2018年6月29日，中国人民银行发布《关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》（银办发〔2018〕114号），决定自2018年7月9日起，按月逐步提高非银行支付机构（即通常所说的第三方支付机构，以下简称“支付机构”）客户备付金集中交存比例，至2019年1月14日实现100%集中交存。此举是一段时间以来金融当局加强对支付机构监管行动的延续，也是“引导支付机构回归支付本原”这一监管逻辑的体现。监管层保障客户资金安全、防范潜在金融风险的初衷可以理解，加强支付机构监管、规范支付机构运作的构想也无可厚非，但在具体操作中是否有必要如此雷厉风行整齐划一，似乎不无探讨的余地。

一、支付机构客户备付金管理制度的背景与演变

在以支付宝为代表的第三方支付蓬勃兴起的背景下，为规范支付机构客户备付金管理，保障当事人合法权益，促进支付行业健康有序发展，维护金融和社会稳定，人民银行于2013年发布了《支付机构客户备付金存管办法》（银办发〔2013〕第6号，简称《存管办法》）。根据《存管办法》，支付机构接收的客户备付金必须全额缴存至支付机构在备付金银行开立的备付金专用存款账户（第3条）；客户备付金只能用于办理客户委托的支付业务和《存管办法》规定的情形，任何单位和个人不得擅自挪用、占用、借用客户备付金或者擅自以客户备付金为他人提供担（第4条）。尽管《存管办法》的要求清晰而又严厉，但由于种种原因，在实践中并未得到切实遵循，实际操作中多有使用一般存款账户存放备付金、汇缴账户日终未全额划转至存管账户或收付账户的情形。例如，2015年人民银行对支付机构客户备付金管理进行专项检查时发现，西安银信商通电子支付有限公司、安易联融电子商务有限公司、湖南星广传媒有限公司、广西支付通商务服务有限公司等四家支付机构存在挪用、占用客户备付金情况，涉及资金总额达2.5亿元，备付金缺口1.46亿元左右。

在2015年以来互联网金融风险专项整治工作的大背景下，特别是在成立专门负责第三方支付机构网络支付清算的网联平台并要求支付机构与各银行“断直连”的背景下，2017年1月13日，中国人民银行发布《关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》（银办发〔2017〕10号），决定对备付金实施集中管理，要求自4月17日起，支付机构将客户备付金按照规定比例交存至指定银行专用存管账户。同年3月，网联上线试运行，客户备付金集中管理的步伐由此加快。2017年12月30日，人民银行发布《关于调整支付机构客户备付金集中交存比例的通知》（银发办〔2017〕248号），要求2018年2月至4月，按每月10%逐月提高客户备付金集中交存比例；按此办法计算，至4月9日，网络支付业务A类评级的机构交存比例调整为42%，其他业务以此类推。时隔不久，人民银行就于2018年6月29日再次发布上述114号文，要求支付机构在半年内实现客户备付金100%集中交存。

二、网联模式下客户备付金管理比较分析

	客户备付金	存款准备金	客户交易结算资金
资金性质	支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金	金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的在中央银行的存款	客户为保证足额交收而存入的资金，出售有价证券所得到的所有款项(减去经纪佣金和其他正当费用)，持有证券所获得的股息、现金股利、债券利息，上述资金获得的利息，以及证监会认定的其他资金
设立目的	规范支付机构客户备付金管理，保护金融消费者资金安全，促进支付行业健康有序发展	限制金融机构信贷扩张，保证客户提取存款和资金清算需要	客户的证券交易结算和客户提款
交存比例	全额存入,设过渡期	随政策调整	全额存入
存管机构	中国人民银行	中国人民银行	具有从事证券交易结算资金存管业务资格的商业银行。证券公司根据业务需要可在多家存管银行存放客户交易结算资金，但必须确定一家存管银行为主办存管银行
监控部门	中国人民银行	中国人民银行	证券监督管理委员会，商业银行有监督义务
账户管理	支付机构法人所在地人民银行分支机构开立备付金集中存管账户	按法人类别分别在人民银行总行、分行、支行开立准备金存款账户	证券公司在存管银行开立客户交易结算资金专用存款账户，在主办存管银行开立自有资金专用存款账户
存管方式	支付机构前往所在地人民银行分支机构营业部门办理开户手续，并委托备付金存管银行将备付金交存专户内的资金全额转入新开立的备付金集中存管账户，可通过银联和网联查询备付金集中存款账户余额等信息	金融机构根据人民银行公布的存款准备金率，分别将存款准备金存入相应的人民银行总行、分行、支行的准备金存款账户，由人民银行总行、分行、支行管理	各商业银行为证券公司开立客户交易结算资金账户，集中存放证券公司证券投资者客户交易结算资金；同时为该公司证券投资者设立独立的客户交易结算资金管理账户，记录投资者在证券公司的客户证券资金台账余额变化
监测方式	实时清算,定时结算	日间考核	日常动态监测
监控系统	备付金热点账户前置系统（RCMP）；网联平台（EPCC）	中央银行会计核算系统	证券市场交易结算资金监控系统
利息管理	不计利息	计利息	按同业存款利率在每季季末月的21日进行结息
对金融市场的影响	暂时对流动性的影响较小，对第三方支付机构的业务影响较大	中央银行货币政策的重要工具，保持金融体系流动性合理充裕	影响证券交易市场的稳定性。

