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论宪法机构的制度功能

作者:莫纪宏
使用宪法机构概念,有利于解释宪法文本中所出现的各类履行公共权力职能的机构的性质,有利于建立合宪性审查制度,强化对各类依据宪法履行职权职责的机构的制度约束。运用宪法机构的制度功能表述党政混合机构的宪法性质,可以将其有效纳入合宪性控制之下。

摘 要:从维护宪法权威、充分发挥宪法作为根本法的制度功能角度出发,对传统宪法学所采用的“国家机构”一词在履行宪法制度功能上存在的制度缺陷作了较为详细的理论分析,指出只有使用宪法机构概念才能很好地解释宪法文本中所出现的各类履行公共权力职能的机构的性质,才能有利于建立合宪性审查制度,强化对各类依据宪法履行职权职责的机构的制度约束。对现行宪法文本所确立的各类宪法机构进行了种类划分,并指出不同宪法机构的制度功能。与此同时,结合党的十九届三中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》所设立的党政混合的机构的性质和功能,指出可以运用宪法机构的制度功能来表述这些党政混合的机构的宪法性质,从而把这些机构有效地纳入宪法的合宪性控制之下。以监察委员会的宪法性质为例,详细地探讨了监察委员会作为现行宪法文本明确规定的国家机构其制度功能上存在着需要运用宪法机构概念进行表述才能加以弥补的价值缺陷,进而指出在宪法学理论上引进宪法机构的概念,可以有效地推动宪法实施,充分发挥各类机构在履行宪法职权职责方面的重要作用。

关键词:宪法机构;国家机构;宪法文本;宪法功能;监察委员会

 

宪法机构在我国传统的宪法学理论中并没有得到很好的研究,至今这一领域的研究文献很少。检索中国知网,论文主题涉及宪法机构的只有笔者的《宪法机构发展和变迁的60年——宪法文本中国家机构的特征考察》以及谢军的《美国宪法机构、人事条款解读之国会篇》两篇学术论文。这种现象表明,至少在学术层面,宪法机构这个概念并不为我国法学界主流学者所认可。但是,法学界研究得少,并不意味着宪法机构这个概念就是笔者生造的法学名词。从汉语构词法角度来看,宪法机构可以视为偏正式的名词词组,可以简单地理解成为“宪法的”机构,至于在逻辑上如何来展开“宪法的”法理内涵,这是可以充分加以讨论的。本文立足于我国现行宪法的宪法文本,同时参考宪法文本背后赖以存在的宪法价值,来尝试从宪法机构制度功能的角度来论证宪法机构一词的法理正当性。

毫无疑问,在我国传统的宪法学理论研究中,一直使用的是国家机构的概念。国家机构的性质实质是政治学意义上的,它是与主权国家的正当性紧密地结合在一起的,国家机构是主权国家的代表,可以在法律上代表主权国家履行自身的国家功能。但是,国家机构在现代民主理论下并不能简单地等同于主权国家。主权国家对内对外职能还可以由其他的代表者来承担。在国内法意义上,近年来发展起来的全民公决理论也是主权国家表达自己意志的方式;在国际法上,国家象征和国家符号在国际交往场合都能够起到宣誓主权国家合法和有效存在的作用。所以,国家机构只能履行主权国家的大部分职能,而不能代替主权国家。在法理上还存在着代表主权国家的其他性质的代表者,其中,宪法机构就是最具代表性的机构。宪法机构可以很好地体现主权国家的主权特征和法律特征,可以很好地代表主权国家履行自身的职能。笔者认为,从法理上和制度上区分宪法机构与国家机构是很有必要的,可以从法理上将宪法学所使用的宪法机构与政治学所使用的国家机构有效地区分开来,突出强调宪法机构的宪法特性;可以树立依宪治国、依宪执政的制度价值,突出宪法至上原则的重要意义;可以建立合宪性评价机制,将公共权力机构的活动有效地控制在宪法所规定的范围内;可以进一步落实“党在宪法和法律范围内活动”原则,将权力关进制度的笼子。

