问题的提出

改革开放39年来，随着我国法治建设的不断完善和发展，我国农村法治水平也获得了较大的提高，农民法律意识和权利意识都获得了不同程度地提高。然而，相比于经济发达地区和城市居民，我国农村尤其是贫困农村的法治水平与全面小康社会背景下的我国法治建设极为不相称，部分贫困农村的村民法治观念淡薄，侵权违法事件时有发生，屡屡走向犯罪的道路。在这里，贫困与法律的关系作为一组命题被呈现出来。在本文中，笔者将立足于物质贫困与法律贫困这两个核心概念，尝试分析在我国贫困农村实施法律上的扶贫脱困问题，并从这一视角探索法律援助在农村法治建设中的作用。

法律贫困的本质是权利贫困

法律贫困，正如经济贫困一样，在某种程度上都是一种无序状态。经济贫困使生存者在生存线以下挣扎，法律贫困使行为者在法律之外徘徊，这两种情况都将导致人的生存及其秩序发生绝对意义上的危机。霍布斯曾经论证，为了避免死亡，或者说为了在生存意义上活下去，一个人只有绝对的权利，而无绝对的义务，为此赋予了自然状态下的人自我保存的天然权利。马克思在《德意志意识形态》中指出：“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身。”[1]经济贫困表现在人在衣食住行上严重不足，导致人不能成为其人，法律贫困表现在人的行为在规范上的无知、无序和相互之间的争斗，难以获得人成为其人的社会秩序。改革开放尤其是党的十八大以来，为从全国意义上彻底摆脱经济贫困，党和政府采取了前所未有的扶贫政策，从脱贫的顶层设计到具体的驻村帮扶，经济扶贫正在获得越来越多的成效，并有望在2020年在全国范围内全面实现小康。

法律脱贫是用法律制度最大限度地保障人民群众的合法权益，使贫困人口依法享有宪法和法律赋予的基本的公共服务，进而使脱贫人口因享有宪法和法律赋予的基本公共服务权利不能且不会返贫。2016年发布的《中国的减贫行动与人权进步》白皮书指出：“贫困的广泛存在严重妨碍人权的充分实现和享有。减缓和消除贫困，是人权保障的重要内容。”我国法律是人民利益和意志的体现，维护包括广大农民在内的宪法和法律权利是我国社会主义法律的本质特征。我国社会主义法律体系标志着我国从政治、经济、社会和文化等方面维护和保障人民群众的合法利益和权利的制度体系的形成。[2]在《贫困与饥饿》一书中，阿玛蒂亚·森论证了不是粮食歉收而是权利分配不公导致了饥荒。[3]权利贫困和权利失败是贫困长期存在的制度问题。在我国社会主义制度条件下，法律贫困不再表现为贫困的权利，而是权利的贫困，一个不知法、不善于用法律方法维护自身合法权益的现代公民，从根本上讲，就是无视自我的权利，落入权利贫困的状态。在这个意义上，反贫困是我国正在经历的一场伟大的历史运动，但我国社会主义反贫困实践从性质上不是自上而下的恩赐行为。

从物质救济到法律救济，再从法律救济到权利救济显示了我国扶弱济贫事业的内在规律。宪法第45条规定：“ 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中指出：“享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。” 基本公共服务涵盖教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等领域，贯穿每一个公民从出生到死亡的各个阶段。《规划》提出，力争到2020年，在学有所教、劳有所获、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现。基本公共服务的供给方是国家，国家有义务为每一个公民提供基本的公共服务，从而在公民与国家之间确立了法律上的权利和义务关系。从执政党的政治承诺和政策语言上讲，公民共享基本公共服务是人人享有改革开放成果、增强全体人民在共建共享发展中获得感的体现；从国家制度建设角度讲，它是落实公民宪法权利、强化政府法律责任的体现。反贫困运动形式上是使人民群众在经济和物质上有获得感，在实质上是人民群众在权利和公平制度上有获得感的制度体现。

从“四个全面”高度理解法律贫困的重要意义

党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“四个全面”为解决法律贫困权利贫困的制度设计提供了路线上的战略指导方向。

第一，从全面实现小康的角度看，实现小康不仅要贫困人口在物质上脱贫解困，也要使得贫困人口在法律上脱贫解困，实现经济小康和法律小康两方面的互动和发展。党的十八大将“人权得到切实尊重和保障”确立为全面建成小康社会的奋斗目标之一。物质贫困和法律贫困是相辅相成的。物质贫困有时导致一些人铤而走险，在酿成人生悲剧的同时，也触犯了法律的底线。甘肃农妇杀子惨案表明，法律贫困可能会加剧部分贫困人员的经济贫困、心理失望和生活痛苦，扭曲社会的道德原则，败坏世道人心，影响社会的稳定与和谐。经济小康是法律小康的基础，法律小康是经济小康的体现和保障。依法帮助贫困人口脱贫解困，并通过法律保障贫困人口不再返贫，体现了全面实现小康的制度维度，也为理顺“全面实现小康”和“小康之后”的逻辑关系奠定了可靠的认识论基础。

