制定环境法典，是实现环境法律制度体系优化的重要路径。爱沙尼亚从2000年开始启动制定环境法典的相关工作，并于2014年颁布《环境法典法总则》，其立法过程和法典内容可以为我国通过制定环境法典构建系统完整、体系优化的环境法律制度体系提供重要启发。

爱沙尼亚《环境法典法总则》的制定背景

爱沙尼亚，与拉脱维亚和立陶宛并称为“波罗的海三国”，1940年成为苏联加盟共和国，1991年苏联解体之后宣布独立，2004年加入欧盟成为其成员国，因此该国法律受德国、苏联、欧盟等法律传统影响。从2000年开始，爱沙尼亚学者就开始进行有关制定爱沙尼亚环境法典的研究，并成立两个法典起草工作组，分别负责起草爱沙尼亚环境法典的总则和分则。2007年，爱沙尼亚官方正式启动环境法典起草工程。2011年，爱沙尼亚完成了环境法典起草工作的首期工程即颁布通过《爱沙尼亚环境法典法总则》，并且该法已经于2014年生效实施。至于爱沙尼亚环境法典法分则，则仍然处于立法过程之中，爱沙尼亚立法机关尚未给出明确的颁布日期。

爱沙尼亚之所以较早启动环境法典的立法工作，除与国内立法机关和学者们积极推动有关外，与该国的地理区位、国际关系、在世界范围内不断扩大的环境法典化运动也有密切关系。爱沙尼亚属于东欧国家、与俄罗斯接壤，其地理区位使得该国必然与西欧、中亚等国家保持着密切沟通与交往。早在20世纪90年代，德国就开始研究制定德国环境法典，其国际示范效应不容低估。1995年，在向比利时所属佛兰芒政府提交环境政策法令草案之际，由“环境法修订大学间委员会”主办，以环境法典化问题研究为目的的国际会议表明:在当时，瑞典、德国、荷兰、丹麦与法国等许多国家都在进行环境法典的起草工作。其后，作为中亚国家的哈萨克斯坦在2007年就制定了环境法典，而这一期间俄罗斯也正在进行研究制定生态法典的相关工作。

在制定环境法典之前，爱沙尼亚环境立法存在着过度规制和缺乏稳定性等问题。在过度规制方面，由于爱沙尼亚的环境法律系不同时期基于不同原则而制定，因此环境法律制度相互之间缺乏衔接和协调，诸如许可证等的制度规定过于繁杂、严重碎片化，造成对企业的重叠规制，增加了环境执法、司法和守法的成本和难度。在环境法制缺乏稳定性方面，主要表现在环境法律体系过于具体繁琐、缺乏抽象提炼，导致环境立法缺乏适应性而频繁修改;同一概念术语在不同环境立法的使用较为混乱，缺乏协调一致;新型环境治理市场机制 (如环境税制度) 与传统监管型机制 (如排污标准制度) 之间缺乏充分协调与配合。这正是推动爱沙尼亚制定环境法典的主要原因。

爱沙尼亚《环境法典法总则》的主要内容

目前，爱沙尼亚环境法典法总则共包括六章总计六十三条规定。该法至今已经先后进行了八次较小幅度的修改，修改后该法增加了国家的监督管理和法律责任方面的法律规定。

第一章为一般规定，主要对立法目的、适用范围、重要概念的定义等进行了规定。该法立法目的为:尽最大可能降低环境妨害，以保护环境、人体健康、福利、财产和文化遗产;促进可持续发展，以确保环境能满足今世后代人们的身体健康和福利需求;对生物多样性进行养育和保护;使环境处于良好状态;预防环境损害，并且对已发生环境损害进行救济。该法还对环境妨害、环境风险、环境威胁、设备与经营者、排放、排放限值、环境质量之限值、污染行为与污染结果等重要概念进行了定义。

