摘要：机构改革作为涉及公权力行使主体和范围的重大改革尤为需要立法的引领和保障。改革开放以来，我国自1982年首轮机构改革便开创了以最高国家权力机关立法性决定的形式赋予机构改革合法性的模式，并沿袭至今。这一模式虽然具有历史合理性，但并不符合严格意义上的组织法定原则。本轮机构改革对党政机构和职能进行了深度调整，其中党政机构合署合并改革更涉及党的工作机关职能的行政化问题，因此需要以行政权力为核心要素，重构组织法定原则的内涵，并从思想、理论和立法层面革新和完善我国的党政机构组织法律体系，为机构改革提供立法引领和法治保障。

关键词：机构改革；合署办公；合并设立；组织法定原则；组织法律体系

在新时代背景下，改革开放四十多年以来的第八次机构改革已在全国有序铺开。此次机构改革以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点。其中，探索党政机关合署合并改革作为党的十九大报告、《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）《国务院机构改革方案》提出的重大改革举措，是完善党和国家机构职能体系的一次重要制度探索，既涉及重大利益关系的调整，更涉及党政机构之间的职能转变与调整。党政机关合署合并改革使得党的工作机关承接了行政管理职权，其行使职权行为的性质应该如何认定、区分和约束?本轮机构改革的法治和立法需求是什么，或者说，当全国人大及其常委会的事前立法性决定授权形式不足以支撑机构改革的合法性要求时，如何着力事后立法为改革提供法治保障?基于我国现行组织法体系的实践现状和理论特质，其如何承接本轮机构改革的法治和立法需求，将面临什么样的挑战和机遇?从这些问题出发，基于组织、职权法定和职权职责相一致的法治原则，按照“重大改革于法有据、立法主动适应改革”的法治要求，本轮机构改革与组织法体系的完善和行政主体理论的创新等重大公法理论与实践问题密切关联，因而备受社会和学界关注。

一、机构改革与立法的关系

改革开放四十多年来，我国已经进行了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年八次较大规模的机构改革。“组织机构是权力的载体，当权力的微观配置和调适尚未完成时，组织机构的变动和调整便是常态需要”，国家层面几乎每五年进行一次的机构改革，表明党和国家机构的组织建构和职权调整尚在不断发展完善的过程中。实践中，自1988年第二次机构改革明确提出转变政府职能的要求起，历次机构改革都在建设社会主义市场经济体制的背景下，以精简机构、整合优化职能，科学构建政府与市场、社会的关系，提高行政管理的效率和水平为目标，不断发展完善适应市场经济和国家治理现代化需要的行政管理体制机制。法治化是国家治理现代化的基础和重要组成部分，以改革推进国家治理现代化也需要立法的引领和法治的保障。特别是本轮党和国家机构改革，不仅对组织机构和职权职责调整的范围与强度更大，而且还出现了大量党政机构合并设立或合署办公的新特点，改革与立法的关系呈现出更为复杂的面向。

（一）机构改革的立法保障

机构改革是社会转型期的伴生现象。一些先发国家在现代化治理转型时期，亦经历过大大小小的机构改革。按照这些国家的经验，公权力是法治最重要、最关键的约束对象，奉行“法无授权即禁止”的行为规则，因此机构改革作为涉及公权力行使主体和范围的重大改革尤为需要法治的保障，需要立法先行，即以明确、细致的立法来引领和约束，使改革于法有据。如美国1969年通过《国家环境政策法》成立了环境保护署，2002年制定《国土安全法》设立了国土安全部。1963年，英国为了组建国防部通过了《国防职能转移法》。1969年，德国为调整经济结构制定了《改善区域经济结构共同任务法》和《机构调整法》。1998年，日本制定了《中央省厅改革基本法》及与之配套的《中央各省厅设置法》、包括17部法律的中央省厅改革关联法、包括61部法律的省厅改革施行关联法。

