●上海自贸区的试点实践不是单纯的“地方试验”，而是具有全局性效应的“国家试验”。上海自贸区金融监管体系的建构不仅仅是地方事权的扩大，而应当视为国家事权和地方事权在金融监管范畴的重新调校分配。应该按照市场经济的内在机理和固有逻辑来思考自贸区金融监管机构的权限、手段、方式等具体问题。

●上海自贸区金融改革的复杂性和艰巨性远超过其他领域的改革，由此引发的风险也值得高度注意。金融监管体系不能沿袭传统制度架构，必须强调以系统性风险防范为核心，确立宏观审慎监管制度框架体系。

●上海自贸区金融改革就其功能效应的角度来讲，必然不会限于自贸区内，会影响到全国乃至全球，这就更需要遵循法治的逻辑，在实质架构层面和程序操作层面均符合全面依法治国的要求，实现金融监管的法治化。

上海自贸区建设是在中国特色社会主义市场经济体制下和社会主义法治体系中，通过运行实态机制的试点实践，为市场与政府关系建构实验模型、筛选最优方案、塑型最佳模式。

具体到金融监管而言，上海自贸区的试点实践也不是单纯的“地方试验”，而是具有全局性效应的“国家试验”。上海自贸区金融监管体系的建构也不能仅仅理解为地方事权的扩大，而应当视为国家事权和地方事权在金融监管范畴的重新调校分配。

上海自贸区金融监管体系所需要调控的市场也绝非上海自贸区这一区域性的市场，其所面对的是全国性的乃至全球性的市场，因此应该按照市场经济的内在机理和固有逻辑来思考自贸区金融监管机构的权限、手段、方式等具体问题，应该按照全面深化改革、全面依法治国、全面简政放权的要求提升监管能力、增强监管水平。这是思考上海自贸区金融监管体系建构的立足点和出发点。

自贸区金融监管制度仍待建立

具体而言，上海自贸区金融创新监管必须实现以下四个原则：

第一是“形式监管”和“实质监管”的结合，特别是按照实质监管理念强化制度建构，使得金融监管的深度和广度能够得到拓展；第二是“静态监管”和“动态监管”的结合，特别是依据动态监管的理念完善事中事后监管，使得金融监管能够贯彻金融开放创新全过程；第三是“机构监管”和“功能监管”的结合，特别是突出功能监管的地位和功能，使得当下分业监管格局体系的弊端能够得到克服，加强各个监管机构之间的功能协调性、运作体系性；第四是“行政监管”和“自律监管”的结合，特别是强化自律监管的机制效用，提升金融市场和金融机构的自我治理水平，促进市场机制在资源配置过程中决定性作用的发挥。

事实上，上海自贸区已在一定程度上按照上述原则理念尝试建构新的金融监管体系。2016年7月份，上海正式印发《发挥上海自贸试验区制度创新优势开展综合监管试点探索功能监管实施细则》（简称《实施细则》），强调将所有的金融服务业均纳入监管，进而实现金融监管的全覆盖，同时对涉及的金融服务、监管信息实现共享。

但是，这份改革文件是上海市层面制定的，而不是国家层面的系统性规划，从权威性和体系性的角度来看，这份改革文件依然存在较多不足。《实施细则》基本上是在现在分业监管的制度体系框架下设计监管改革方案，现有分业监管体制的弊端和问题不一定能够得到克服，对上海自贸区金融创新改革过程中出现的新问题，可能也难以回应。就具体监管措施来看，《实施细则》也偏重于微观审慎监管，对宏观审慎监管的重视程度依然有所不够，未能充分建构起完善的系统性风险防范机制。

因此，《实施细则》的改革彻底性依然有所不够，上海自贸区金融监管改革必须在更为宽广的历史视野内进行观察和思考，相应的监管体制建构也需要跳出上海自贸区的地域视野限定，从立体化视角去考虑其实施机制的建构。

强化宏观审慎监管

上海自贸区金融改革相对于既有金融体系是全方位的，既有利率市场化改革、汇率市场化改革、人民币资本项目可兑换改革等要素性改革，又有金融服务业开放、资本市场国际化、金融信息透明化等结构性调整。金融市场体系各个组成部分的联系会更加紧密，金融风险在不同领域之间会充分传递且不断放大，以至于最终可能酿成系统性风险。可以说，上海自贸区金融改革的复杂性和艰巨性远超过其他领域的改革，由此引发的风险也值得高度注意。在此背景下，上海自贸区金融监管体系就不能沿袭传统制度架构，而是必须强调以系统性风险防范为核心，确立宏观审慎监管制度框架体系。

重视系统性风险防范

在上海自贸区金融监管的宏观审慎框架之下，必须加强对系统性风险的识别、监控和预警。系统性风险的防范在宏观审慎监管体系下占据核心位置，上海自贸区的金融监管体系始终要以系统性风险的防范为重点任务，这是自贸区金融改革的结构和趋势所决定的。系统性风险一旦出现，往往会给金融稳定、经济发展带来严重不利影响。因此，上海自贸区金融监管必须确立系统性风险的识别、监控和预警机制，通过确立充分有效的金融信息机制对金融风险进行有效识别，在监控到系统性风险存在发生可能性时及时采取相应的预警治理措施，确保将系统性风险扼杀在萌芽状态。

建立专门性金融监管机构

在上海自贸区金融监管的宏观审慎框架之下，必须建立专门性的金融监管机构，使之充分履行宏观审慎监管的职责。宏观审慎金融监管的政策实现不能依赖于既有的分业监管体系和相应监管机构，必须对既有监管体系进行变革创新，在必要的情况下需要新设专门性的金融监管机构。为了使得该新设专门金融监管机构能够充分履行宏观审慎监管职责，必须通过专门立法明确其监控防范系统性风险的职责和权限，并赋予其灵活采取监管措施的权力，使其能够依据上海自贸区金融改革的需要不断调整监管理念、创新监管手段。