一、宪法机构概念的内涵及界定方法

(一)宪法机构概念的内涵

宪法机构作为宪法学上的概念,简单地说,就是与宪法相关的机构。在成文法意义上,应当是出现在一个主权国家宪法文本中的组织机构。宪法机构概念相当于英文中的“Constitutional Organization”一词。但宪法机构中的“宪法”不能简单地从宪法文本的字面上去理解,而是要从宪法本身的功能去把握。凡是在实践中履行了宪法功能的组织机构,从广义上来看,都可以归纳到宪法机构的范畴。

1787年《美利坚合众国宪法》是人类历史第一部成文宪法。该宪法正文共七条。第一条规定了由参议院和众议院组成的合众国国会。第二条规定了美利坚合众国总统。第三条规定了最高法院和国会不时规定和设立的下级法院。上述三个条文毋庸置疑详细规定了美国的宪法机构。在实际生活中,美国的宪法机构是否仅仅限于上述三个条文所规定的机构呢?美国联邦宪法制度中的由选举人组成的选举人团以及具有刑事指控职能的联邦检察官这些机构都起到了履行宪法功能的作用。选举人团制度是美国联邦总统选举的重要制度。根据这一制度,各州选民在大选之日投票时,不仅要在总统候选人当中作出选择,而且还要投票选出代表50个州和华盛顿特区的538名选举人(Electors),由选举人组成选举人团(Electoral College),择日另行正式投票选举总统。在美国绝大多数州,包括哥伦比亚特区均实行“赢者通吃”规则,也就是把本州或特区的选举人票全部给予在本州或特区获得相对多数选民票的总统候选人。各州当选的选举人宣誓在选举人团投票时必须把票投给在该州获胜的总统候选人。据此,大选结果通常在大选投票日当天便可根据各州选举结果计算出来。通常赢得270张或以上选举人票的总统候选人即获得选举胜利。各州选举人票多寡取决于各州的人口。人口众多的摇摆州往往成为总统候选人争夺的主要目标。选举人团择日另行投票表决只是例行公事。历史上曾出现个别州选举人未按本州选民意志投票的情况。不过,对于失信的选举人,美国只是部分州规定了惩罚措施,有的州没有规定相应的惩罚手段,有的州虽然没有规定对失信的选举人给予惩罚,但却规定失信的选举人的投票行为“无效”。选举人团不是美国宪法所规定的国家机构,但显然是与宪法相关的宪法机构。选举人团作为美国的宪法机构,依据法定程序产生美国总统。再如,广为人知的美国联邦检察官,在“水门事件”中,对尼克松总统的失职行为开展了卓有成效的调查,最终导致总统下台。联邦检察官这个职位在1787年美国联邦宪法中并没有明文规定,只是在1978年的《政府道德法》中才得到正式肯定。美国特别检察官这一职务虽然不是由美国联邦宪法设立的,但却对由美国联邦宪法设立的美国总统具有调查监督权力,很显然该职务履行的是宪法功能,保证宪法机构有效地履行自身的宪法职责。当然,作为宪法机构,美国联邦特别检察官是由个人担任的,因此,从法理上理解宪法机构中的“机构”的含义,不能把“机构”仅仅理解为“组织”,公民个人也可以履行宪法机构的制度功能。

宪法机构的概念在成文宪法下可以由成文宪法的文本规定作为自身存在的法律依据,在不成文宪法下只能根据宪法惯例来加以认定。例如,英国在1688年“光荣革命”之后,英王成为“虚位元首”,不在正式的国家机构序列。但英王作为虚位元首,在宪政体制下仍然肩负着一定的制度功能。英王还可以出席议会会议,并且在英王出席议会会议的场合下,由英王主持会议。英王还可以英国元首的身份接待外国元首,因此,英王尽管是虚位元首,但却履行着部分宪法上的制度功能,是英国宪政体制不可分割的一部分。此外,即便在成文宪法体制下,也有一些国家虽然没有在宪法文本中确认某些机构的宪法职能,但却通过普通法律明确某些机构具有宪法机构的性质。例如《俄罗斯联邦安全法》第13条就规定了俄罗斯联邦安全会议是在安全领域辅助联邦总统的宪法机构。该法将“俄罗斯联邦安全会议”确定为宪法机构,目的就是要提升“俄罗斯联邦安全会议”的法律地位和法律权威。美国联邦特别检察官就其性质来说也属于由普通法律设置的宪法机构。当然,从法理上来看,这样的宪法机构如果要获得更加明确的宪法地位,应当明确地规定在宪法文本中。