不可否认，改革意味着打破陈规，法治代表着坚守秩序，二者之间既存在着紧张的价值冲突，又有着辩证统一的关系。平衡改革与法治的价值，并没有统一的标准和绝对的优劣，只能在具体的时空语境下寻找合适的方式。我国在改革开放初期的1982年便启动了首轮机构改革，那时社会主义法制建设还极不完善，“有法可依”的问题尚未解决，在这样一个“摸着石头过河”的年代，为平衡改革与立法的关系，赋予改革合法性和法制约束，1982年3月8日五届全国人大常委会第二十二次会议通过了《关于国务院机构改革问题的决议》，开创了以最高国家权力机关立法性决定的形式赋予机构改革合法性的模式，由此机构增减和职责调整也视为得到了法律的确认或授权。此后的历次机构改革，一直延续到2018年3月17日十三届全国人大批准了本轮的《国务院机构改革方案》，都是按照这样的程序和模式获得合法性依据的。

（二）本轮机构改革的立法需求

在法治建设的早期，组织法体系尚未完备，以立法性决定赋予机构改革合法性具有合理性，但是随着法治建设的不断深入和发展，在中国特色社会主义法律体系已经形成并不断发展完善的今天，改革与法治、改革与立法的关系都有了新的内涵和标准，机构改革的合法性标准也应该与时俱进。由此，本轮机构改革在全国人大立法性决定的基础上，2018年4月27日全国人大常委会又针对党政机构之间职能转变和调整的问题，专门通过了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》。此外，4月27日，全国人大常委会同时还审议通过《关于修改<国境卫生检疫法>等六部法律的决定》，对改革急需、职责调整比较明确、各方面意见一致的相关法律条款进行修改；10月26日，全国人大常委会审议通过了《关于修改<野生动物保护法>等十五部法律的决定》，第二次对机构改革涉及的相关法律进行打包修改；12月29日，全国人大常委会再次为落实机构改革要求，审议通过《关于修改<中华人民共和国产品质量法>等五部法律的决定》，修订《公务员法》；与此同时，2018年9月18日，为确保行政机关依法履行职责，国务院对机构改革涉及的行政法规进行了清理，并对《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》等10部行政法规的部分条款予以修改。

可见，本轮机构改革的事前“立法”程序和模式虽然没有变化，但机构改革的事中和事后立法保障明显加强，成效显著。对机构改革涉及的大量法律、行政法规及时进行打包修改或全面修订，其立法的进步意义不容置疑，但是否足矣满足本轮机构改革对立法的需求则仍待研究和思考。笔者以为，这一立法需求大体上应由三个方面的因素决定：一是本轮机构改革的内容，主要指职权调整的范围和强度；二是在当前中国的语境下，机构改革的法治化标准；三是与机构改革相关的立法基础及其发展空间。下文拟基于对这三个因素的阐释和分析，聚焦如何通过革新和完善国家机构组织法律体系来适应机构改革的需求，保障机构改革走法治化的路径。

二、机构改革的关键是职能转变和调整

机构改革同时包含着精简机构和优化职能两个目标。经过8次机构改革，国务院组成部门已由1982年的100个次第削减为26个，大部制格局基本形成。然而，精简机构不是仅仅在数量上的减少，更不是为减少而减少。归根究底，大部制改革的目的一是要解决机构之间职能重复、交叉与扯皮等问题，二是要简政放权以适应市场经济和社会发展的需要。于机构改革来说，精简机构只是其形，转变职能才是其神，因此机构改革的功过成败关键就在于职能转变和调整的合理性与合法性。

（一）本轮机构改革职能转变和调整的范围

在历经多轮机构改革，特别是行政机构大部制改革之后，本轮党和国家机构改革《方案》又提出了20项深化党中央机构改革和23项深化国务院机构改革的具体措施，其中包括组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部7个部委，重新组建科学技术部、司法部，调整水利部职权范围，组建或重新组建国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家粮食和物资储备局、国家移民管理局、国家林业和草原局、国家知识产权局等国务院组成机构；组建国家监察委员会并与中央纪委合署办公、中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组等党中央机构，调整中央组织部、宣传部和统战部的职权，即由中央组织部统一管理公务员工作，中央宣传部统一管理新闻、出版、电影等工作，中央统战部统一管理民族、宗教、侨务等工作；深化行政执法体制改革、公安武警等领域的机构改革等。