从上表来看，监管层现阶段对客户备付金的管理思路与存款准备金和客户交易结算资金都各有相似与不同之处，很难一概而论。一方面，客户备付金与用户/消费者关系密切，事关金融市场健康发展乃至社会稳定，必须给予审慎性的考量；另一方面，相比存款准备金，客户备付金没有乘数效应，加之人民银行又对集中存管设置了一定过渡期，因此对金融体系流动性的影响相对较小。客户备付金总体规模庞大，长期来看，客户备付金的交存比例过高也会对流动性产生一定影响。

从监管部门、监控方式、监控系统来看，客户备付金还没有成熟确定的方式，系统较复杂，技术要求高，开发难度大。既然监管层对客户备付金管理的初衷是保证第三方支付业务交易透明化，防止出现违反客户备付金管理的风险事件，那么在能够保证有效实现监管目的的情况下，是否可以考虑对支付机构基于其资信状况、技术能力、合规表现等方面予以区别对待，确定不同的客户备付金交存比例和进度，而不是整齐划一的规定100%交存和半年大限。例如，如果备付金全部交存且节奏过快，而“断直连”由于种种原因并不能很快完成，那么依靠网联平台的客户备付金集中存管制度在上交和集中管理过程中就可能出现技术支持和运营风险。就此而言，适度延长备付金集中交存的时间，不仅可以配合网联平台的构建完善进程，还可以减少对金融市场稳定性的影响，实现更加平稳的过渡。

三、网联时代客户备付金管理的思路与原则

（一）防范风险与促进发展相结合

自担保账户模式的支付机构诞生以来，其以中间过渡账户而产生的沉淀资金的性质、归属、监管等问题一直是法律界、政府监管侧与市场各部门持续讨论的热点。人民银行2010年出台2号令时，就支付机构备付金的属性及利息问题亦予以了原则性的界定。但是，自2013年互联网金融快速崛起之后，支付机构在移动互联网与移动支付快速发展的东风之下，由于业务规模的迅速发展而产生的沉淀资金规模亦随之迅速扩大。2016年开始，基于前期部分支付机构挪用客户备付金而产生的一系列风险事件，人民银行在国家互联网金融专项整治统一部署下，重点就支付机构客户备付金问题从断直连、全额交存人民银行及不计付利息等角度予以了系统变革。

以上监管政策的初衷是防范支付机构挪用、占用或借用客户备付金而产生风险事件，但是其一刀切的做法对现阶段仍处于微利状态、且从未发生过备付金风险事件的支付机构而言显然有失公允。作为新兴产业模式，支付机构在我国的诞生发展一共不过十几年，虽然部分支付机构曾因个人问题产生了一定的风险事件，但是大部分支付机构在利用自身技术、人才、资源等优势在支持实体经济发展、发展普惠金融、便民支付服务、丰富零售支付服务市场支付工具、推进支付支付竞争、提升支付服务效率等方面发挥了巨大作用。彼时，大部分支付机构还处于亏损或收支平衡的微利阶段，传统业务模式备付金利息收入仍为大部分支付机构弥补市场投入、支付商业银行等通道费用的主要方式，现备付金监管政策的不断改革与全额交存，短期内对支付机构是否可以通过增加商户手续费收入等方式实现转型，其在零售支付服务市场竞争激烈的当下存在很多未知数。