(二)宪法机构的界定方法

宪法机构作为描述依据宪法享有一定职权、必须履行一定宪法职能的机构,在制度实践中如何加以识别,可以有几个标准供考虑:

第一,成文宪法中有明确的文本依据或在不成文宪法体制下经传统形成的公认机构。宪法机构在制度逻辑与功能上必须与宪法密切相关,所以,一般意义上,宪法机构必须是宪法文本明确规定的。不过,在不成文宪法国家,根据宪法惯例,某些具有特定制度功能的机构也属于宪法机构,例如英国的国王。在宪法文本中的“机构”,只要是享有一般的履行公共职能的权力,即便没有行使国家权力,也因为具有“宪法身份”而应当被认定为宪法机构。

第二,宪法机构通常都有比较明确的宪法职能和承担宪法上的具体任务,通过职权和职责表述出来。宪法机构存在的最显著特点就是要完成宪法上的特定任务。从此意义上看,宪法文本上没有多余的“机构”。

第三,宪法机构除了具有特定的宪法上的制度功能,承担具体的宪法上的职权职责外,还要能够以自身的行为来独立承担宪法责任。如果不能承担宪法责任,就无法保证宪法机构能够有效地依宪办事。

第四,宪法机构之间可能产生的权限冲突和争议不能由宪法机构自己解决,因为宪法机构的权限是宪法赋予的,必须由宪法所规定的专门的护宪机构依据宪法来作出判断。例如,根据联邦德国《联邦宪法法院法》第63条规定:联邦宪法法院作为护宪机构可以裁决联邦总统、联邦议院、联邦参议院、联邦政府、由基本法或者是联邦议院和联邦参议院的程序规则授予其享有独立权限的上述这些机构的分支机构提出的权限争议。

第五,宪法机构的存在与宪法所体现的不同主权国家的政治制度的特性有着紧密联系。例如,我国宪法学界近年来关于宪法的性质的认识就有政治宪法与规范宪法之分。事实上,任何一个主权国家的宪法都是由这个主权国家主流宪法价值和政治制度所决定的,因此,凡是能够起到构建宪法制度、维护宪法秩序的组织机构都可以在广义上被纳入宪法机构的范围。从此意义上来看,宪法机构是广义宪法意义上的机构,它的制度特征就是承担一定的宪法职能,具有不可替代的保证宪法有效运行的制度功能。

综上,判定宪法机构的标准主要是从宪法机构所具有的保证宪法实施的制度功能出发。当然,首先要有宪法文本上的依据,宪法文本中明确了的机构,必然都存在履行宪法制度功能的特征。作为宪法机构,即便不在国家机构之列,其自身依据宪法规定,也要有明确的宪法职权职责,并且能够以自身的行为独立地承担宪法责任。

(三)宪法机构与国家机构在履行宪法制度功能方面的差异

宪法机构与国家机构是宪法制度上两个具有紧密联系的概念。从逻辑上看,宪法文本中的国家机构是宪法机构的一部分,而且也是最核心和最重要的部分。宪法机构以履行宪法上特定的制度功能为特性,国家机构是指履行国家统治职能和管理职能的机构,是主权国家的正式代表。“依宪设定”或“依宪存在”是宪法机构的合法性所在。非宪法性质的国家机构在法理上并不直接承担保证宪法实施的职责,而是通过设立非宪法性质的国家机构的宪法机构所承担的宪法责任来分担自身的间接宪法责任。当然,个别由一般法律规定的组织机构因为与宪法机构具有密切的法律联系,直接影响到宪法功能的发挥,可以在特定情形下被视为宪法机构。例如,美国联邦特别检察官就是由《政府道德法》创设的宪法机构。在国家机构体系之外,通过宪法进一步明确宪法机构,可以进一步强化“依宪治国”的价值要求,树立宪法至上的权威。从法治意义上看,宪法机构这个概念比国家机构这个概念更具有法学底蕴,更突出了法治权威高于机构权威的法治精神,有利于发挥宪法作为根本法对国家机构所享有的各项国家权力的监督和制约作用。