由此可见，本轮机构改革的职能调整范围不仅涵盖了党和国家的大部分机构，更大量涉及党的工作机关与国家机关之间的合署合并改革。职能调整的纵深度已从单一的行政体制改革转移到党政机构合署合并的方向上来，意在解决同一事务由党政分别设置机构管理的权力双轨制问题，以党政融合的形式整合权力，进而转变党政职能，调整国家权力结构。

实践中，按照《方案》提出的改革举措及其关于“省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应”的要求，2018年全国各级政府机构改革紧锣密鼓定职能、定机构、定编制，改革已经从中央推进至省、市县层级。一年之内，国务院新组建的7个部门在经历了挂牌、人事调整等环节后，已经渐次步入正轨，31个省区市机构改革方案全部“出炉”，至少13个副省级城市召开了机构改革动员大会，四川、福建、江西等省的市县机构改革总体意见也都陆续发布，所有地方机构改革任务预计将于2019年3月底前完成。

综上，本轮党和国家机构改革职能转变和调整从国家机构到党的机构，从中央到地方，其广度和深度都超越了此前的7次机构改革。

（二）党政机构之间的职能转变和调整

党的工作机关与行政机关合署办公并非本轮机构改革首创，最具代表性的便是此前的纪委和监察部合署办公，表现为“一套班子，两块牌子”的组织形式，其机构和职能的整合并不多。此次党政合署合并改革的形式更为丰富，在类型上分为合并设立和合署办公两种形式，涉及的职能职责、管理体制、工作机制、人员配置等情况亦更为复杂。

概而言之，本轮党政合署合并改革下的职能转变和调整呈现出三个特点。

一是统筹党政机构设置，推进党政机构融合。自2004年党的十六届四中全会首次提出“撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”改革举措后，党的十七大、十八大三中、四中全会进一步提出要加大机构整合力度，统筹党政群机构改革，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。在广东顺德、上海浦东、浙江富阳等地开展党政合署试点改革经验的基础上，党的十九大报告正式提出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”，明确规定“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。《方案》贯彻落实党的十九大精神，统筹部署和整体推进党的工作机关和行政机构改革，通过组建、重新组建、并入、划入、归口管理、归口领导、调整管理等不同方式合署合并职能相近的党政机构，对传统的党政关系作出了重大思路调整，破除了“政治行政”二分的藩篱，推进了党的领导体系和政府的治理体系相融合。

二是重新配置党政部门及内设机构的权力和职能，推进党政职权整合。《方案》中有关党政机构合署合并的部分，除纪委与监察委外，都是发生在党的工作机关和国家机关之间，如国家公务员局并入中央组织部，国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部，中宣部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)、国家电影局牌子等。通过合并设立，这些党的机构以对外保留或加挂牌子的形式直接承担了原属于政府部门的行政职能，实现了党政职权的整合。随着党政合署合并改革的推进，将有更多的行政机关并入党的工作机关，党的工作机关将更多地参与公共事务的管理。

三是规范党政合署合并机构内部关系，加强党的领导。从机构改革的实践来看，一方面已有的党政合署合并类型中多是将行政机关整体或部分职责由行政机关并入党的工作机关，原行政机关仅保留牌子，不再是行使行政权的实际主体；另一方面党政合署合并体制下，按照《中国共产党工作机关条例(试行)》(以下简称《工作机关条例》)第五条第二款的规定“合并设立或者合署办公仍由党委主管”，即以党内法规的形式对党政合署合并机构内部的管辖关系进行了主次划分，由此行政系统对于新机构的权限可能仅止于程序规范和形式上的合法性背书。

