【摘要】 依宪治国的内涵包括人民民主、依法治国、保障人权和宪法至上。其重大理论和现实意义是发展了十五大提出的要实现党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的理论，阐明了“政治文明”的科学内涵；这一新理念在党的十八大治国理政思想体系中具有极其重要的地位。

【关键词】 依宪治国，党的领导，民主，法治，人权

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“依法治国首先是依宪治国”、“依法执政首先是依宪执政”的科学命题，并对依宪治国、依宪执政的科学内涵，即“人民民主”、“依法治国”、“保障人权”、“宪法至上”做了全面的高度概括和深刻分析。这是中国特色社会主义理论的重大发展，具有重要的实践意义。将依宪治国、依宪执政的意义摆到如此的高度，对其科学内涵作出如此全面丰富而又简明的概括，在党的历史上是第一次。如何从总体上把握其丰富的科学内涵和重大意义，是摆在学者面前的一个重要任务。笔者认为，“民主”、“法治”、“人权”是“依宪治国”和“依宪执政”(人们简称其为“宪治”)的实体内容。“宪法至上”即宪法应具有至高无上的权威，是依宪治国、依宪执政的形式要件，即根本保证。民主、法治、人权是一个相互独立而又相互渗透、相互联系、相互作用的有机统一整体。

一、民主、法治、人权是依宪治国和依宪执政的实体内容

从广义上看，民主包含着法治与人权。当我们提及我们的目标是建立一个“富强、民主、文明、和谐的社会主义强国”时，这里的民主包括法治、人权在内。然而，从“依宪治国”的三个实体内容来看，民主、法治、人权是相互独立的概念，因此，必须从其狭义去理解民主。法治与人权没有广义与狭义之分。要正确理解和把握这三者的相互关系还必须搞清楚一个问题，即从终极的意义上看，民主与法治既是目的，又是手段，而人权只能是目的。

1.民主既是手段也是目的。民主这一崇高的名词，其内涵常被人搞得空泛空洞、含糊其辞、模糊不清。为了对现代民主做简单明了的表述，笔者将它归纳为一个原则和四个方面的具体内容。“主权在民”是现代民主的根本原则，它是封建专制主义“主权在君”的对立物。我国宪法庄严规定国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人，这是现代民主的根本原则，更是社会主义民主的根本原则。其他一切民主的内容和形式都是由它决定和派生出来的。四个方面的内容是指：(1)公民的民主权利和自由，包括选举权和被选举权、参政议政权、知情权、监督权、罢免权，以及各种政治自由，如言论、结社、游行、集会等。(2)国家政治权力等民主配置，即执政党和反对党、合作党的关系，执政党和国家机关的关系，立法机关和行政机关、司法机关的关系，都应当依照分权与制衡的民主原则组建和运作。不能过分把权力集中在某个机关和个人手里。(3)决策、立法、执法、司法、护法(法律监督)都应贯彻民主参与和民主监督原则。(4)民主方法和作风，即民主集中制、群众路线、批评与自我批评、让人讲话、不搞一言堂等等。

西方学者通常把民主看作是手段，社会主义学者则把民主看作既是目的又是手段。之所以有这种区别，一个根本原因是，广大工农劳苦大众要想翻身得解放，第一步必须通过革命建立自己的政权，使广大人民群众成为国家的主人，使一切国家权力回归人民，保证自己的各种政治权利和自由。在这个意义上，民主当然是目的，而且首先是目的。但民主同时也是手段，因为民主能集中多数人的智慧，调动更多的人参与国家建设，激发其主动性、积极性和创造性，能更好地认识世界和改造世界。在这个意义上它也是手段。因此，邓小平反复强调，人民是国家的主人，政府的权力是人民给的，干部只能是人民的公仆，不能成为人民的主人。[1]民主是社会主义的本质要求和内在属性。没有民主就没有社会主义。[2]