第二，从全面深化改革的角度看，农村的改革是全面深化改革的题中应有之意。我国改革开放最早始于农村，其发端的意义首先惠及了广大的农民。农村改革决定了我国改革的深度、广度和力度，农村改革的方向和目标从根本上是要破除城乡二元差异格局，逐渐取消户籍限制，在保障基本生存权基础上，赋予农民子女尤其是贫困农民子女同等的教育权和发展权，使他们能够与城里的孩子站在同一的人生起跑线。在起点平等的基础上，兼顾机会平等，创造条件和实施制度机制创新，使来自于农村地区的孩子成功实现向上流动的条件，避免阶层固化而产生新的城乡二元对立格局。

第三，从全面依法治国的角度看，全面依法治国包括法治国家、法治政府和法治社会一体化建设，也包括城市法治建设和农村法治建设的互动和平衡。我国农村人口占全国人口的多数，我国的法治国家战略是否能够实现，在很大程度上要看农村法治水平的提高程度。缺乏农村法治建设，不仅影响我国法治建设的整体水平，也使全面依法治国的目标大打折扣。在法治建设的问题上，同样“不能丢了农村这一头”。在全面依法治国的思想指导下，各级党委和政府应当采用各种制度有效措施，以维护广大农民的基本权利和合法利益为出发点，加大农村法治的建设步伐，专门制定科学合理的农村法治建设的整体规划，从立法、执法、司法和普法等各个环节实施农村法治建设，及时发现和弥补农村法治建设在整体法治建设的短板和不足。

第四，从全面从严治党的角度看，加大对各级党组织和党员干部对农村尤其是贫困农村治理的责任力度，支持各级政府及其社会力量参与对新农村的建设，最大程度地为我国最基层的人群创造脱贫和致富的政策和制度环境。从严治党，从消极意义上讲是指用党纪和国法约束党员干部，防止基层腐败对农民利益的侵害，强化阳光扶贫廉洁扶贫；从积极意义上讲则是要充分发挥动员干部的模范带头作用，满足包括农民在内的人民群众的基本需求。人民群众的基本需求，换算成法律语言，就是我国社会主义法律制度确立的人民群众的宪法和法律权利。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。”不断向人民群众输出体现了党的好政策的法律法规，自觉接受人民群众对党员干部的监督，鼓励人民群众善于拿起法律武器，依法维护自身的合法权益，体现了全面从严治党的制度含义。

法律援助制度是解决法律贫困的重要制度保障

扶弱济贫是中华民族的传统美德，向贫困农村地区的人群献爱心成为全社会各界踊跃参与的公益事业。然而，正如上面所言，落后欠发达的农村地位的农民享有宪法和法律赋予的公平的基本公共服务的权利，他们有权在衣食住行、医疗和养老等方面获得来自于国家和政府物质帮助的权利。对贫困人口的识别及其对贫穷的定义需要依赖于权利方法和法治意识。“无救济即权利”，在权利救济的诸项制度设计方案中，法律援助制度的确立和实施成为解决贫困农村地区人群有权摆脱物质贫困及有权不返贫的重要制度保障之一。

2003年实施的《法律援助条例》赋予经济困难的公民因下来事项获得免费的法律服务：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动报酬的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的。该条例还规定了犯罪嫌疑人因经济困难享有申请辩护人为其免费辩护的权利。法律援助的适用对象主要是经济困难的贫困人群，贫困农村地区是法律援助工作者的主战场。为经济困难的犯罪嫌疑人提供免费法律服务只是法律援助功能的一个方面，保障经济困难的公民依法享有生存权和发展权无疑是法律援助的重要指向。当公民面对给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的或者支付劳动报酬的的诉求时，法律援助措施有助于保障诉求者的基本生存权。从权利救济的角度看，政府提供的基本公共服务是法律援助不可或缺的组成部分。

法律援助是包括律师在内的法律服务工作者职业伦理的体现，但不能将法律与援助单纯地理解为律师和其他法律工作者向贫困人群献爱心的慈善之举。《法律援助条例》第3条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展”。法律援助主要是政府的责任，深刻反映了政府解决和保障贫困人群生存权所承担的法律义务。[4]随着政法经费保障政策的落实，中央和地方财政对法律援助经费的投入逐年增加，法律援助经费保障水平不断提高，办案数量大幅增长，有力满足了困难群众对法律援助的需求。通过法律援助工作者具体的代理行为，贫困农民获得了法律援助对其生存权的保障措施，又从每一其具体案例中看到了法律的力量。2009年由司法部等部门联合推出的1＋1中国法律援助支援者行动之所以获得成功，乃在于这一制度方案是法律专业知识与贫困人口权利的完美结合，贫困人口尝到了具体法治的甜头，真正感受到了法治阳光的滋养。