（三）党的工作机关职能的行政化

如前所述，党政合署合并改革使得党的工作机关承接了从行政机关并入的行政管理职权，那么当党的机构行使这一职权时，其行为的性质应该如何认定呢?一般来说，对行政行为性质的认定有“主体要素”和“权力要素”两种路径。与此对应，学界也提出了确认和规范党的机构行使并入的行政权力的两种思路。比如有学者提出要摆脱现有行政主体理论的束缚，承认行使国家公权力的党的工作机关的行政主体资格，以“公法主体”概念代替行政主体，以包容党的组织；也有学者认为应摒弃现有的行政主体理论，根据所行使权力的性质判断一个组织是否具有行政主体资格，而不应简单以机构序列为准。应予强调的是，虽然学者们的解决方案侧重不同，但行政法治的目标已是基本共识，即只要党的机构直接介入了行政管理领域，涉及或运用了国家行政权力，那么其职权的行使就应该受到行政法治原则的约束，如果权力的行使侵犯了相对人的合法权益，也应该予以救济。

笔者认为，在我国行政组织法体系尚不完善，行政主体理论亦不成熟的背景下，党的工作机关以对外加挂或保留行政机关牌子的形式进入行政管理领域，其内部关系也尚待规范，因此以革新行政主体理论的方式来认定党的工作机构的行政职权性质，条件不成熟，而且容易形成更大的混淆。鉴于司法实践中已经出现将“权力要素”作为行为性质的核心判断标准的案例以及学界对于行政行为成立主体要件的否定和行政权要件的强调，以行政权力性质作为认定标准，更有利于厘清和规范党政合署合并改革后的职权职责关系。从操作层面来看，党的工作机关承接行政机关的行政权，改变的是权力行使的主体、程序等形式，而非权力本身的性质。也就是说，在全国人大及其常委会分别以立法性决定赋予了党政合署合并机构设立和职责调整合法性后，党的工作机关便拥有了法律行政法规授予的行政权，比如中央组织部并入了国家公务员局的职权后，便成为新修订的《公务员法》第12条规定的“中央公务员主管部门”，并依法“负责全国公务员的综合管理工作”，行使相应的行政管理职权。加之根据宪法的规定，唯有国家机关可以行使公权力，对国家事务进行直接管理，合署合并的党政机构在对外做出影响相对人利益的行政行为时，就必须以行政主体的名义、按法定程序进行。反过来说，事随权转、责随权转，只要合署合并的党政机构行使了行政权力，或者应当行使行政权力而不作为，无论其以什么名义进行，无论挂或者不挂行政机关的牌子，都必须严格依法进行，并承担相应的行政法律责任。

三、组织法定的法治原则

改革与法治是推进我国社会主义现代化建设的车之两轮、鸟之两翼，有着辩证统一的关系。目前，法治建设已经成为当下中国社会的基本共识，党政机构体制改革无论是在试点的预备阶段，还是在试点阶段，或是试点后全面铺开阶段，党政机关组织重构均需依法纳入法治轨道。

组织法定是现代法治的基本原则，这里的法是指狭义的法律，也就是说，涉及国家机构组织的设立、调整等重大事项，必须要以全国人大及其常委会制定法律的方式予以规范，这是法律保留原则在组织法领域的具体表现。组织法定也是我国宪法确立的法治原则，现行宪法第78条、第86条、第95条、第124条、第129条和第135条分别规定了全国人大和全国人大常委会、国务院、地方各级人大和地方各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院的组织由法律规定，也就是说从中央到地方、从人大到一府一委两院我国的整个国家机构组织体系都应遵循组织法定的原则。

组织法定原则是法治国家的通行标准，但是组织法定的内涵则可以不同。在国际上，组织法通常是指创设一个组织并对其进行赋权的法律，这种法律通常是严格意义上的由代议机关制定的法律，从而建构法律上的委托代理关系，为组织的权力及其行使提供合法性基础。按照现行宪法的规定，我国的组织法立法实践呈现出两个不同的特点：

一是组织法定仅指的是机构组成由法律规定，而不包括职权。在现行宪法文本中，除了2018年以宪法修正案形式增加规定监察委员会的组织和职权都由法律规定外，其他中央和地方、人大和一府两院的职权都是宪法保留的范围，由宪法直接规定。然而，实践中仅人大和政府的组织法遵循宪法而没有规定具体职权，法院组织法和检察院组织法则同时规定了组织和职权。需予说明的是，法院与检察院的组织和职权法定问题属于司法体制改革的范畴，本文仅以行政职权及其行使主体作为考察对象来分析组织法的变革。

