党的十九大报告提出, 要“加强互联网内容建设, 建立网络综合治理体系, 营造清朗的网络空间”。2016年4月, 习近平总书记在网络安全和信息工作座谈会上的讲话中强调, 要依法加强网络空间治理, 加强网络内容建设。强化互联网内容治理, 是防范化解网络安全风险的重要举措, 而互联网内容治理的法治化, 则是互联网内容治理的重要趋向。

在信息时代, 尤其是移动互联网时代, 正是由于我们每一个人相互之间所进行的信息交流, 才使得生活如此便利, 其中相当一部分都是对我们至关重要的身份、姓名、消费、金融、财务等关键信息。大到升学就业、买房买车、银行账务, 小到电信业务、饮食就餐、网络购物, 都涉及这些关键信息的流通。这固然有利于通过大数据、云服务为生活提供便利, 但是一些社会主体, 甚至包括某些政府部门尚未形成网络信息安全观念, 重信息收集而轻信息保护成为公民关键信息泄露的根源。严惩个人信息买卖、严惩电信诈骗犯罪都很重要, 但更重要的还是网络安全, 以及严密网络安全保护下的个人信息安全。

一、互联网内容治理立法已成为各国重要的关注点

世界各国纷纷从技术和立法层面对互联网新闻信息操纵进行了反制。Facebook宣布, 对所有政治广告, 在发布前必须经过人工审核。按照Facebook的广告发布程序, 虽然广告发布前必须经过审核, 但这个审核是以系统审核为主的, 通常在系统发现疑似违规 (即怀疑, 而不能断定违规, 如果断定违规则直接不予通过) 才提交给人工审核。同时, 加强政治广告的透明度, 即提醒用户相关信息为政治广告, 并向用户披露广告主。Facebook颁布广告新政策, 要求政治广告内容要包含“Paid for by” (告诉用户广告来自于哪位广告主) 信息, 用户点击广告可以查看广告主的详细资料。

俄罗斯较早关注到互联网内容治理问题。早在2014年5月, 俄罗斯总统签署《信息、信息技术和信息保护法》的修正法案, 规定日均访问人次数量超过3000的为知名博主, 知名博主不得匿名, 必须在俄罗斯联邦通讯、信息技术和大众传媒监督局进行注册登记, 必须在其博客上公布其个人信息及联系方式;知名博主不得利用网站或自己的网页从事违法活动, 包括泄露国家机密, 传播包含公开呼吁实施恐怖活动或公开美化恐怖主义的材料及其他极端主义材料, 传播色情、暴力的内容, 传播包含污言秽语的信息等;知名博主在发布信息前还必须核实其真实可靠性, 一旦发现信息不可靠须立即删除;发布的消息不得侵犯公民的隐私权;对违反规定的知名博主将面临最高达50万卢布的罚款。

美国通过了《波特曼-墨菲反宣传法》, 试图帮助美国及其盟国反制来自外国政府的政治宣传。2017年, 《美国国防授权法 (NDAA) 》的配套法案提出成立一个跨部门“全球作战中心”, 整合联邦政府资源, 直接参与“对外国政治宣传和谣言进行曝光和反制”, 并通过种种其他手段进行“信息战”。2018年1月, 德国针对社交媒体平台进行监管的法案《网络执行法》正式实施, 对在德国境内提供内容服务的社交网络平台提出了更严格的监管要求。如果社交媒体对虚假新闻、仇恨言论等内容处理不力, 最高将被处以高达5000万欧元的罚款。

二、我国互联网新闻信息安全监管法律框架已基本形成

当前, 在互联网信息内容治理方面, 我国已经形成一套相对完善的政策体系, 涵盖了法律、行政法规和规章。2000年12月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》指出, “从事互联网业务的单位要依法开展活动, 发现互联网上出现违法犯罪行为和有害信息时, 要采取措施, 停止传输有害信息, 并及时向有关机关报告。任何单位和个人在利用互联网时, 都要遵纪守法, 抵制各种违法犯罪行为和有害信息。”2012年12月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》第五条也作了类似规定。

特别值得重视的是, 我国2017年6月1日正式实施的《网络安全法》第十二条规定:“保障网络信息依法有序自由流动”, “任何个人和组织使用网络应当遵守宪法法律, 遵守公共秩序, 尊重社会公德, 不得危害网络安全, 不得利用网络从事危害国家安全、荣誉和利益, 煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度, 煽动分裂国家、破坏国家统一, 宣扬恐怖主义、极端主义, 宣扬民族仇恨、民族歧视, 传播暴力、淫秽色情信息, 编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序, 以及侵害他人名誉、隐私、知识产权和其他合法权益等活动。”第五十条规定:“国家网信部门和有关部门依法履行网络信息安全监督管理职责, 发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的, 应当要求网络运营者停止传输, 采取消除等处置措施, 保存有关记录;对来源于中华人民共和国境外的上述信息, 应当通知有关机构采取技术措施和其他必要措施阻断传播。”