第二章对环境保护的原则和主要义务进行了规定。按照该法规定，环境保护应当坚持高水平和一体化环境保护原则、融入原则、预防原则、风险预防原则、使用者付费原则、节约利用自然资源的原则;任何人都应当承担保护环境的一般义务即注意义务，并且在进行可能引发环境危害的活动之前，负有获取相应的预防该环境威胁发生的知识的义务。

第三章系对经营者义务的集中规定。在爱沙尼亚环境法典法总则下，经营者应当承担的法律义务包括:预防环境威胁和采取风险预防措施的义务，节约使用原材料、自然资源和能源的义务，在进行生产设备选址时必须要最大限度降低环境风险，必须在合理程度上确保对运行该设备的人员进行环境保护培训，在设备发生重大环境妨害时必须尽快通知环境监察员或者法律规定的其他机关，在该设备终止运行时必须确保不会发生重大环境妨害。

第四章对公众的环境权利进行了全面系统且细致的规定。该章包括两节，分别对满足健康和福利需求的环境权和环境程序权、使用他人土地和水体的权利进行了规定。在环境权方面，该法不仅规定了公众所应当享有的程序环境权即环境信息获取权、环境决策参与权以及诉诸司法的权利，而且还对公众享有的实体环境权进行了规定。该法还明确规定了非政府环境组织在环境保护方面所享有的权利。在使用他人土地和水体的权利方面，该法对在他人土地上逗留、使用他人土地上的道路、拣拾他人土地上的浆果、蘑菇等自然产品、在他人土地上短暂宿营和长久停留、在他人土地上生火、对水体的公共利用、对河滩或者河堤道路的管理与使用等进行了规定。

第五章对环境许可证的实体和程序进行了全面规定。按照该法规定，爱沙尼亚环境保护许可证主要包括环境许可证、综合环境许可证、为降低从事某一领域活动的环境风险而由法律规定的其他许可证等三种类型。该章主要规定了环境许可证的申请、地方行政机关的意见、公开程序和不公开程序下对利害关系人的参与、环境许可证申请书及其行政决定的公开、作出环境行政许可的时限、环境许可证的部分授予、环境许可证的宣布、修改、暂停与撤销等内容。

另外，该法还对国家的监督管理、法律责任等内容进行了规定。在国家的监督管理方面，该法对国家监督管理的行政机关、可以采取的特别措施、国家监督管理权的详细内容、国家强制措施的使用等进行了规定。

对爱沙尼亚《环境法典法总则》的评价

总体来看，爱沙尼亚《环境法典法总则》较为凝练，较好地实现立法机关预定的统一法律概念、整合环境法律制度、优化环境法律体系、降低环境守法执法成本和难度等立法预期。

首先，该法创设了主观公权利性质的实体环境权。该法第23条规定公众享有满足其健康和福利需求的环境权利: (1) 任何人有权希望与其直接相关的环境能够满足其健康和福利需求; (2) 如果某人经常停留在被影响的环境，或者经常使用被影响的自然资源，或者与该被影响的环境有特殊关联，那么该环境与其直接相关; (3) 在适用第二款时，可能被影响的环境或者自然资源也被视为被影响的环境或者自然资源; (4) 在评价该环境是否满足人们的健康和福利需求时，需要考虑其他人的权利、公共利益和该区域的特点。如果超过环境质量的限值，那么就推定该环境没有满足人们的健康和福利需求; (5) 为支持本条第一款中规定的权利，某人可以要求行政机关使得环境免受损害，并且采取合理措施确保该环境满足其健康和福利需求。该条规定的重要意义在于:该环境权不仅属于实体环境权，而且属于行政法上的主观公权利，具有可诉性而且能够强制执行。

