社科网首页 | 客户端 | 官方微博 | 报刊投稿 | 邮箱 中国社会科学网
当前位置:首页 >> 最新作品 >

法院如何审查土地开发者负担政策

卢超

【摘要】 伴随着都市化进程的加速,为了满足日益加重的公共建设任务,美国法中的开发者负担制度,作为将公共建设任务转移至私人开发主体的规制政策模式于20世纪中后期在地方各州层面开始大量出现。各州法院针对开发者负担制度形成了三种不同的形式化审查标准,亦即“合理关系”标准、“特定且唯一原因”标准以及“理性关联”标准,这些司法审查标准之间存在显著差异,形成了司法审查的地方主义特色。联邦最高法院提出的“根本关联”与“大致合比例”的司法审查标准,非但没有就此统一地方层面殊异的审查标准,反而使得开发者负担制度的合法性审查更加复杂化。20世纪90年代各州大规模的影响费立法,吸收了各州法院司法审查的特殊标准,体现了司法过程对规制政策的影响;同时,影响费立法中咨询委员会等程序装置,也鲜明反映了现代规制国家的制度特征。

 

一、土地开发者负担政策——美国法上的历史变迁

从都市法的角度观察,在美国随着都市开发活动的扩张,对于城市附带公共服务设施的需求也不断增强,地方政府有责任承担道路交通、供水、排污等基础公共设施的国家建设义务。20世纪初期公共建设任务一般由地方政府独自承担,随着公共建设负担的渐次加重,20世纪中期之后,国家逐步将部分公共建设任务转移至私人开发者,这种公共建设国家任务的转移模式,在学理上被统称为土地开发者负担政策。[1]伴随着土地开发者负担政策这类土地规制工具的兴起,国家、市场二元分割的传统现状被打破,部分公共基础设施建设的国家义务转移至私人主体身上。[2]

开发者负担制度的雏形形态仅仅局限于区域内公共设施改善(On-Site Public Improvements)需要,按照这种最为传统的土地开发者负担要求,配建公共设施的类型多体现为下水道、输水管道、人行道等公共交通设施建设义务。随着都市公共设施需求的增加,开发区域内的配建义务也逐步扩展到区域外的公共设施改善要求(Off-Site Public Improvements),配建设施的种类亦开始扩展至学校、公园等公共基础设施建设。[3]但需指出的是,区域外公共设施改善在普通法上开始存在诸多争议,学校与公园的附带建设义务是否超出了警察权的合理范畴,始终存在疑问,各州对于学校、公园这类公共建设附加义务的审查,也往往体现出迥异的标准和态度,正如本文所述,开发者负担制度的早期司法审查标准,亦是从这类案件的个案审查中逐步积累发展而来。[4]

随着人口增长与都市急速扩张,上述区域内与区域外公共设施改善等最为传统意义上的开发者负担制度,也日渐无法满足都市增长对公共设施带来的复杂需求。诸多地区则开始采取替代费、影响费的形式,通过征缴费用来取代传统的物理性的土地负担形式。[5]影响费、替代费的适用情形更加广泛与灵活,对于影响费的收取往往有固定费用计算公式予以判断依循。[6]但是,影响费、替代费在各州的普通法中,一开始也受到了完全不同的对待,各州法院通过司法实践形成了地方化的审查标准,但这些审查标准的适用范围以及如何区分各类标准,始终存在争议,直到各州大规模影响费立法的出现,这种司法争议才逐步开始消褪。

如果将开发者负担制度视为一类新型土地规制工具,一种研究视角是从行政过程的角度,置于规制国家变迁的大背景之下,观察开发者负担制度之内部谱系衍化,另一种视角则是从司法审查的角度,尤其从州法院的立场来观察:地方法院通过司法判例形成了何种审查标准,来对待开发者负担这一新型土地规制工具,以及现代规制国家的话语结构中,司法审查与规制过程之间如何交往互动,尤其是司法裁判所生成的审查标准如何影响规制实践。下文的论述着重从后一种视角来考量围绕开发者负担土地规制政策,地方与联邦层面形成了何种形态各殊的审查标准,以及这些司法审查标准如何影响了土地规制政策的走向与变迁。