但很遗憾，有的专门从事马克思主义研究并位居要职的学者，却把“民主”说得几乎一无是处。“民主本质上是手段而不是目的。从功能上看，民主绝不是万能的工具，而只是有限的手段。它不能鉴别真理、不能提高效率、不能实现事实平等等。”[3]这在理论上是完全错误的，也完全同中国特色社会主义的伟大实践相背离。我国在改革开放的新时代实现了经济发展的世界奇迹，不仅使中国人民富起来了，也为世界的经济发展和人口脱贫作出了巨大贡献。没有广大人民群众在党的领导下，以国家主人的立场和情怀，充分发挥他们的智慧和参与国家建设的主动性、积极性和创造性，这些奇迹是不可想象的。

2.在依宪治国、依宪执政的政治形态中，民主是基础，是依法治国、保证人权的决定性条件。这可以从近代宪法的产生得到充分证明。严格意义上的宪法，是近代民主革命的产物。当人民主权思想取代君主主权理论以后，人民大众成为了国家主人。但在一个国家里，不能由人民大众都去直接管理国家，而只能实行代议制。国家元首和行政机关、司法机关及其工作人员有可能滥用权力，因此就需要制定一部国家的根本大法即宪法来明确国家权力的界限，并详细列举公民的各项基本权利；并要求宪法成为国家立法的基础，具有至高无上的权威。这是现代依宪治国、依宪执政产生和发展的必然逻辑和历史规律。

3.和民主一样，法治既具有伦理性价值，又具有工具性价值；既是目的又是手段。早在1956年，董必武就在党的八大会议上讲过说到现代文明，法制要算一项。”[4]但学术界和实务界并没有重视和接受他的这一观点。绝大多数人把法律仅仅看作工具。既然只是工具，而且它又束手束脚，不如个人说了算或者靠开会、靠党的政策来得快、效率高。这是由法律工具主义进而导致法律虚无主义的重要思想根源。这种在社会主义基本制度下的人治思想甚至反映到了国家的最高领导层。例如，1958年8月，毛泽东在北戴河召开的党中央政治局扩大会议上就曾这样讲不能靠法律治多数人。刑法、民法那么多条，谁记得了。1954年宪法是我参加制定的，我也记不得了。韩非子是讲法治的，后来儒家是讲人治的，我们的各种规章制度主要是司局搞的，我们基本上不靠那些，靠开会。一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。”在他讲这段话中间，刘少奇曾插话说：“我们究竟是搞法治还是人治？现在看来，主要依靠人，法律只能作为办事的参考。”[5]正是由于这种错误认识，导致民主法治不健全，是“文革”浩劫产生并持续十年之久的根本原因。这场民族灾难使广大党员群众强烈思定、思治、思法，成为1978年党的十一届三中全会决定抛弃以阶级斗争为纲的路线，阔步进入改革开放的伟大新时代的思想基础和社会基础。1997年党的“十五大”将“依法治国，建设社会主义法治国家”正式确立为党的治国方略和奋斗目标。“十五大”之前曾经历一场广阔而激烈的法治与人治大讨论。这首先要归功于当时坚定实行“双百方针”，并因势利导，做出英明决策，果断抛弃那场学术争鸣三大派别中的两种错误认识，即“法治好，人治也不错，法治与人治应当结合”、“法治是西方骗人的东西，提依法治国有片面性和种种副作用，我们只提健全法制就可以了”。在依法治国的理论依据和重大意义上，全党达成了以下四点共识，即依法治国是市场经济的客观要求，是民主政治的必要条件，是人类文明的主要标志，是国家长治久安的根本保证。

