新修订的《水污染防治法》在应对水污染严峻形势和适应生态文明建设方面的进步可圈可点, 但亦存在进一步完善的空间

修法背景

《中华人民共和国水污染防治法》 (以下简称《水污染防治法》) 自1984年颁行以来, 曾经1996年、2008年、2016年三次修改。第三次修改后的该法已于2017年6月由十二届全国人大常委会第28次会议通过, 将自2018年1月1日起施行。《水污染防治法》的再次修订与实施, 为中国水污染的预防与治理、水环境及生态的保护与改善提供了重要的法律保障。

该法自2008年至本次修订, 历时8年。这期间, 随着中国工业化水平的全面提升, 水污染的严峻形势非但没有得到缓解, 水环境质量反而呈现出持续恶化的趋势。2015年4月, 国务院印发了《水污染防治行动计划》 (即“水十条”) , 对水污染防治工作进行全面部署, 并确立一系列防治水污染的制度和措施。按照规划, 2017年是完成阶段目标的关键一年, 这为《水污染防治法》的再次修订提供了很好的政治契机和制度保障。

随着中国工业化水平的全面提升, 水污染的严峻形势非但没有得到缓解, 水环境质量反而呈现出持续恶化的趋势。

此外, 涉及环境保护的其他法律规范在此期间已经进行了诸多修订和调整, 尤其是2015年颁布了新的《环境保护法》。其中修订前的《水污染防治法》的诸多制度、规范和文本与环境基本法之间存在着诸多冲突。

同时, 随着水污染防治理论的进步及实践经验的积累, 一些成熟有效的制度亦需要通过修法确定下来。

基于上述理由, 对《水污染防治法》进行系统性修改, 非但必要, 而且可行。

修改的主要内容与亮点

此次《水污染防治法》修订的基本指导思想和导向是将“水十条”制定的主要制度和措施以法律的形式确定下来, 同时更好地与新《环境保护法》的基本原则与制度相衔接, 重点解决环境执法检查过程中发现的问题以及社会普遍关注的环境问题。修改的主要内容如下。

1.明晰政府监管职能, 强化地方政府监管责任。针对以往水污染防治行政监管权交叉、权责不明的问题, 新《水污染防治法》规定县级以上政府应当将水环境保护纳入国民经济和社会发展规划, 各级政府对本行政区域的水环境质量负责 (第4条) ;通过建立河长制, 要求党政领导负责组织协调各方力量实施水环境治理、水生态保护、水生态修复等工作 (第5条) ;把保护和治理水环境目标完成情况纳入对各级地方政府及其负责人的考评指标 (第6条) ;制定水环境质量和水污染物排放的国家标准和地方标准 (第12条和第14条) ;削减和控制本行政区域重点水污染物排放总量 (第20条) ;组织开展流域环境资源承载能力监测、评价, 实施流域环境资源承载能力预警 (第29条) ;集中处理城镇污水 (第49条) 和农村污水、垃圾 (第52条) ;控制化肥和农药的过量使用, 防止造成水污染, 保障饮用水水源安全 (第68、70、72、79条) ;要求地方市、县政府制定环保限期达标规划, 采取措施按期达标 (第17条) ;环境监管要接受各级人大监督和社会监督 (第18条) , 对渎职和违法的政府监管人员加大惩罚力度 (第80条) 。

2.尊重生态规律和生态化要求, 强化对水污染的联防联控、综合治理措施。新《水污染防治法》首先确立了“生态化”的立法目标, 将“保护和改善环境”、“保障水生态”与“推进生态文明建设”紧密结合 (第1条) , 提出水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则 (第3条) 。此次修法首次确立了“河长制”的法律地位 (第5条) 。这些规定是针对以往水环境保护缺少统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的制度革新 (第28条) , 旨在促使各领域和各部门在江河湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理中统一布局、形成合力。

3.强化防治监管、细化措施落实, 重点解决水污染治理中的突出问题。新《水污染防治法》针对以往排污许可与总量控制目标严重脱节的矛盾, 规定排污许可应载明排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等内容, 严格要求达标排放 (第21条) ;在完善环境监测方面, 除了要求对重点排污企业实施外部监测外, 同时规定了排污单位的自行监测义务, 并将其监测设备与环保主管部门监控设备互联互通 (第23条) , 以保证精准把控污染物排放总量。

此外, 此次修法还首次确立了环境资源承载能力预警制度 (第29条) , 公布有毒有害水污染物名录, 实行风险管理措施 (第32条) , 以保证污染物排放不突破环境容量的底线要求, 不突破生态红线。

在水污染点源治理方面, 新《水污染防治法》针对近年来污染事故多发领域, 如工业废水排放 (第44-48条) 、城镇水污染防治 (第49-51条) 、农业和农村污染源治理 (第52-58条) 、船舶流动性污染源防治 (第59-62条) , 都作了专门性规定, 重点突出污染治理方式和手段的可操作性和系统性, 一改以往法律规定过于宏观和笼统的短板, 从过去突出“立法规范主义”的价值指引转向突出“法律实施的实效性”。