通过法律援助的权利救济区分了权利主体拥有法律知识和有权消费法律知识之间的区别，后者是国家和政府借助于制度安排提供的法律公共产品，无论哪种情况，农民对法律知识的客观需求始终是不能忽视的前提条件。农民对法律的畏惧和排斥心理由来已久，要获得农民对法律的尊重以及产生对法律的亲近感，无需也不可能要求农民（包括哪些目不识丁的农民）掌握全部的法律条文。一味指责村民不懂法、不知法是不现实的。日益庞大且专门的法律规范及其体系，对大多数民众而言过于抽象和艰深。或许有人说，农民不必掌握全部的法律知识，只需要了解和熟悉与其日常生活和生产相关的法律知识。在城市化、工业化和全球化过程中，最为偏远的乡村也呈现出现代性的特征，与农民相关的法律几乎包含了整个法律体系，很难说哪部法律对农民而言是重要或不重要的。不知法律不免责是一项重要的法律原则，但从司法经验上看知法者未必不犯法。因此，消除农民对法律的疏离感、实施法律进乡村，使送法下乡获得成效，除了不断强化普法的方式、规范基层政权组织的执法等因素外，还需要完善的法律援助制度，使被侵犯的权利获得充分、有效和低成本的救济。

法律援助制度及其实践不是解决法律贫困的唯一方法，但应是保障贫困人口生存权较为纯粹的法治方法，在某种程度上也是精准扶贫的重要体现，获得扭转农民在基本生存权和发展权问题上信访不信法惯习的有效经验。只有充分认识到我国社会主义法律体系从根本上是为了维护广大人民群众的基本权利和利益，并且通过一起起具体案例有效保障了人民群众的基本权利和利益，农村的法治建设才能获得广大农民的支持和拥护，有效调动他们主动学法、用法和护法的积极性，为农村治理提供坚实地群众基础。法学界理论界要从我国国家治理现代化的角度正确阐释国法与其他社会规范之间的互动关系。对乡规民约、习惯法等非国家法的尊重和弘扬不应建立在排斥以权利为本位的我国国家法的基础上，事实上，只有把国家法片面理解为国家权力对乡村的简单延伸，认为法律只是对农民的纯粹的强制性控制才会出现农民对法律的疏远、回避和不信任，乃至放任熟人社会潜规则大行其道，使多元规范下的综合治理缺乏一致性、明确性和权威性。

结语

习近平指出：不公正的司法“不仅影响司法应有的权利救济、定纷止争、制约公权力的功能的发挥，而且影响社会公平正义的实现。”改革开放以来，随着我国社会主义法律体系形成和逐步完善，以维护公民宪法和法律权利为核心的权利体系相应形成。认真对待权利问题，就是要关注宪法和法律赋予公民的权利被侵犯之后的救济问题，包括法律援助在内的司法权利救济制度保障了人民群众在每一个案件中都切实感受到法律的公平正义。新一轮的司法体制改革应当深化以权利救济为导向的司法公正体制，强化对弱势群体的权利保护力度。

法律援助是权利扶贫制度扶贫的重要举措。党的十八大四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，要“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”完善法律援助制度的重要举措应当是在总结我国法律援助制度14年实践的经验基础上，及时制定《中华人民共和国法律援助法》，从国家大法的角度扩大法律援助的范围，把国家负有基本公共服务的义务全面纳入进来，加大法律援助国家经费保障力度，鼓励、动员更多律师尤其是声誉卓著的律师投身于法律援助公益事业，通过解决物质贫困和法律贫困的双重解困法为全面实现小康提供保障。总之，法律援助不仅是律师及其他法律工作者的事业，更是从“四个全面”的顶层设计高度实施新时代乡村治理的良制善举。

（本文部分文字发表于《人民论坛》2017年第7期）

[1] 《马克思恩格斯文集》（第1卷），人民出版社2009年版，第531页。

[2] 《2012年中国人权事业的进展》白皮书指出：“中国特色社会主义法律体系的形成，是中国人权事业发展的一个重要标志，实现了中国人权保障的法制化。”

[3] 参见【印】阿玛蒂亚·森：《贫困与饥饿》，王宇等译，商务印书馆2004年版，第61-69页。

[4] 关于法律援助性质的讨论，参见贺海仁：《法律援助：政府责任与律师义务》，《环球法律评论》2005年第5期。