二、1982年现行宪法文本中的宪法机构的特征

新中国成立以来,我国共制定了四部宪法,即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1982年宪法诞生以后,先后又经过了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修改。不论是现行宪法,还是前三部宪法,宪法文本中的机构都不限于国家机构,在国家机构的序列之外,还存在着其他性质的宪法机构。例如,中国人民政治协商会议是根据1949年9月29日中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》产生的,它的作用是在普选的全国人民代表大会产生之前,起到了临时最高权力机关的作用,由它产生的《共同纲领》也发挥了临时宪法的功能。所以,不论从哪个角度来看,中国人民政治协商会议都是典型的具有宪法制度功能的宪法机构。不过在1954年宪法诞生后,中国人民政治协商会议没有作为国家机构写进国家机构序列,但这并未改变中国人民政治协商会议在我国国家政治生活中的基本性质,它仍然实质性地发挥了宪法机构的功能。现行宪法序言规定:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”虽然上述规定将中国人民政治协商会议定性为“统一战线组织”,不属于国家机构,然而就中国人民政治协商会议存在的历史和在我国政治生活中所起到的制度功能来看,毫无疑问是具有宪法功能的宪法机构。在我国政治生活实践中,通常把政协排序在党委、人大、政府之后,监委会、法院和检察院之前,是有宪法上的依据的。如果只是从是否写进了宪法第三章所规定的国家机构中,而不看政协在我国政治体制下实际上所具有的宪法地位,就会对政协在新时期的作用产生误解,就无法深刻地理解中国特色社会主义宪法理论的特色和精髓。

除了中国人民政治协商会议作为宪法机构的性质必须予以高度重视之外,现行宪法文本中也涉及到了居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织,这些基层群众性自治组织虽然不属于国家机构之列,但却实实在在地履行着基层自治的宪法功能,是宪法所规定的人民当家做主的组织形式。因此,认识居民委员会、村民委员会的法律性质,应当将其确定为宪法机构,具有宪法上的职权职责。根据现行宪法第111条第二款的规定:“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”上述规定明确表明,居民委员会、村民委员会作为宪法机构,具有“办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”等方面的宪法职能,是宪法制度的重要组成部分。此外,现行宪法关于特别行政区的规定也反映了宪法机构的特色。现行宪法第31条明确规定,国家在必要时得设立特别行政区。虽然特别行政区是一个行政区划的概念,但特别行政区作为一个地方行政区域,其内部的立法会、行政特首和法院都是特别行政区的公共权力机构。从特别行政区具有宪法上的法律地位来看,特别行政区的政权机构也应当视为宪法上履行特定制度功能的宪法机构。

此外,2018年宪法修正案明确规定在宪法第三章国家机构增加一节作为第七节,规定了监察委员会的性质、法律地位、组成方式、领导体制、活动原则,等等。虽然监察委员会获得了明确的作为宪法上的国家机构的地位,但由于监察委员会是中国特色社会主义政治制度的产物,在实践中承担着党和国家反腐败专责机关的功能,在实际运行中实行监委会与纪检合署办公,所以仅仅从国家机构来认识监察委员会的性质还是不够的,只有从宪法机构的角度才能更好地认识监察委员会的宪法功能。

总之,我国现行宪法文本中的组织机构制度设计并不仅仅停留在国家机构层面,为了完成宪法所规定的各项任务,实行宪法的制度功能,宪法文本中还明确了其他形式的机构或组织形式的存在,这些机构或组织形式由于有宪法文本的明文规定,并且承担着特定的宪法功能,应当在法理上赋予其恰当的法律身份,只有宪法机构一词才能恰如其分地表达这一类机构或组织形式的法律特性。