二、各州法院针对开发者负担政策的司法审查标准

一般而言,各种类型的土地开发者负担制度进入司法审查的第一步,首先是需要判断地方政府是否拥有州的授权来设置这样的土地规制政策。理论上而言,依照狄龙规则(Dillon Rule),在联邦体系下地方政府的权力皆来源于州,[7]因此,法院必须借助对各州有关土地规制事项的授权立法的审查,来判断地方政府的开发者负担政策是否拥有授权。因此,在严格依循狄龙规则的州,如果缺乏州的明确授权,地方政府的开发者负担政策很有可能被司法认定为缺乏授权而无效。[8]但是,由于各州对待狄龙规则的态度并不一致,也有诸多州将地方政府的权限作一种宽泛意义上的理解,将地方政府的土地开发者负担政策解释为地方政府警察权(Police Power)的范畴,[9]而无需考虑是否得到州的授权。一般而言,各州判例的一个大体趋势是,对于土地细分引发的土地物理性捐赠等传统意义上的开发者负担制度,法院一般认为其已经得到《标准州授权分区授权法》的授权,或者认定为警察权的合理行使,司法并不会过多介入,而对于影响费等形式的开发者负担政策,司法往往会要求更加严格的立法授权,这也间接解释了为何20世纪90年代初州影响费立法(State Impact Fee Legislation)的大规模出现。

各州法院在不断积累的司法实践中,逐步发展出诸多审查标准,用以判断开发者负担政策的合法性,按照审查强度的不同大致可以分为三类:合理关系标准(Reasonable Relationship Test);特定且唯一原因标准(Specifically and Uniquely Attributable Test);理性关联标准(Rational Nexus Test)。尽管诸多审查标准一开始仅仅是针对土地细分开发者负担情形(Subdivision Exaction),而后随着各类新型土地规制模式的涌现,在各州司法裁判中这些司法审查标准也开始运用到对于替代费(in-lieu fee)、影响费(user impact fee)[10]甚至关联性条例(linkage ordinance)的合法性判断中。[11]在诺兰、多兰案件之前,联邦最高法院并未对开发者负担案件进行过实体审查判断,而是由各州法院通过判例法逐步形成了一些可以依循沿用的裁判规则。

(一)较为宽松的审查标准——“合理关系”审查标准

“合理关系”司法审查标准最早可追溯至1949年 Ayres v. City Council 案,[12]加利福尼亚州最高法院在该案中创设的裁判标准,可以视为“合理关系”审查标准的雏形。但是,加州最高法院直到在 Associated Home Builders v. City of Walnut Creek 案中,[13]才首次清晰完整地提出了“合理关系”的审查标准(Reasonable Relationship Test),而后在 Grupe v. California Coastal Commission 案中,[14]加州法院同样沿用了这样一种宽松的审查标准。

1971年加州的 Associated Home Builders v. City of Walnut Creek 案中,清晰完整地阐述了“合理关系”的审查标准的核心要旨,该案主要争议点在于《加州商业及职业守则》第11546款规定的合宪性问题。按照该条款的详细规定,“地方政府可以制定专门规划条例对非工业用地的土地开发者设定一项附带义务,要求土地细分开发者必须捐赠土地或缴纳替代费,或者两者结合的方式,来满足公园或其他公共娱乐设施的建设需求,以此作为土地细分开发的附带许可要件……(c)捐赠土地或者收缴的替代费只能用于提供公园与公共娱乐设施,以此满足土地细分开发引发的公共设施建设需求;(e)同时,捐赠土地或替代费与土地细分引发的公共设施建设需求之间必须存在合理关系(Reasonable Relationship)。”[15]

双方主要争点在于,第11546款的规定是否违反了联邦宪法以及加州宪法中的公共补偿条款。[16]加州最高法院认为:“对于土地细分开发者而言,其有义务遵守合理的土地捐赠要求,以实现地区范围内的公共福祉。第11546款设定的土地捐赠要求将有利于都市居民的总体利益,并且,设定土地细分开发者的捐赠义务时,综合考虑了目前人口与未来人口状况,以及其对公共设施的未来需求与当前需求等各类因素。”[17]法院并进一步借助立法史,通过对第11546款相关立法材料的大量梳理挖掘,来强调加州空阔土地急缺的现实压力,[18]就此,法院以一种目的论的解释方法认为:“考虑到空阔土地急剧减少的现实压力,以及当前人口与将来增长人口对空阔土地的急切需求,基于地区内公共福祉的现实需求,不需要证明公园等公共建设需求是由某项特定土地细分开发引起的。”[19]同时,针对原告的另一项主张,亦即“土地细分开发者捐赠的土地或者缴纳的替代费必须必要且特定地用于其具体的土地细分开发”,在法院看来,第11546款(c)、(e)项的规定,“并非要求某项土地细分开发项目捐赠的土地或征缴的费用只能用于该项土地细分建设,而只是对替代费的使用目的进行了限制,要求其仅能用于公园或者公共娱乐设施的建设目的类型,两者只要存在合理关系即可。”[20]综上,法院采用宽泛意义上的“合理关系”司法标准肯定了第11546款的合宪性。