理论上，组织机构必然与权力配置相关，“法无授权即禁止”的公权力行使规则是组织法定原则的理论基石，也是组织法的规范目标。因此，职权法定应该是组织法定的应有之义，职权法定进一步要求组织的职权职责配置通过法律方式明确化，防止组织行使职能的越位、错位、缺位。不仅如此，在全面推进依法治国的今天，责任行政成为现代行政的主要内容之一，权责一致也是法治建设的内在要求，因而任何行使行政权的组织都必须对自己行使行政权的行为承担相应的法律责任。

二是组织法立法在内容上主要是规定宪法已经设置的国家机构的内部组织。一方面，创设国家机构需要宪法的规定，比如监察委员会的设立就是通过修改宪法来获得合法性的；另一方面，组织法规定国家机构内部组成的疏密程度和标准都没有刚性的要求。因此，虽然国家机构改革频仍，但是组织机构的设置和调整，主要是通过前述的全国人大及其常委会的立法性决定和中央编办定机构、定编制、定职能的“三定”方案来进行的，组织立法几乎没有予以回应、体现和约束。虽然，立法性决定和“三定”方案有相当程度的刚性约束力，但是相较于组织法定原则中狭义的法律，其效力位阶较低、内容粗略不全，与“任何机构任何政府部门的设立、裁撤、合并、分立，都应该有相应的法律依据，并严格依法进行，从而体现重大改革于法有据”的机构改革法治化标准尚有较大差距。

此外，本轮机构改革还包含大量党政机关合并设立和合署办公的情形，组织与职权的调整横跨党政两个系统，不仅涉及机构名称、职责调整、管理体制变动等多项综合复杂的内容，更对权力结构有着深刻的影响，因而更加需要法治的约束和保障。正是在这个意义上，有学者提出“有必要推进组织法定在党内法规和国家法律中的双重拓展”，组织法定原则亦应在党政机构合署合并改革的实践中获得新的内涵。

四、党政机构改革的组织法保障

党政机构的统筹设置是新时期机构改革的发展方向，要广泛快速地凝聚改革共识，就需要在法治的轨道上推进改革。然而，现有的国家机构组织法律体系并不能直接回应本轮机构改革以及党政机构统筹设置的需求，因此必须创新思路，对国家机构组织法律体系进行全面革新，以加强和完善党政合署合并改革的合法性基础，引领和保障机构改革有序推进，凝聚和增强党政机构统筹设置的共识。

（一）我国的行政组织立法及其不足

按照组织法定的法治精神和宪法原则，机构改革必需特别注重法律的约束和保障。然而，如前所述，基于对组织法定原则的理解和宪法规定，我国的行政组织法律体系极度落后，存在着三点不足：

一是组织立法粗疏。我国现行的行政组织法律体系主要包括《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)和《国务院行政机构设置及编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。《国务院组织法》制定于1982年，共11个条文，对国务院组织结构的规定极其简单初略，与行政管理体制现状严重脱节，例如已经成为国务院组成部门的中国人民银行和审计署，在条文中都没有出现；《地方组织法》内容相对具体，但是也没有为地方机构设立、撤并规定明确的条件、标准和可操作的规则、程序；至于国务院各部门层面，其组织机构的设置和调整往往由规范性文件来规定，基本属于法律空白地带。

二是职权立法缺位。国务院和地方各级政府的职权是由宪法直接规定的，《国务院组织法》和《地方组织法》只是重申或者重复了宪法规定的职权，并未予以细化和具体化；在国务院各部门中，也仅仅只有中国人民银行、审计署的部门职权由法律规定，其他部门的职责、权限、编制都没有法律依据。党的十八届四中全会提出“推行政府权力清单制度”的法治政府建设要求后，“三定”方案和“权力清单”成为行政权力的主要规范依据，职权的行使在一定程度上有了刚性的制约，但其权威性、约束力依然不能与法律相比。

三是立法严重滞后。改革开放以来，我国已经进行了八次机构改革，机构数量从100个精简为26个，机构的名称、职权经过反复撤并、调整更是与改革开放初期大相径庭，但1982年制定的《国务院组织法》、1997年制定的《国务院行政机构设置和编制管理条例》却从未曾修改。可想而知，原本就简单初略的组织法体系，又早已严重滞后于经济社会发展和机构改革的需要，这便进一步虚置了行政组织法的作用。