三、《党和国家机构改革方案》与宪法机构的广延性

在我国,因为实行的是共产党执政的基本政治制度,所以党政机构之间具有密切的制度联系。

党政机构的制度形态分为三类:一类是纯粹的党务工作机构,一类是面向管理对象的纯粹的国家机构,一类是党政混合的机构。纯粹的党务工作机构性质比较明确,属于党的机构,可以明确地与宪法中的国家机构性质相区分;纯粹的国家机构是宪法所规定的国家机构的主要构成部分,必须严格地按照宪法所赋予的国家机构的职能来运行。党政混合的机构类型比较复杂,有的是“一套人马,两块牌子”,有的是依托党的机构或国家机构来推动党和国家重要决策事项的完成,有的是将履行国家机构职能的国家机关设在党的机构下面,由党的机构集中统一管理,等等。这些党政混合的机构由于都在某种程度上履行了宪法所规定的国家机关的治理功能,因此在制度功能上与国家机构有紧密联系,但与纯粹的国家机构相比,其组成方式、组织体制又有自身的特殊性,必须在宪法和法律的范围内活动。党的十九届三中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》对这类党政混合的机构类型做了充分和全面细致的规定。为了保证这些机构能够依据宪法和法律正确地履行自身的职权职责,有必要将这些党政混合的机构纳入法治轨道,宪法机构的性质和名称可以具有很强的包容性来容纳这类党政混合的机构。如果仅仅从宪法文本上只看国家机构的构成、组成方式,不看国家机构存在的制度背景和制度功能,就无法给这些党政混合的机构定性,也无法精确地为这些党政混合的机构设定法定职权职责。如果从机构的制度功能出发提出宪法机构的概念,就可以很好地将这些党政混合的机构纳入法治轨道。

(一)监察机关与纪检机关“合署办公”对监察机关机构性质的影响

2018年宪法修正案在规定宪法机构方面的最大特征就是在现行宪法第三章“国家机构”第六节之后增设第七节“监察委员会”,并且在第七节增设了五个条文,详细规定了监察委员会的性质、组成、领导体制、活动原则等事项,与1982年宪法及其前四次修正不同的是,2018年宪法修正案创设了新的宪法机构。

关于2018年宪法修正案将监察委员会规定在第三章国家机构的制度意义,法学界有着不一致的认识。受到传统宪法学国家机构概念的习惯性影响,监察委入宪被一些学者简单地概括为“一府一委两院”。例如程向晖、滕修福就认为:“2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》(简称‘宪法修正案(五)’或‘宪法第五次修正’),将‘监察委员会’(简称‘监委’)作为国家机关写入宪法,形成了地方各级人大及其常委会监督本级‘一府(政府)一委(监委)两院(法院、检察院)’的新格局。”马怀德在《国家监察法的立法思路与立法重点》一文中也指出:“监察委员会并非政府职能部门,也非司法机关,而是行使国家监察职能的专责机关,是一个执法监督机关。在国家机关序列中,监察委员会应当处于与一级政府和司法机关平行的地位,即在一级人大之下形成‘一府一委两院’的权力格局。”不过,把监察委员会视为与“一府两院”一样性质的“国家机关”这种认识是不准确的。《中华人民共和国监察法》第11条明确规定:监察机关可以对“中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员”进行监察。很显然,上述规定已经把监察委员会的职能延伸到非国家机构的中国共产党机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关,这些职能显然不是作为国家机构的“一府两院”所能涉及的。中共中央政治局于2018年12月13日下午就深化国家监察体制改革举行第十一次集体学习时,习近平总书记指出:“党的十九大提出构建集中统一、权威高效的国家监察体系,把组建国家监察委员会列在深化党中央机构改革方案第一条,着眼点就是构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力。”从习近平总书记上述讲话精神来看,国家监察委员会的设立是在党的领导下进行的,不是单纯依据宪法设立的国家机构。作为现行宪法文本所确立的国家机构的重要组成部分,其机构功能远远地超过了“一府两院”作为单纯意义上国家机构的功能。