（二）原则监管与规则监管相结合

在原则监管模式下，监管当局对监管对象以引导为主，关注最终监管目标能否实现，一般不对监管对象做过多过细要求，较少介入或干预具体业务。而在规则性监管模式下，监管当局主要依据成文法规定，对金融企业各项业务内容和程序做出详细规定，强制每个机构严格执行，属于过程控制式监管。网联平台上线后虽然可以解决清算市场统一性问题，但是网联时代客户备付金管理一方面要充分关注监管目标，以实现第三方支付机构客户交易透明化、整顿支付机构跨行清算乱象为监管目的；另一方面要积极根据现有的业务状况制定相应的业务管理办法，以及详细的业务实施细则，以规范客户备付金管理在短时间内不断变化造成的监管不稳定，力求控制客户备付金管理的每一个环节，做到有法可依，有法必依。

（三）效率目标与安全目标相平衡。

“直连模式”带来了第三方支付行业的繁荣期，掌握着大量个人客群入口、各种应用场景的支付企业，被戏称为改变了支付方式、改革了零售支付服务市场并实现了自身稳健快速发展。而伴随着互联网金融风险专项整治的推进，监管层决定将客户备付金的集中存管落到实处，使用户的资金安全有了保障，互联网金融有了更加稳定的生态环境。但与此同时，不加区分的交存比例和完成进度要求，也在一定程度上影响了市场活力和业务效率，特别是阻遏了标杆企业发展创新的动力和空间。改革开放以来，我们注重市场效率，将能由市场调节的归还市场，增强了经济活力。互联网金融的发展更应如此。政府给予第三方支付企业充分自由，尊重企业经营理念和发展思路，只对关系到国计民生的层面加以规范，以保障互联网金融市场的健康发展。诚然，客户备付金问题已经影响到整个金融市场的秩序，确实到了需要加以规范之时，但如何规范、规范到什么程度，却值得认真推敲。不加区别的全部集中交存，是否存在监管过严之嫌？会否导致支付企业和支付市场失去原有活力，限制了整个行业的发展？除此之外，纵观我国金融行业所有涉及客户备付金性质的存管模式，大部分均由商业银行按照商业规则实施托管制，还从无由作为宏观调整与货币政策制定为主的中央银行采用行政手段来管理。客户备付金的管理固然应当以保障客户资金安全出发点，但也要兼顾企业的经营活力和发展空间。总之，笔者认为应当更加全面深入地考虑效率与安全的关系，确定集中交存的适当比例和进度安排，找寻金融秩序与行业发展的平衡点。

（四）金融创新与规范发展相协调

第三方支付是中国占据全球领先地位的代表性金融科技。金融科技是技术驱动的金融创新，且本质上是一种“破坏性创新”（disruptive innovation），这就决定了金融科技天生具有突破既有业务模式和规则框架的“冲动”。对此既不能任意放纵，也不能一味打压，而应寻求创新与规范之间的协调与平衡。在客户备付金实施集中存管之前，部分大型支付机构通过客群优势而产生庞大的客户备付金沉淀，其沉淀资金的跨期使用而产生的利息偏离了支付机构提供支付服务的主业，造成了支付服务市场的无序和混乱，破坏了公平竞争的市场环境。这是集中存管要求出台的直接原因。笔者无意质疑集中存管这一要求本身，而是想要强调，正如对待作为一个整体的金融科技这个新生事物一样，对待第三方支付也应当引入“调适性监管”（adaptive financial regulation）的理念。调适性监管的基本理念是，监管者不仅可以对市场规则的内容进行创新，还可以对其监管策略进行创新，即在其自由裁量权范围内调整决策进程，在信息更加充分的基础上迅速而又渐进地做出决策，使之适应微观结构变动不居的金融市场。概言之，监管者可以也应当根据监管事项及/或监管对象的具体情形，给予必要的区别对待，增强监管灵活性和实效性。

以调适性监管的视角观之，监管机构完全可以基于第三方支付机构的资信状况、技术能力以及合规历史，在交存比例及/或交存进度上予以区别对待，从而更加倚重市场机制的力量，并增强监管的灵活性、针对性和实效性。具言之，理想方案是监管机构根据支付机构与网联或银联系统对接情况，在有效保障支付业务稳健发展的情况下，结合实际情况适度调整客户备付金集中存管的比例和期限要求，给相关企业留下足够调整空间，实现平稳过渡。即使无法立即改变现有规定，那么在客户备付金按114号文要求全部集中存管后，也应当及时考虑未来调整为区别交存模式的可能性和可行性，从而尽可能寻求市场与监管、创新与规范之间的协调。