综上，机构改革的主要内容就是对组织机构、职能配置、运行机制等方面的调整和完善，而这些正是组织法定、职权法定原则的基本要求，是行政组织法调整和规范的对象。但是，由于我国现行行政组织法立法条文初略抽象，规范内容脱节、滞后，难以发挥对机构改革的引领和保障作用，因此实践中历次国家机构改革方案均是由全国人大以立法性决定的方式通过，而非由行政组织法进行规定和保障。

（二）革新党政机构组织法律体系的思路和举措

随着改革的不断深化，机构改革对法治和立法的需求更大，粗疏不全的现行组织法体系不足以为机构改革提供法治保障的问题便越突出。本轮党政机构改革组织、职权整合力度更远胜于前7次改革，并采取了事前立法性决定与事中、事后及时修法立法相结合的方式，保障改革在法治轨道上推进。目前，全国人大常委会和国务院已将涉及机构改革的立法、修法列为了立法工作的重点，初步估计的修法项目有160余项，2018年已经完成了近40件法律、行政法规的制定和修改，力度之大亦是前所未有。就此而言，若能以本轮机构改革为契机，将现行组织和职权规范体系进行全面梳理和改造，便可以推进行政组织立法和国家机构组织法律体系的发展完善，进而推进法治政府的建设。

学界亦以此为机遇和切入点，为发展完善行政组织法和国家机构组织法律体系提出了很多分步推进的方案和建议。如不少学者提出，完善国家机构组织法体系首先要修改涉及党政合署合并机构名称、职责调整以及党的工作机关承担行政法律责任的相关法律法规，其次要尽快制定和修改机构设置和编制管理的法律法规；也有学者提出了折中方案，即在“三定”方案的基础上制定各部门的行政组织通则，将改革后的职责权限、组织编制、人员编制等重要内容上升为法规或者是规章；还有学者建议从人大、党中央和地方立法三个立法主体层面，系统构建国家机构组织法体系；或者从行政组织基本法、中央行政组织法和地方行政组织法三个立法内容层次，构建完善的行政组织法体系。

组织是国家治理体系和治理能力建设的一个重要维度，党的十九大报告也提出了“完善国家机构组织法”的要求。基于上文对机构改革中的职权调整和我国组织法定原则的阐释和分析，结合学界已有的研究成果，笔者认为，要为机构改革提供完善的法治保障，需要从思想上、理论上、立法上全面革新我国的国家机构组织法律体系。

在思想上，要以职能转变和调整作为机构改革的关键，以“权力要素”为判断行政行为性质和承担行政法律责任的核心要件，并以“法无授权即禁止”的法治规则为标准，以行政法治为目标，建构实用、管用的组织法规范体系，而不仅仅是在机关序列的意义上理解和完善组织法体系。

在理论上，要推动和加强行政组织法基本理论研究，特别是要针对我国行政主体理论、组织法定原则的不足之处，创建适合我国经济社会发展和法治建设需要的、适应机构改革需求的理论学说，以理论来指导立法实践。

在立法上，

一是针对机构改革对法律法规规定的机构名称、职权职责做出调整的情形，全面梳理并分批修改与现行机构名称、职权职责表述存在不一致的法律法规，这也是目前全国人大常委会和国务院正在推进的立法工作。由于本轮党和国家机构改革涉及部门职责、管理体制、工作机制等的重大变动，因此修法不仅是程序性的，也包括实质性的制度重构。

二是针对我国行政组织法律体系的薄弱环节，加快推进行政组织领域的基础性、支架性、空白性立法。包括对《国务院组织法》《地方组织法》进行全面修订，充实内容，构建中央和地方行政机构基本法律框架；以“三定”方案和“权力清单”为基础制定行政机构设置和编制管理方面的法律法规，或者以人大常委会决议的形式赋予“三定”方案和“权力清单”更高的规范效力；查漏补缺，为机构、职权没有法律法规规定的国务院各组成部门制定组织条例，规定各部委的职权职责；等等。