党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》对在中国共产党领导下的监察机关的性质和职能、任务进一步作了明确。根据《深化党和国家机构改革方案》的规定,最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关反腐败职责与监察部、国家预防腐败局的职责合并起来,由新组建的国家监察委员会行使。新组建的国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公。改制后,由合署办公的纪检监察机关负责对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督检查,对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责,并且还要负责组织协调党风廉政建设和反腐败宣传等职责。国家监察委员会以及地方各级监察委员会并不是单纯意义上的国家机构,而是带有中国特色的党政合署办公的党和国家反腐败机关,其职责不仅涉及在国家机构任职的公职人员,也涉及纯粹在党的机构工作的工作人员,因此,监察委员会是与“一府两院”性质不完全一样的国家机构,只有用宪法机构的表述才能更加精确地阐明监察机关的性质,否则就会在组织体制建设方面出现以偏概全的制度设计方案。学界甚至有观点认为作为宪法所规定的国家机关,监察委员会应当完全纳入各级人大的监督视野,建立人大对监察委之间的全面监督关系。

(二)其他党政混合机构的类型以及宪法地位

除了确立了纪检监察合署办公的党政混合机构之外,《深化党和国家机构改革方案》从深化党和国家机构改革的角度出发,在顶层角度设计了一些其他形式的党政混合的机构。主要有三种类型:

第一,将党的决策议事机构办公室设在作为国家机构的人民政府职能部门下面,以此来推动党的决策事项的落实和执行。这类机构包括:中央全面依法治国委员会办公室设在司法部,其职责是统筹协调全面依法治国工作,研究全面依法治国重大事项、重大问题。将中央审计委员会办公室设在审计署,其职责是审议审计监督重大政策和改革方案,审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告,审议决策审计监督其他重大事项等。中央教育工作领导小组秘书组设在教育部,其职责是协调解决教育工作重大问题等事项。

第二,把人民政府职能部门设在党的机构下面进行统一管理。这类机构有:一是国家公务员局并入中央组织部,对外保留国家公务员局牌子。国家公务员局并入中央组织部后,由中央组织部统一研究拟订公务员管理政策和法律法规草案,并组织实施,管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务,指导全国公务员队伍建设和绩效管理,负责国家公务员管理国际交流合作等。二是国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部,对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)牌子和国家电影局的牌子。改制后,由中央宣传部负责拟订新闻出版业的管理政策并督促落实,管理新闻出版行政事务,统筹规划和指导协调新闻出版事业、产业发展;管理电影行政事务,承担对外合作制片、输入输出影片的国际合作交流等。三是国家民族事务委员会归口中央统战部领导,国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部,国家民族事务委员会仍作为国务院组成部门。改制后,由中央统战部负责领导国家民族事务委员会依法管理民族事务,全面促进民族事业发展;统筹协调宗教工作,依法管理宗教行政事务,保护公民宗教信仰自由和正常的宗教活动,巩固和发展同宗教界的爱国统一战线等事项;管理侨务行政事务,统筹协调有关部门和社会团体涉侨工作,负责拟订侨务工作政策和规划,调查研究国内外侨情和侨务工作情况等。

第三,党政合用一个机构,撤销以往各自的机构。例如,改革方案规定中央直属机关工作委员会和中央国家机关工作委员会的职责合并后组建中央和国家机关工作委员会,作为党中央派出机构。由新机构统一组织、规划、部署中央和国家机关党的工作等事项。

纵观上述三类党政混合的机构,如果严格按照宪法所规定的国家机构来定性,很难有效地纳入国家机构的序列。但这三类机构都承担了宪法的部分功能,例如中央审计委员会办公室设在审计署下,审计署是现行宪法文本明确规定的国家机构,承担着宪法赋予的国家审计职能,所以,即便是中央审计委员会办公室设在审计署,审计署的组织领导体制超出了现行宪法文本的制度设计,仍然可以采用宪法机构这一概念来有效地控制审计署的各项审计活动。再如,原来属于国家人社部的国家公务员局转隶于中央组织部,尽管宪法文本没有涉及中央组织部,但由于中央组织部下属的国家公务员局履行了宪法赋予的国家公务员管理职责,故转隶于中央组织部的国家公务员局仍然具有宪法机构的性质。其他如国家新闻出版广电总局、国家民族事务委员会、国家宗教事务局、国务院侨务办公室尽管都已经转隶于相应的党的机构,但由于机构本身都履行着保障公民新闻出版自由、宗教信仰自由以及华侨归侨权利的宪法功能,因此,这些党政混合的机构作为宪法机构仍然要接受宪法和法律的约束。由此可见,在学理上和制度上使用宪法机构的概念可以扩大宪法对公共权力机构的调控范围,切实有效地树立宪法的法律权威,确保“党在宪法和法律范围内活动原则”的有效落实。