除了加州之外,“合理关系”这种较为宽松的审查标准也出现于犹他州、[21]马里兰州[22]等州的司法实践中。“合理关系”标准作为地方层面极为宽松的一种司法审查标准,其适用范围更多局限于更多强调财产权社会义务[23]的区域,在这些区域范围内,法院对于开发者负担这一新型土地规制政策采取了较弱的审查强度,对于地方政府将公共建设义务转移至私人主体的土地规制政策,法院表现出一定程度的宽容与支持立场。

(二)最为严格的审查标准——“特定且唯一原因”审查标准

与“合理关系”审查标准相反,“特定且唯一”审查标准作为地方层面最为严格的司法审查标准,最早可以追溯至1960年伊利诺伊州的 Rosen v. Village of Downers Grove 案,在该案中法院认为“土地细分的开发者需要承担其开发行为所附带的负外部性,以此维持都市的有序增长,但是,土地细分开发者只能被要求去承担那些特定且唯一(Specifically and Uniquely)由其开发行为带来的成本。”[24]

1961年 Pioneer Trust & Savings Bank v. Village of Mount Prospect 案中,[25]伊利诺伊州最高法院进一步完整地提炼出了“特定且唯一原因”(Specifically and Uniquely Attributable Test)的司法审查标准,按照该标准的严格要求,土地细分开发者只能去承担那些由其特定开发行为带来的公共建设成本,而且其捐赠土地或缴纳的替代费仅且只能用于其特定的土地细分开发项目。在该案中,村规划委员会颁定的规划条例第2款第6项中规定:“开发者获取土地细分规划许可的同时,必须捐赠部分土地用于街道、公共学校、公园等公共设施的建设,除了街道、通道等通行设施之外,用于公共场所的捐赠土地一般在土地细分开发区域范围内,并且其土地捐赠比例要求为每60英亩住宅用地开发要求不小于1英亩的捐赠份额,或者每1英亩商业或工业用地开发则要求不小于1/10英亩的捐赠份额。”[26]

该案争议点在于规划条例第2款第6项规定的合宪性问题上。在该案中,双方并不否认改善教育设施与提高公共服务质量的重要性,问题与争议在于谁来承担这部分建设成本,法院按照“特定且唯一原因”司法审查标准据以判定,该区域内学校短缺的状况是整个社区发展造成的结果,地方政府要求开发者独立承担该经济成本(Sole Financial Burden)显然是不合理的,因此规划条例第2款第6项的规定对规划建设许可增添了一项不合理的附加条件,违反了联邦以及州宪法上公正补偿条款的要求。

同样,伊利诺伊州最高法院在 Krughoff v. City of Naperville 案[27]中再次肯定了“特定且唯一原因”审查标准的适用,使得该审查标准成为伊利诺伊州的地方司法特色。这项最为严格的审查标准随后也影响并扩散至其他州,罗德岛州的 Frank Ansuini, Inc. v. City of Cranston 案中,[28]罗德岛州最高法院便判定认为“固定比例的土地捐赠要求将不可避免地导致税费负担不平等现象,因此该案中克兰斯顿市设定的7%固定比例的土地捐赠条款无法通过‘特定且唯一原因’的司法审查标准”。[29]同样,康涅狄格州最高法院在 Aunt Hack Ridge Estates. Inc. v. Planning Comm’n 案中亦援引“特定且唯一原因”审查标准,并认为“土地细分开发者只应该承担那些特定且唯一(Specifically and Uniquely)由其开发行为所带来的成本”。[30]

由于该司法审查标准过于严格,所适用地域范围较少,因此除了伊利诺伊州之外,仅有罗德岛州、康涅狄格州、俄勒冈州等少数几个州法院也适用该审查标准,这些州地区由于秉承着最为保守的财产权传统,对于开发者负担这类新型土地规制政策往往怀有敌视态度,[31]法院基于保守主义的政治考虑,采取“特定且唯一”这类最为严格的审查标准也就顺理成章。

(三)介于两者之间的审查标准——“理性关联”审查标准

相比较前文所述的“合理关系”与“特定且唯一”审查标准,“理性关联”标准则采取了一种折中路径。Jordan v. Village of Menomonee Falls 案首次提出了理性关联审查标准(Rational Nexus Test),在该案中威斯康星州最高法院认为:“尽管伊利诺伊州法院适用的‘特定且唯一原因’司法审查标准具有一定合理性,但在绝大多数情况下,地方政府不可能证明捐赠公园或者学校的开发者负担要求,仅仅且特定源自于满足土地细分导致的公共设施需要。但地方政府却可以证明一段时间内的土地细分规划将会导致该区域内外来人口的涌入,从而使得要求开发者捐赠部分土地用于学校、公园等公共设施的建设变得十分必要。”[32]因此法院认为,“地方政府强制捐赠部分土地用于学校、公园等公共设施土地开发,以此作为土地细分规划许可的附加条件,可以视为地方政府警察权的合理行使,只要存在充分证据证明土地细分规划与学校、公园等市政设施潜在需求之间存在理性关联关系。”[33]