4.强化饮用水安全的制度保障。新水法突出强调以人为本、以公众健康保护为价值指引的制度设计理念, 针对近年来饮用水安全方面的突出问题, 设立专章, 确立了一系列保障饮用水安全的制度措施。诸如:建立饮用水水源保护区制度 (第63条) ;饮用水水源风险评估制度 (第69条) ;区域联网供水制度 (第70条) ;达标供水制度 (第71条) ;水质安全检测信息公开制度 (第72条) ;同时, 设立专章规定饮用水安全应急管理的制度和措施。

5.简化行政审批, 强化责任, 加大处罚力度。新《水污染防治法》吸纳了新环保法中有关拘留和按日计罚等制度 (第94-95条) 。新法取消了诸如排污申报登记、船舶作业审批、水污染防护设施验收与拆除审批等规定。新法将从实体保障 (如举证责任倒置等制度, 第98条) 和程序救济 (如有关诉讼和法律援助等措施, 第99条) 两个维度把环境违法责任落到实处。

尚待继续完善

毫无疑问, 新《水污染防治法》在应对水污染严峻形势和适应生态文明建设方面的成就可圈可点, 但亦存在进一步完善的空间。

第一, 新《水污染防治法》立法宗旨中对“公众健康”关注度不足。《水污染防治法》立法目的仅定位于“为了防治水污染, 保护和改善环境, 保障饮用水安全, 保护水生态, 推进生态文明建设, 促进经济社会全面协调可持续发展”, 而当下中国最为突出的问题是水污染危及饮用水安全和公众健康。尽管新法中有类似规定, 但作为统领该制度安排的立法目的缺失“保障公众健康”的规定, 是对新《环境保护法》、《大气污染防治法》已经提出的“保障公众健康”的立法目标衔接不够、回应不足的体现。毕竟, 保障饮用水安全是手段, 保障公众健康才是根本目的。

第二, 水污染治理过于倚重行政管控, 忽略了市场化治理措施。从国内外“治污” (不仅限于水污染) 实践的经验来看, 行政管控与市场化手段相结合被证明是最有效的污染治理模式。目前中国排污权交易市场正在逐步形成并规模化发展, 《大气污染防治法》 (2015年修订) 已经作出了关于大气污染物排污权交易的规定, 而新《水污染防治法》却没有规定排污权交易的内容, 使得地方政府在推行水污染物排污权交易时缺少法律依据。

第三, 新《水污染防治法》关于水环境质量标准 (第13条) 和水污染物排放标准 (第14条) 指向过于笼统, 忽略了“指定用途”和“防止水质退化”的相关规定。让我们通过对发达国家如美国水体立法的考察来探究这一问题。美国《水污染控制法》 (即《清洁水法》) 通常将水质标准具体细化为, 指定用途、水质基准和反退化政策三个核心内容以及说明地方标准的一般性政策。其中, “指定用途”要求州政府必须明确本州管辖的各个水体的具体用途, 在考虑核心用途和下游水体要求的基础上保护水体, 保证满足水生生物和娱乐用水的要求 (即达到可渔猎、可游泳的国家水质保护临时目标) , 除非通过用途可达性分析 (use attainability analysis) 证明这些用途的确不可达;水质基准要求各州必须基于可靠的科学、充分的参数和敏感用途的保护等原则, 设定特定的定量、定性指标和明确的执行方法来保护水体的指定用途;反退化政策作为水质标准体系中的一部分, 强调当前良好的水体水质不得再恶化。美国环保署专门制定了条例 (即40CFR131.12) 对反退化政策作了细致的说明和规定, 要求各州制定和采纳适宜全州范围的反退化政策, 并明确相应的执行办法。

而中国的新《水污染防治法》只关注了用整齐划一的标准制度实施对水污染预防和治理的技术控制, 没有确立根据“指定用途”对水污染治理手段作多样化运用的规定, 尤其忽略了由于自然原因或人为干预导致的“水质退化”问题。此次修法未能将“防止水质退化”引为该法的基本原则之一, 亦无“防止水质退化”的具体办法和制度措施。

第四, 新《水污染防治法》对有关水体保护的国际条约和规范关注不足。这似乎已经成为当下中国环境立法中非常突出和具普遍性的短板。在国内环境立法与国际环境立法日趋统一化的今天, 这不啻为重大遗憾。

此次《水污染防治法》修订的基本指导思想和导向是将“水十条”制定的主要制度和措施以法律的形式确定下来, 同时更好地与新《环境保护法》的基本原则与制度相衔接, 重点解决环境执法检查过程中发现的问题以及社会普遍关注的环境问题

新《水污染防治法》对有关水体保护的国际条约和规范关注不足。这似乎已经成为当下中国环境立法中非常突出和具普遍性的短板

来源：中国经济报告 2017年第10期