三是及时将改革成果和经验上升为法律，同时在条件成熟时研究制定行政组织基本法，从整体上规定行政组织法的基本原则、行政组织构成、行政主体制度、行政组织程序、违法责任等基本问题，同时规定机构调整的原则、标准、程序，为机构改革提供规则和约束。

四是要同时加强党内法规中的组织立法，实现国家法律与党内法规在组织法领域的有机衔接和深度整合。党内法规也是社会主义法治体系的重要组成部分，在党政机构合署合并之后，党内法规对国家机构的影响将变得更为直接，甚至成为新机构组织运行的主要准则。在本轮机构改革中，作为一种组织形态的党政机关合并设立、合署办公，首先就是在有着党内组织法之称的《工作机关条例》第五条中规定的。与此同时，合署合并改革后，党的工作机关行使行政权也必需依照国家相关法律法规的规定。比如中央组织部、中央宣传部、中央统战部要依照《公务员法》《电影产业促进法》《出版管理条例》《宗教事务条例》等法律法规的规定行使并入的行政权，并依法承担法律责任。

党政机构合并设立、合署办公是对党政组织机构、职能配置、人员编制等方面的融合，这些内容需要由党内法规和行政组织法共同规范和调整。换言之，与行政组织法相同，党内法规也是贯彻组织法定的规范载体，二者都是我国组织法律体系的重要组成部分。当然，无论是党政机构的融合，还是国法与党规的深度整合，都不等于是混同，因此合并设立或合署办公的党政机关，不能用党内法规取代国家法律，为其行为赋予合法律性。此外，党政机构合并设立、合署办公，也有可能造成在适用规范时法律规范与党内规范的冲突，因此还需要健全党政机构合署合并的规范联动衔接机制，并完善备案审查机制来发现和解决这些规范冲突。

五、结语

在全面推进依法治国和全面深化改革的时代背景下，改革越是深入就越需要法治的引领和保障，机构改革亦是如此。按照组织法定、职权法定的法治基本原则和要求，国家机构增减裁并、职能划转调整都需要法律的确认或授权。理论上说，机构改革应该由立法来引领和规范，机构与职能的调整都需要有明确的法律依据，即先立法后改革。实践中，由于现行宪法和法律规定的国家机构组织法律体系内容粗疏，各机构的组织和职权往往是依据“三定”方案和权责清单得以确定，在以立法规范机构改革的条件尚不完备的前提下，我国自改革开放以来的首轮机构改革，便开创了以最高国家权力机关立法性决定的形式赋予机构改革合法性的模式，并沿用至今。本轮党政机构改革是在中国特色社会主义法律体系不断发展完善、全面推进依法治国取得相当成就的新时代背景下，以优化党政职能、推进党的领导体系和政府治理体系相融合为目标的深刻变革。改革不仅涉及行政机构体系内部的职能优化调整，更通过组建、重新组建、并入、划入、归口管理、归口领导、调整管理等不同方式，重新配置党政部门及内设机构的权力和职能。改革更深入，法治更健全，因此单一的人大决定授权模式已不足以为改革提供合法性依据。为保障在法治轨道上推进本轮党政机构改革，2018年全国人大常委会和国务院及时制定和修改了实施机构改革方案需要的近四十部法律、法规，2019年全国人大常委会再次将“完善国家机构组织有关法律制度”作为四大立法重点领域之一，以加强事后立法的方式来保障改革。由此，本轮党政机构改革为我国组织法律体系的完善提出了需求，也带来了机遇。本文认为，随着党政合署合并改革的推进，部分行政职能并入党的机构，应以“权力要素”作为认定行政行为性质和承担行政法律责任的核心要件，与此对应，也要革新我国的组织法定原则和组织法律体系，突破机关序列意义上的单一内涵，以为组织及其权力行使提供合法性依据为目标，理解和完善我国的组织法律体系。

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作者：刘小妹，中国社会科学院国际法研究所研究员，中国社会科学院大学教授。

来源：西北大学学报(哲学社会科学版)2019年第3期，注释略。