其次，该法典建立了整合的环境许可证制度。爱沙尼亚环境法典法总则第五章整合了现有环境许可证的法律规定，其重要制度创新主要表现在下列方面:一是，建立了综合环境许可证制度，该制度要求对计划进行的活动对各环境要素 (包括水、大气、土壤等) 的影响进行一体化评价，避免环境影响在环境要素之间进行转移;二是，环境许可证可以同时授权进行多项活动，即同时授权许可证申请人或者持有人从事对水体的特别利用、向大气排放污染物、废弃物管理、采矿、从事放射性活动等活动;三是，颁发环境许可证必须遵守的正当法律程序，即环境许可证颁发机关对于环境许可证申请，必须通过公开程序征求公众意见或者征求其权利或者义务可能受到颁发或者拒绝颁发许可证影响的利害关系人的意见。

再次，该法建立了集中规定环境法主体的义务和权利的立法体例。该法在对立法目的、适用范围、重要概念作出规定之后，先是对环境法的基本原则进行了规定，然后对环境法主体的一般法律义务、经营者的具体法律义务、包括非政府环境组织在内的公众所享有的实体环境权与程序环境权进行了系统规定。这种立法安排更加凸显了环境法主体的权利和义务在环境法中的地位，也便于推动与促进全民环境守法和环境执法，而且也能够避免行政资源浪费。

爱沙尼亚《环境法典法总则》的启示

首先，对制定环境法典应当有顶层设计并充分预估其难度。爱沙尼亚环境法学者从2000年就开始研究制定环境法典，爱沙尼亚官方则从2007年正式启动环境法典编纂工作。但是，在颁布环境法典时，爱沙尼亚立法机关最终采取了分别颁布环境法典总则和环境法典分则的方式制定环境法典，仅在2011年颁布了环境法典的总则，而环境法典分则的公布时间则没有明确时间表。环境法典立法难度之大可想而知。在我国，由于不同领域的环境法制发展不均衡，部分领域如土壤污染防治、有毒化学物质管理、自然保护地等领域的环境立法尚处于起步阶段，生态文明体制改革尚未完成，再者，中国地域辽阔、东中西部差异较大，这意味着中国制定环境法典的难度将远大于爱沙尼亚环境法典。

其次，借鉴爱沙尼亚经验在环境法典中规定实体环境权。尽管传统的法制发达国家如英国、美国、德国等国家在其宪法或者环境法律中规定实体环境权，但不能否认的是:在世界范围内规定实体环境权的国家越来越多，比如法国环境宪章、俄罗斯宪法、南非宪法等。爱沙尼亚环境法典法中关于实体环境权 (在俄罗斯称为生态权) 的规定则在世界上具有相当代表性。相对于法国和南非在宪法中规定实体环境权且属于宪法上的基本权利不同，爱沙尼亚关于实体环境权的规定则属于行政法上的主观公权利。在宪法上规定实体环境权，必须有相应的宪法诉讼机制来为其实施提供法律保障。相对于宪法上的实体环境权而言，作为行政法上主观公权利的实体环境权更容易获得法律上的救济，更容易实现环境法为公众环境权利而斗争的目的。在我国，由于尚未建立完善的宪法上基本权利的诉讼救济机制，如果通过制定环境法典承认公民个人具有作为主观公权利的实体环境权，那么将更有助于为公众维护其环境权益提供法律保障。

最后，借鉴爱沙尼亚经验建立统一的环境许可证制度。爱沙尼亚环境法典法总则对爱沙尼亚现行环境法律中的环境许可证制度进行了整合，并借鉴欧盟《污染物防治综合指令》 (后修改为《工业污染物排放指令》) 中关于综合环境许可证的做法，建立了爱沙尼亚的综合环境许可证制度，从而避免仅针对环境要素发布环境许可证，导致环境影响在不同环境要素之间转移而缺乏相应监管机制。另外，爱沙尼亚环境法典法总则关于环境许可证的规定，不仅解决了有关环境许可证规定的程序法问题，而且对相应的实体法问题也一并作出规定，即因为环境许可证的颁发或者拒绝颁发而使其环境权利或者义务受到影响的第三人的环境权益的保护问题。

来源：《中国人大》2018年第15期