和民主一样，法治既具有伦理性价值，又具有工具性价值；既是目的，又是手段。法治之所以是人类社会文明的主要标志，是由以下两个原因所决定。(1)法律不是阶级斗争的产物，而是人类社会自始至终存在的三大基本矛盾的产物。一是秩序与自由的矛盾。社会生产的交换与分配以及公共生活必须有秩序，但人的自由、自觉的活动，是人类的本质，是人区别于一般动物的本质特征，是人能够认识世界和改造世界的力量源泉。但社会秩序与人的自由思想和行动之间是存在矛盾的。二是人有物质和精神两大利益需求，但个人与个人之间，个人与集体之间，不同利益群体之间，个人与社会之间，在利益上经常存在矛盾和冲突。三是社会组织与个人之间，后来是政府与人民之间存在着管理与被管理、权威与服从之间的关系，它们之间也经常会存在矛盾。这三大基本矛盾从原始社会到未来的共产主义社会会始终存在。它们在客观上要求有“法”去调整与解决，这个“法”最早表现为“禁忌”，后来出现了权利”，有了“习惯”和习惯法、不成文法和成文法。如果没有法这种规矩和社会共同的行为准则，人类所共同追求的“公平”与“正义”等基本价值和社会文明将不复存在，整个人类社会自身是否能够存在与发展都是一个问题。因此，法不是哪个人或群体的创造发明，而是全世界各个民族和地区通过各种形式和过程自发产生的。(2)法治之所以是人类社会文明的主要标志，是由法自身的特殊本质与属性决定的。一是法的一般性。它是由国家统一制定和认可的社会行为准则，要求所有的社会成员，包括立法者和所有国家领导人也要毫无例外地遵守。二是法的公开性。内部规定不是法，用人们所不知晓的规定去处理人们的行为，当然是不公正的。三是平等性。如果允许法律面前有特殊人物存在，既表现社会存在不公正，也影响法律应有的权威。四是不溯及既往。用后来制定的法去处理过去发生的行为，当然不公道。

法作为手段，它的工具价值主要是由以下两个原因所决定的。(1)法作为社会规范和人们的行为准则，具有自身独特的社会功能，即“规范”——规范人们的行为，“预测”——预测自身的行为后果，“评价”——评价他人和自己的行为是否符合公平正义和国家利益，“统一”——统一人们的思想和行为，成为建设社会的合力，“教育”——有利于促进道德教化，“惩戒”——让人们知道违法是要承担法律后果的。⑵法通常是集中多数人的智慧制定出来的。古代如此，现代更是如此。

4.人权在终极意义上只能是目的。人权是个伟大的名词，是在1993年11月由国务院授权国务院新闻办公室制定和颁布的《中国的人权状况》白皮书第一段话中提出的。笔者将它概括为五句话：(1)保障人权是社会主义的崇高理想追求；(2)保障人权是实现为人民服务宗旨的具体保障；(3)保障人权是制定和实施社会主义法律的根本目的；(4)保障人权是实现科学发展的出发点和最后归宿；(5)保障人权是全人类的共同价值追求。[6]人权是人作为人依据其人性、人格尊严和价值应当享有的权利，其内容十分广泛，凡人活在这个世上，他(或她)的一切幸福和需求都属人权的内容。为人民服务，就是为人民谋利益、谋幸福，否则为人民服务就是一句空话。国家权力本身不是目的，它只是为人民谋利益的一种手段；保障人权才是目的。经济社会要发展，国家要强大，但发展本身不是目的，发展是为了人民，要依靠人民，发展成果要由人民共享。由于以上原因，人权在终极意义上只能是目的。民主与法治的工具性价值，其根本作用都是为人民谋利益。也正因为如此，列宁曾说：“什么是宪法，宪法就是一张写满人民权利的纸。”[7]习近平同志也十分强调：“要坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务。公民的基本权利和义务是宪法的核心内容。宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。”[8]

既然民主和法治都具有伦理性和工具性的双重价值，因此就两者的相互关系而言，它们互为手段和目的。要处理好民主和法治的这种关系，要做到“民主法治化”和“法治民主化”。“民主法治化”是指民主的所有具体内容，包括公民的民主权利和自由，国家政治权力的民主配置和相互制约(权力不能过分集中于某一组织和个人，必须做到一切权力都受监督和制约)，政治权力的民主程序(包括决策、立法、执法、司法、护法都要做到程序民主化——民主参与、民主监督)和民主方法(包括民主集中制、群众路线、不搞一言堂、开展批评和自我批评等)都要通过宪法和各种法律法规加以明确规定，并充分运用法律的权威保证其实现。“法治民主化”是指法治的各个环节和各个方面(即笔者提出的法治国家的十条标准)都要贯彻民主原则，即依靠公民的各种形式的参与和监督，运用他们的智慧和力量来推进法治中国建设。

