党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出，“优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”已经把执行权提升到了一个与侦查权、检察权、审判权相对平行的高度，并对“审执分离”的改革方向作了进一步的明确。

坚持问题导向解决突出问题

“审执分离”改革的缘由，主要是现行民事执行体制中存在诸多亟须解决的问题，包括执行难、执行乱、执行腐败等。执行难问题不仅是法律问题，而且是社会问题。解决执行难问题是一项系统工程，需要系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

然而，关于解决执行难问题的分析与对策方案，并不适用于解决执行乱和执行腐败的问题。执行乱和执行腐败的问题实质是民事执行权的滥用，而民事执行中之所以出现一些权力滥用和腐败现象，根源在于现行执行制度缺乏分权和制衡。执行机构内设于法院，法院自审自执、裁断性的权力与实施性的强制权力合一，不仅易于导致法官在审判和执行中进行权力寻租，而且当事人如想就法院执行中的违法行为、权力寻租提出质疑，只能向执行机构所在的法院提出，但是要法院自己纠正自己执行机构的违法行为，其难度可想而知。当事人实际上很难在这种体制中寻求有效的权利救济。同时，现行民事执行体制的监督主要是法院系统内上级对下级执行机构的监督，监督力量不是来自于外部，属于“自己裁判、自己执行、自己监督”。这种集多重权力于一身的状况极易形成“化学反应式”的权力失控，而且会因权力自成体系而形成外部难以介入的“黑洞”。多重权力的高度集中并形成闭合回路，导致实践中执行腐败问题比司法工作的其他方面更为突出——占全国法院干警 1/10 的执行干警中，发生违法违纪问题的就有1/3。而且，执行腐败案一般都涉及部门窝案、串案问题严重，涉案金额巨大，时间跨度长，社会影响极坏，严重败坏了人民法院的形象。

审判权与执行权均由法院行使是现行民事执行制度的结构性缺陷和体制弊端，因此导致执行中的不公正问题突显且难以解决，并与执行难形成叠加效应。应当看到，解决了执行难问题并不等于能解决执行乱或执行腐败，但不解决执行乱、执行腐败问题，执行难问题的解决也必然是有限的而非“彻底”的。换言之，不以保障公平正义为根本目标的解决思路，不以解决制约执行公平正义的根本体制问题的改革思路，难以真正发挥“审执分离”改革之固本清源、长治久安之效。

明确审判权与执行权的性质

“审执分离”的改革，涉及审判权与执行权的性质问题，只有明确了执行权的性质，才能为审执分离改革奠定坚实的基础。

审判权作为司法判断权，具有被动性、中立性、独立性、专属性和终局性的特征。而对于执行权的性质，目前学界认识不完全统一，有主张执行权是司法权，有主张执行权是行政权，另有主张执行权是司法权与行政权的复合型权力。其中，执行权的复合权说是主流观点，法院倾向于主张执行权是由具有司法权属性的“执行裁判权”和具有行政权属性的“执行实施权”复合构成。

将执行权的性质归结于司法权，是将两种性质明显不同的权力混为一谈；而执行权的复合权说的错误在于，将“在执行程序中行使裁判权”和“执行权中包含裁判权”相混同。很显然，执行中的裁判行为依然是法院司法权的体现，不能因为执行中可能存在需要裁判的情况，如对执行异议、案外人执行异议之诉进行裁判，就错误地认为裁判权是执行权的组成部分。

质言之，民事执行权既不是司法权，也不是具有司法性和行政性双重属性的复合型权力。从属性和内容看，民事执行作为一种实现民事权利的手段，与以诉辩、裁判为核心的民事诉讼有着本质的区别已经成为人们的共识。执行权作为一种实现权，具有确定性、主动性、命令性、强制性等特征，完全不同于具有中立性、被动性、终局性的司法权。纯粹的执行权只可能是一种行政性的权力，应当从行使司法权的法院中分离出来。

基于执行权的行政权性质，将执行权归位于行政部门，才符合宪法原则，才符合现代国家治理原理，且与政府作为行政权主体拥有的资源相匹配。政府资源远超司法资源，执行责任归于政府行政部门后，政府可以动用一切资源保证判决执行。要根治执行难，就要用足行政资源，而不能采用给司法增加行政资源的方式，让法院变成另一个强力的行政执法部门，以至于与其作为司法机构的性质、职能完全不符。

审执分离体制改革的目标与价值取向

审执分离改革是优化司法职权配置的一部分。在《决定》中，关于审执分离改革的内容，位于标题为“保证公正司法，提高司法公信力”的第四部分、以“优化司法职权配置”为导语的第（二）节。从合目的性的角度解读，审执分离改革与司法改革的其他举措一样，都是旨在着力破解影响法治社会建设的体制机制障碍，都要服从“保证公正司法，提高司法公信力”的司法改革总目标。

审执分离改革作为体制改革，是国家权力配置的重大调整，必须从优化审判权与执行权的职权配置入手展开。目前关于审执分离的改革意见主要存在内分与外分之争。内分说根据执行权的复合权说，主张审判权与执行权应由法院统一行使，推动审执分离的工作是在法院内部将执行裁决权和执行实施权分交不同部门行使。这种内分式改革下的“审执分离”，只是法院的审判业务庭与执行局的分离。不应否定法院这些年在解决执行难问题上付出的努力和取得的成绩，但从解决执行难具体而有效的措施来看，执行难问题的解决与审执的内分模式并无必然联系，而内分模式对于执行不公正和执行腐败问题的解决，却存在着体制性的牵制，难以有效推进问题的解决。实践中，执行乱、执行腐败问题依然得不到有效防治，即为明证。

从推进国家治理体系、治理能力现代化出发，从有利于解决执行不公正问题以及执行中当事人等的权利救济问题出发，执行体制改革必须规范权力配置关系，真正达至审判权与执行权的职能分离、司法权对执行权的有效制约、防止执行权的滥用，使执行公正在权力结构和体制上获得保障，使当事人能够有效地获得权利救济，使审判权和执行权按照司法权和行政权各自不同的机制独立运行。只有采纳外分的模式，由法院以外的机构行使民事执行权，民事执行活动才能真正得到法院、检察机关的双重监督，正确运用外部权力的制衡保障执行权，执行难、执行乱等由于体制权力配置不合理造成的弊端才能被克服，这样才符合现代民事执行制度设置的规律，同时也才能真正提高国家司法权的权威性、公正性与公信力。

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（本文系中央政法委委托研究课题“审判权和执行权相分离的体制改革研究”阶段性成果）

来源：《中国社会科学报》2016年12月14日

作者简介：徐卉，中国社会科学院法学研究所研究员，诉讼法研究室副主任，欧盟法研究中心执行主任