四、在宪法学理论中引进宪法机构概念的意义

综上所述,在宪法学理论中引进宪法机构的概念,具有较高的理论价值与实践意义,可以很好地弥补国家机构概念解释力不足的理论缺陷和制度缺失,避免因为宪法文本中的国家机构概念的逻辑局限束缚了宪法实际上所约束的各类公共权力机构的制度功能。为此,树立依宪治国、宪法至上的法治观念,以履行宪法制度功能为抓手,以合宪性为标尺,在宪法学理论上接纳宪法机构这一“法治”概念以及在宪法制度建设中使用宪法机构一词可以更好地弘扬宪法的法律权威,强化合宪性原则的宪法地位,丰富宪法学理论的表达力和传播力,有助于最大限度地将一切公共权力机构纳入法治轨道,实行宪法对各种公共权力有效的制度控制,形成宪法作为根本法对一切依据宪法行使职权的公共权力机构的制度约束。

(一)宪法机构概念对于宪法学理论的构建作用

将宪法机构概念引进宪法学理论体系中,可以拓宽传统宪法学关于组织机构的研究视野,解决宪法学理论概念体系不完整、宪法原理对依宪治国的实践解释乏力的问题。主要包括以下几个方面:

第一,作为非国家机构的宪法机构,虽然不在宪法上所确立的国家机构序列,但也可依宪承担一定的宪法职权和宪法职责,前提是宪法本身的明确规定或者是特殊法律或程序的认定。在传统宪法学理论上,由于没有很好地重视宪法本身法的价值属性,只是简单地借用了政治学理论中的国家机构一词,导致了习惯性地将宪法文本中所确定的国家机构简单地等同于宪法机构,即便是宪法文本有明文规定,对于非国家机构能否行使宪法职权在法理上一般不持肯定态度,特别是对执政党的机构直接依据宪法来行使国家权力并没有非常明确的理论支持态度,形成了宪法学理论对宪法制度的描述与宪法实际的文本规定相脱节的“两张皮”现象。例如,1975年宪法第15条第二款规定:“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。”很显然,“中国共产党中央委员会主席”是执政党的机构,而不是国家机构。但“中国共产党中央委员会主席”直接写进宪法文本履行宪法赋予的职权,很明显,具有宪法机构的特性,必须受宪法的法律属性的约束。

第二,宪法文本中所规定的国家机构,有时在组织形式上是交织在一起的。如果单纯用国家机构的性质来考量,则不宜把问题说清楚,而使用内涵和外延更加广义的宪法机构来表达,则可以较好地体现这种混合型国家机构的宪法特性。例如,1975年宪法和1978年宪法所规定的“革命委员会”,兼具权力机关常设机构和人民政府的“议行合一”双重国家机构性质,既不是单纯的国家权力机关,也不是单纯的国家行政机关,如果引进宪法机构的概念,就很容易从整体上来把握这一机构的特性;如果只是从国家机构角度来观察,就很难认同其存在的合理性,甚至会陷入“三权分立”理论的怪圈。此外,1975年宪法规定的检察机关的宪法职权由公安机关代为行使的规定也存在着国家机构职能错位的问题。正是因为这种混合性质的国家机构的存在,故使用更加广义上的宪法机构概念可以比较恰当地来评价这些国家机构存在的合理性。