二、“宪法至上”是依宪治国、依宪执政的形式要件

树立宪法的崇高权威，是现今社会在一个长时期内最重要的工作。为此，党的十八届四中全会决议采取了过去从未有过的新举措。如将每年的12月4日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神，建立宪法宣誓制度等。这些制度的实施效果非常良好。但很遗憾，党中央有一项非常重要的决定和建议，有关部门一直没能认真研究和落实，这就是“建立和健全宪法监督制度”。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》指出，“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”不到一年，四中全会又就此进一步强调要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强督查审查制度和能力建设……”2008年，胡锦涛代表十七大中央领导在首都纪念宪法颁布实施二十周年庆典上就已提出要“认真研究”宪法监督制度和程序。十八届三中全会已从“认真研究”上升到“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。有人认为，全国人大有法律委员会，有法律法规备案处，已经在行使宪法监督职能。这是说不过去的。一个处级单位就可行使“宪法监督”职能，势必在国内和国际上贬损我国宪法的崇高地位和权威。法律委员会的任务主要是抓立法，已经够繁重，再说法律和宪法是有原则区别的。由法律委员会来代替行使“监督宪法实施”的职能，也有点“名不正，言不顺”。笔者已提出具体方案，其要点是在全国人大常委会下设立宪法委员会，其地位与性质与其他专门委员会基本一致。其任务有10项，而不仅是“法律法规的备案审查”。[9]对政治上最敏感的问题，也做灵活的妥当处置。这种机构和机制的建立，完全不必修改宪法，全国人大有这个职权，也应有这个职责。

三、“依宪治国”、“依宪执政”法治原则的重大意义

“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”，它的重大理论和实践意义如下。

第一，发展了“十五大”报告中提出的“实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一”理论，加进了保障人权和宪法至上的内容。依宪治国理论可概括为党的领导、人民当家做主、依法治国和保障人权的有机统一，保证宪法具有至高无上的权威，从而使这一政治体制形态内容更为丰富和完善。

第二，它使建设政治文明这一奋斗目标变得更为准确、具体而清晰。现在学术界对“政治文明”的科学内涵存在种种模糊不清和抽象空洞的认识。如认为政治文明是“政治成果总和”、“政治进步”、“所有积极的政治成果和政治进步”等。党的十八届四中全会对依宪治国、依宪执政科学内涵的全面概括正确而有效地解决了这一问题。因为一般国家工作人员和人民群众都能理解：民主是文明的，专制是不文明的；依法治国是文明的，人治、个人说了算是不文明的；人民有权是文明的，人民无权是不文明的。

第三，十八大以来，依宪治国、依宪执政的理念在党的治国理政思想体系中占有十分重要的位置，甚至可以说是其核心。因为这一理念对治国理政具有根本性、全局性、稳定性和长期性，是执政党执政地位能否长期稳固，国家能否兴旺发达和长治久安的关键所在。

【注释】 [1]参见《邓小平文选》第2卷，人民出版社1995年版，第332页。

[2]同上注，第327页。

[3]侯惠勤：《“普世价值”的理论误区和实践危害(下)》，《中国社会科学院报》2008年11月13日第5版。

[4]董必武：《董必武选集》，人民出版社1985年版，第450页。

[5]转引自全国人大办公厅研究室编：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第102页。

[6]参见李步云、张秋航：《保障人权的重大意义》，《法学杂志》2013年第3期。

[7]《列宁全集》第12卷，人民出版社1987年版，第50页。

[8]《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第140页。

[9]参见李步云：《建立宪法监督制度正当其时》，《中国党政干部论坛》2014年第8期。

来源：《法学》2016年第11期