险与弊端凸显，国家迫于突发情势接手被私自收养儿童的案例时有发生。

越是更多作为，越应依法作为。在法治建设中，国家监护不仅需要更加宏大的视野和积极的作为，还需要更加成熟的运作模式和规范的制度体系。《民法总则》虽已建立初步的国家监护框架，却仍不足以应对这一领域久已存在的定性不清、路径不明、资源不足、机制不畅等现实问题。未来可通过社会法范畴的《未成年人保护法》，将已纳入民事监护体系的国家监护予以细化，全面规范国家监护的启动及实施机制，通过多法域的融合构建系统完善的国家监护制度，提升我国未成年人保护法治水准。

国家监护的民法基础

1986年《民法通则》规定人民法院可根据有关主体的申请撤销监护人的资格，民政部门可在民事监护主体匮乏时替代履行监护职责，但并未明确申请撤销监护人资格的主体，导致国家监护职能难以落地。当国家监督虚置，民事监护就可能失灵甚至滥用。某社会组织通过媒体报道收集到2008—2013年697例虐童案例，施暴者为亲生父母的占比74.75%，其中不乏恶性极端个案。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部于2014年末联合发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，规定监护人严重侵害未成年人权益情形下撤销监护人资格的处置规程。2015年，江苏省徐州市出现首例民政部门申请撤销监护人资格案，检察机关、民政机关、人民法院等各司其职、衔接有序，充分体现出国家机关共同履行国家监护职责的能力和担当。

2017年公布的《民法总则》吸纳有关制度与实践经验，将民政机关承担监护职能的顺位提前至机构监护首位，并明确由民政机关承担申请撤销监护人资格的兜底职能。此外，得益于此次立法对监护制度本身的充实，国家监护的设立、职责和终止等通过准用民事监护规则形成初步的规范体系，但国家监护具有不同于民事监护的制度使命和内在特点，亟待针对诸多现实问题提出系统的解决方案和规范体系。

定性有待明确 机制急需畅通

在我国，国家监护的概念引起广泛关注始于《中国儿童发展纲要（2011—2020）》，该文件明确要求“逐步建立以家庭监护为主体，以社区、学校等有关单位和人员监督为保障，以国家监护为补充的监护制度”。但《民法通则》和《民法总则》并未采用“国家监护”的表述，而《未成年人保护法》将民政部门对流浪乞讨等生活无着未成年人实施的救助归于“临时监护责任”，有所指向但又隐而不彰。由于缺乏明确的法律界定，国家监护与面向留守儿童的关爱保护、针对流浪儿童的救助等未成年人保护工作之间的关系模糊不清，两者之间缺乏有效衔接和有机融合。针对孤儿的国家监护仅限于民政部门的工作范畴，撤销父母监护权案件在确立民政机关监护权之后即淡出公众视野。这既不利于实现未成年人最佳利益，也不利于评估和完善未成年人保护体系。

实践中，针对孤儿的国家监护在覆盖范围和照护水准方面都还存在缺口。根据民政部发布的《2017年社会服务发展统计公报》，截至2017年底，全国共有孤儿41万人，包括集中供养孤儿8.6万人，社会散居孤儿32.4万人。其中，集中供养孤儿是明确纳入国家监护的群体，但公办福利机构的供养能力明显不足且供养水平有限，无法满足残疾儿童等特殊群体的营养康复及医疗需求。社会散居孤儿则有相当一部分属于脱离国家视野、法律关系和法律责任均不明晰的私自收养，存在忽视儿童权益甚至危及人身安全等重大风险。2013年，河南兰考县“爱心妈妈”袁厉害收留无家可归儿童的处所发生火灾，导致孩子死伤，即是惨痛的前车之鉴。