第三,宪法文本中没有出现的机构一般而言不得履行宪法职权和宪法职责,也不存在违宪的问题,在法律上只能作为宪法机构的附属机构。但是,各国宪法体制不同,可能会存在以普通法律确认的宪法机构。例如,1954年荷兰王国宪章规定:在王国之内,荷兰的宪法机构由荷兰本土宪法规定,荷属安地列斯和阿鲁巴的宪法机构由其各自的宪法规定。我国现行宪法体制下确实在法理上也存在着宪法文本之外的宪法机构,例如,1983年全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》就确立了国家安全机关与公安机关一样的宪法机构身份,根据上述决定,公安机关依据宪法文本可以行使的国家机关职权职责,国家安全机关同样也可以行使,从法理上可以推定国家安全机关也是可以行使宪法上的职权的宪法机构,不能因为宪法文本上没有国家安全机关这一概念就否定国家安全机关的宪法机构的性质。所以,用宪法的法律特性来约束行使公共权力的机构在逻辑上要比使用国家机构显得更加完整和周延,在宪法学理论上可以更有效地突出宪法的制度功能,建立宪法机构与宪法制度目标之间的紧密逻辑对应关系,提高宪法自身的法律权威。

总之,从宪法学理论上来看,使用宪法机构一词来描述宪法文本中所规定的具有宪法职权和职责的组织机构特征具有一定的学术价值,它可以避免国家机构一词内涵的狭隘性,更加灵活和有效地看待宪法所确立的组织机构制度,对享有宪法职权和职责的机构或者组织的活动可以提出更加明确的“依宪办事”的要求,明确这些宪法机构在实现宪法制度功能方面的应有作用,突出宪法作为根本法的法律权威,强化合宪性对依据宪法行使宪法职权的公权力机关的制度约束。此外,在法理上使用宪法机构一词,也可以更有效地解释宪法文本,避免对宪法文本解释的过于“僵化”,便于在宪法的框架下来认识不同性质的宪法机构的地位和作用,避免在国家机构的制度设计上非此即彼,特别是不自觉地陷入“三权分立”政治模式下的机构设置思路。

(二)使用宪法机构一词有助于充分发挥宪法机构的制度功能

纵观建国以后我国出台的四部宪法关于宪法机构和国家机构的相关规定,由于宪法文本上只肯定了国家机构的机构合法性,忽视了宪法中的机构所具有的法治功能和价值,使得在实践中依据宪法存在的一些机构长期以来缺少明确的法律地位,囿于国家机构内涵与外延的局限性,像中国人民政治协商会议这样的宪法机构其履行宪法功能的重要性没有被有效地表达出来。在我国现行宪法体制下,由于一般不使用宪法机构的概念,只使用国家机构或者是党政机构的概念来表达享有宪法职权的公共权力机构,致使在实践中无法有效地区分基于宪法文本规定设立的国家机构与非基于宪法文本规定设立的国家机构在宪法下的法律责任,造成了宪法责任泛化的现象。特别是由于没有认真研究宪法职责的制度意义,出现了宪法文本随意设定宪法职责的情形,例如,现行宪法序言最后一个自然段规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。不过,上述规定存在着宪法职责主体泛化的问题,使得所有的组织和机构都具有了宪法机构的特性,在实践中很难确立有效的宪法责任制度来加以约束。此外,各级人民政府、法院和检察院都是我国现行宪法所确立的宪法机构,但由于这些宪法机构被限定在国家机构的概念下进行活动,故在实践中很容易忽略上述机构应当承担的其他宪法任务和制度功能,容易产生排除检察权和审判权之外的其他应当由人民检察院和人民法院来履行的宪法和法律职责的现象。

总结建国以来四部宪法、特别是现行宪法文本关于宪法机构规定的内容、特点和演变的特征可以发现,在宪法学理论上引进宪法机构概念,并且在制度上有效地区分宪法机构与国家机构的制度功能,可以更好地发挥宪法作为根本法在约束依据宪法享有特定职权职责的机构或组织形式在保证宪法实施、维护宪法权威方面的重要作用。与此同时,使用宪法机构概念也可以对在党和国家机构改革中形成的党政混合的机构进行有效的宪法和法律监督,通过明确各类党政混合机构自身的宪法职责,来保证其活动与宪法和法律规定相一致。

 

作者:莫纪宏:中国社会科学院国际法研究所所长、研究员、博士生导师。

来源:西北大学学报(哲学社会科学版)2019年第3期

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