强化跨市场跨领域监管

在上海自贸区金融监管的宏观审慎框架之下，必须重点加强对跨市场、跨领域的金融机构和金融产品的监管。上海自贸区金融改革的特殊性在于消除市场化的壁垒，使得金融市场体系得以有效整合进而变得更为市场化、国际化，充分发挥市场机制在配置资源过程中的决定性作用。在此背景下，必然会有更多跨市场、跨领域的金融机构和金融产品得以发展，它们对金融市场的发展和金融秩序的稳定也会产生越来越大的影响。此外，这些金融机构和金融产品也是金融体系系统性风险发生的重要影响因素。在宏观审慎监管框架之下，必须加强对这些金融机构和金融产品的监管，并且依据相应金融风险的特殊性确立特殊的监管机制和监管手段。

强化对重要金融机构的监管

在上海自贸区金融监管的宏观审慎框架之下，必须加强对具有系统重要性的金融机构的监管。传统的金融监管偏重于对具体金融机构的风险监管，但是对那些可能对金融市场造成巨大影响的大型金融机构却没有给予充分的注意，以至于这些大型金融机构一旦发生风险，就可能影响到整个金融市场体系的稳定，而监管机构对相应风险的预防、传递、控制却缺乏必要的监管手段。在上海自贸区宏观审慎的监管框架下，有必要识别上海自贸区内的系统重要性金融机构，并对这些金融机构的治理结构、运营情况、风险情况等进行系统化监管，确保这些金融机构的风险状况能够全面掌控，一旦发生严重风险状况能够及时采取监管措施加以化解。

完善金融监管立法

上海自贸区的改革创新必须有法治的有力保障，各项改革创新措施的推进必须纳入到法治化的框架。在上海自贸区各方面的改革当中，金融改革全面而深入，涉及的利益关系最为广泛，带来的体系效应最为深远。同时，上海自贸区金融改革就其功能效应的角度来讲，必然不会限于自贸区内，而是也会影响到自贸区外、全国乃至全球。在此意义上，上海自贸区金融改革更需要遵循法治的逻辑，在实质架构层面和程序操作层面均符合全面依法治国的要求，实现金融监管的法治化。

金融监管制度需要立法重塑

当下上海自贸区金融监管的立法情况是，国家尚未针对自贸区金融监管确立专门的法律法规，各项监管规则散落于国务院文件、地方性法规、部门性规章之中，并且随着上海自贸区金融改革的推进而不断发展完善。

上海自贸区既有的金融监管规则，虽然已经进行了较多的探索和取得了较多的成绩，但相对于我国当下的金融监管体系很难说已经取得了实质性突破。就其监管理念和监管架构而言，依然延续了我国当下分业监管的基本思路，监管体系和监管手段虽然也有所创新但依然需要深化完善。可以说，并未依据上海自贸区金融改革的实践需要创立完整的宏观审慎监管框架，也没有建构新型的监管机构和监管模式。从长远来看，在上海自贸区内“固守”或“沿袭”既有的金融监管模式必然不利于自贸区内金融改革的深化发展。

要促进上海自贸区金融监管的创新变革，首要的任务可能还是实现上海自贸区金融监管的立法重塑。上海自贸区金融改革具有构造上的特殊性和功能上的重要性，相应的金融监管体系构造也必须充分反映出上述特征，在理念结构和制度体系等层面充分反映金融监管创新的需要。落实上述要求的最佳方式是通过专门立法将上述原则理念、制度体系加以成文化，进而从根本上重塑上海自贸区金融监管的体系结构。

上海自贸区金融监管立法应当着力解决自贸区金融监管的原则方向和制度架构问题。具体而言，自贸区金融监管立法要明确是否应当引入宏观审慎监管框架、是否应当实现综合性监管、是否应当建立专门监管机构、如何赋予监管机构职责权限、如何确立监管实效评估机制、如何提炼可复制可推广经验、如何加强金融消费者保护等根本性问题。上海自贸区金融监管立法需要对这些根本性问题加以明确回答，并且通过法律规范加以具体落实。

宜在国家层面制定“自贸区法”

就上海自贸区金融监管立法的具体形式而言，原则上可由国家立法机关制定专门的“自贸区法”并在其中对自贸区金融监管体系加以规定，也可以在国家立法机关授权基础上由上海市制定专门的“上海自贸区金融监管条例”。但就上海自贸区金融改革及监管需要来看，这些改革举措均是对既有金融制度和监管体系的重大调整，由国家立法机关进行专门立法可能更为合适，这样也能更好保障上海自贸区金融改革和金融监管工作的高效开展。

由于上海自贸区金融创新和金融监管也始终处在变革调整的过程之中，因而上海自贸区金融监管立法应当具有一定的灵活性和适应性，不能因为过于刚性的立法而对金融创新变革造成阻碍和束缚。换言之，上海自贸区金融监管立法在体系构造上必须具有开放性，在贯彻宏观审慎监管、综合全面监管、系统风险防范等理念基础之上，监管机构监管权限和监管手段的规定应当具有灵活性，使其能够根据金融监管的实践需要不断加以调整，进而获得最佳的监管效果。

（作者单位：中国社科院法学所本文为中国社科院陆家嘴研究基地“上海自贸区金融监管体制的建构和优化”课题成果）

来源：经济参考报2017-03-14