2000年9月25日国务院公布的《互联网新闻信息服务管理办法》第十五条明确规定了互联网新闻信息服务提供者的“九不准”:反对宪法所确定的基本原则的;危害国家安全, 泄露国家秘密, 颠覆国家政权, 破坏国家统一的;损害国家荣誉和利益的;煽动民族仇恨、民族歧视, 破坏民族团结的;破坏国家宗教政策, 宣扬邪教和封建迷信的;散布谣言, 扰乱社会秩序, 破坏社会稳定的;散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的;侮辱或者诽谤他人, 侵害他人合法权益的;含有法律、行政法规禁止的其他内容的。国务院同日公布的《中华人民共和国电信条例》第五十六条也规定了完全同样的“九不准”。2017年6月开始施行的《互联网新闻信息服务管理规定》第十六条明确规定:“互联网新闻信息服务提供者和用户不得制作、复制、发布、传播法律、行政法规禁止的信息内容。”这与《网络安全法》第十二条的规定在精神上一脉相承, 在内容上也是一致的。《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第五条也作了类似规定。

《国家安全法》第二十四条对“国家坚持社会主义先进文化前进方向, 继承和弘扬中华民族优秀传统文化……防范和抵制不良文化的影响……增强文化整体实力和竞争力”的规定, 第二十五条对“维护国家网络空间主权、安全和发展利益”的规定, 第二十七条对“防范、制止和依法惩治利用宗教名义进行危害国家安全的违法犯罪活动”的规定;《治安管理处罚法》第二十五条对“散布谣言, 谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”规定, 第二十七条对“煽动他人从事邪教、会道门活动或者利用邪教、会道门、迷信活动, 扰乱社会秩序、损害他人身体健康的”规定, 第四十二条对“写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全的”“公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的”“多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息, 干扰他人正常生活的”“偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的”规定, 第四十七条对“煽动民族仇恨、民族歧视, 或者在出版物、计算机信息网络中刊载民族歧视、侮辱内容的”规定, 第五十五条对“煽动、策划非法集会、游行、示威, 不听劝阻的”规定;《刑法》第二百四十六条对“捏造事实诽谤他人, 情节严重的”等规定, 都与互联网信息内容管理有不同程度的联系。

另外, 《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件的司法解释》《最高人民法院关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用互联网、移动通讯终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释 (二) 》, 从法律统一实施的角度, 也对互联网信息治理作了更细致的规定。

整体来说, 一套涵盖法律、行政法规和规章各个层级, 贯穿刑法和行政法等各个领域, 包括司法解释在内, 在内容上涉及刑事、治安管理以及行政管理等各个方面的关于互联网信息内容管理的法律体系, 已经基本形成, 从而确立起我国互联网信息管理的“四梁八柱”, 为国家信息内容主管部门的管理与执法提供了基本遵循。尤其是党的十八大以来, 网络安全立法进入快车道, 不仅《网络安全法》这样的网络安全基础性、框架性法律得到公布实施, 网信部门实施国家法律和行政法规的配套规章制度, 也密集出台。互联网信息内容管理基本实现了有法可依。

三、互联网内容治理仍须以法治方式继续推进

在法律、行政法规及司法解释对互联网新闻信息进行细致规定之外, 国家互联网信息办公室在内容治理方面也出台了一系列配套规章或规范性文件。2017年6月1日实施的《互联网新闻信息管理规定》提出, 通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务, 应当取得互联网新闻信息服务许可, 禁止未经许可或超越许可范围开展互联网新闻信息服务活动。《互联网信息内容管理行政执法程序规定》则对行政执法程序作了更细致的规定。除此之外, 国家互联网信息办公室还就网络直播、论坛社区服务、跟帖评论服务、群组信息服务、用户公众账号信息服务、互联网新闻信息单位内容管理相关从业人员管理等, 出台了一系列规范性文件。文化部出台了《互联网文化管理暂行规定》, 原国家广电总局出台了《互联网视听节目服务管理规定》, 从而使得国家互联网新闻信息和内容治理方面形成了较为完善的制度网络。

我国虽然已经形成较为完善的互联网新闻信息监管法律框架, 但总体上看, 仍然比较粗糙。尽管国家进行互联网新闻信息监管和内容治理是为了维护国家安全和社会利益, 但在社交媒体与互动性较强的网络直播、互动社区等在互联网新闻信息领域日益活跃甚至占主导地位的情况下, 如何协调国家监管与平台治理, 如何在监管的同时不干预平台经营自主性, 如何能够为平台这种私主体赋予类似管理公共事务的权力, 仍然是一个值得继续探索的重要问题。特别是在资本密集型的互联网新闻信息平台上, 如何避免资本对新闻信息的宰制, 如何在强调平台管理不良信息的同时避免平台对信息的过滤与控制, 都值得深入探究。

当然, 还有一个最基本和最重要的问题, 那就是公民信息权利和言论权利的保障。互联网的出现为公民信息交流、意见表达和言论权利提供了便利的工具, 而如何在加强互联网新闻信息监管和内容治理的同时, 使公民仍然能够畅所欲言, 享受充分的言论权利, 则是对国家服务人民美好生活需要能力的全新考验。

来源：《改革》?2018年第1期