此外，在传统农业主导地区，经济转型中的实用主义和逐利趋向对家庭伦理构成强大冲击，时有离婚当事人弃子女于街头或庭审现场而不顾的事件。当地法院没有渠道启动对被弃儿童的公共照护机制，只得指派法官照顾儿童，直到说服其父母或近亲属领回儿童，对审判工作造成很大困扰。实际上，这种情形也应通过临时干预机制纳入国家监护范畴，由有关福利机构照管儿童。同时，通过法律手段惩戒和教育相关亲权主体，确保亲权主体以应有的注意义务照护儿童。总之，当前国家监护领域仍存在资源不足、机制不畅等突出问题。一是纳入国家监护的儿童尚未获得足够的照护、养育及医疗资源，同时国家监护的需求与供给之间也存在很大的缺口；二是对亲权不力的即时性国家干预机制尚未建立，导致国家监护的进入渠道不畅，同时通过收养、寄养等分流和减轻国家监护负荷的成效不大。由于当前法律收养门槛过高，近两年来全国办理的家庭收养登记稳定在1.9万件左右（包括涉外收养），大量孤儿无法重归家庭环境。

明确国家监护的内涵和外延

国家监护既是监护关系构建中的一环，又是国家履行未成年人社会救助的体现，因此成为民法规范和社会法规范的交会点。以民法规范为基础，未来国家监护制度应着力在社会法范畴实现突破与发展。儿童是国家和社会的未来，国家对儿童权益保障负有全局责任和兜底责任。现代国家在儿童监护事项上的介入主要分为两种形式：其一，监护监督，即监督、约束监护行为使之合乎法律规范和被监护人利益。其二，直接监护，即由国家的代表机构直接担任监护人，保护被监护人的人身和财产利益。广义的国家监护包括国家机关实施的监护监督和直接监护，狭义的国家监护仅指直接监护，法律规范应区分这两种不同的监护职能。在外延上，依法撤销父母及其他监护人的监护资格而由民政部门替代监护、民政部门在社会救助中实施的“临时监护”以及民政部门下设儿童福利机构对脱离监护之未成年人的“收留抚养”，均属于国家监护范畴。

应确立儿童利益最大、家庭场域优先的国家监护原则。“儿童最大利益”是1989年《儿童权利公约》（以下简称《公约》）的四项核心原则之一。家庭关系被视为维护儿童身份的重大要素，《公约》要求，“如有儿童被非法剥夺其身份方面的部分或全部要素，缔约国应提供适当协助和保护，以便迅速重新确立其身份”。为实现儿童最大利益，国家监护的程序设计应有利于尽量、尽快促成儿童回归家庭环境。在启动环节，撤销父母等主体的监护权并将其与儿童隔离仅在符合儿童最大利益时方可采用。在实施环节，妥善安置儿童的同时，应采取多种措施对失职或犯罪的监护主体进行疏导、矫治和训诫，条件具备时可酌情恢复其监护权。在后续环节，要积极通过寄养、收养等机制为有需要的儿童寻得适宜的新的家庭环境。当前正是编纂民法典分编的关键时点，改革收养法律制度，降低收养门槛的同时加强监督规范，从而最大程度促进儿童福祉，乃是势所必然。

建构国家监护模式

履行国家监护职能需要国家内部实现机构协作，充分发挥“国家”这一抽象主体在资源占有和人员调配上的集合优势。根据我国《民法总则》和《未成年人保护法》的规定，除民政部门承担主要的国家监护职责外，中央和省一级政府负有组织协调职责，各级国家机关都在其职责范围内承担相应责任。未来立法应通过可操作、可追责性规范真正激活多方主体所负职责，确保国家监护机制可通过稳定的渠道迅速启动，运行更加顺畅、开放和有效。

此外，履行国家监护职能还需借力社会组织、聚合社会资源。对儿童的身体照料、生活抚养、教育看护等，最终都需由个体工作人员来承担。在这方面，借助和倚赖专业社会组织，已被证明是实施和优化国家监护的有力支持，如民政部与联合国儿童基金会合作开展、众多公益组织参与其中的中国儿童福利示范区项目。未来立法应进一步肯认、引导和拓展此类政社合作模式，在国家监护领域广泛借力社会组织和志愿服务，实现国家与社会在现代性背景下的深度融合。

作者：邓丽，中国社会科学院法学研究所副研究员

来源：《中国社会科学报》2019年06月26日，第5版。