同样,佛罗里达上诉法院在 Wald Corp. v. Metropolitan Dade County 案中,[34]重申了“理性关联”审查标准相比较其它两类审查标准的优势所在,该法院通过总结比较之前判例认为,各州司法实践中的两类审查基准,亦即“合理关系”审查标准与“特定且唯一原因”审查标准均存在自身的劣势与优势,“合理关系”审查标准保证了地方依照未来区域增长与发展,来制定与修正总体规划的灵活性,但同时几乎也赋予了地方政府不受限制的裁量权来设定开发许可条件。与之相对,“特定且唯一原因”审查标准则又过于严格,对地方政府警察权的行使构成了一种不必要的过分限制,几乎将会禁止作为总体规划重要一部分的土地细分规划的运作。相比上述两类司法审查标准,理性关联标准(Rational Nexus Test)能够更好地实现社区发展的潜在需求与开发者财产权保护之间的平衡。[35]

某种程度上而言,相比于前两类过于宽松与过于严格的审查标准,“理性关联”标准意图实现开发者财产权保障与土地规制政策之间的恰当平衡,但在司法实践中,由于该审查标准自身的晦涩不清,完全成为法院个案裁量的结果,并没有比前两类标准达到更好的审查功能。尽管如此,从实效上观察,地方层面的三类司法审查标准不仅影响了土地规制政策实践,同时也交互影响了联邦层面的审查标准,尤其是地方法院的“理性关联”审查标准,明显影响了联邦法院在诺兰案中提炼出的“根本关联”标准。

三、联邦最高法院提出的司法审查标准

(一)诺兰案提出的“根本关联”标准

1987年的 Nollan v. California Costal Commission 案中,诺兰夫妇为了将该私人土地上的房屋进行重修扩建,向加州海岸委员会提出海岸开发许可的申请,海岸委员会批准其开发申请但附有相应的附加条件,即许可申请人必须同意让与政府在其私人土地领域内的公共地役权,以便公众进出使用公共海滩。诺兰夫妇据此诉至地方法院,并随后诉至加州上诉法院,请求法院宣告该公共地役权附加条件无效。加州上诉法院回溯了加州地区类似案件,尤其援引了加州地区法院通常采用的“合理关系”审查标准,认为只要一项建设开发行为在某种程度上导致了公共通行的需求,两者之间存在一定程度上的宽松关系即可,对于这类附加的开发者负担政策便可以认定为是合法有效。

本案最终上诉到联邦最高法院,联邦最高法院判定认为,尽管按照加州海岸委员会的理解,为了海岸通行便利而设置的公共地役权属于总体规划项目的一部分,公共海滩的持续通行开放有助于实现公共利益,但当地方政府采取建设许可上附加开发者负担政策的形式时,这种开发者负担政策却可能构成一项征收。联邦最高法院进一步判定,加州海岸委员会设定的开发者负担政策,与消除公众使用海滩的心理不便,以及减弱私人建设带来的交通负外部效应之间并不存在“根本关联”(Essential nexus)。[36]据此,联邦最高法院提出一项新的司法裁判标准——根本关联判断标准,亦即土地规制政策与其所实现的公众目的之间必须存在根本关联。联邦最高法院就此判定,海岸委员会的开发者负担政策并不满足该项“根本关联”审查标准,从而违反了联邦宪法公正补偿条款的拘束。

在诺兰案之后,各州法院对于该案的先例拘束范围产生了诸多分歧,许多地区的判例将诺兰规则局限于该案涉及的开发者负担特殊形态——亦即物理性土地捐赠情形中,[37]但另外一些地区的法院则将诺兰规则适用于包括影响费在内的任何类型的开发者负担制度中。[38]同样,对于诺兰规则提出的“根本关联”标准中“关联”所需的程度,各地司法机构也存在巨大争议,许多地方法院认为这种关联标准需要达到一种很高的程度,[39]而其他诸多地区司法机构则认为,只要两者间存在合理关系,便可以认为满足了诺兰规则的“根本关联”标准。[40]尽管诺兰案提出的“根本关联”审查标准,旨在澄清并统一地方层面含糊混乱的审查标准,但在司法实践中,该项标准反而与各州法院的“合理关系”、“理性关联”等审查标准之间愈加交叉不清,使得司法实践更加晦涩复杂。

(二)多兰案进一步衍生的“大致合比例性”标准

联邦最高法院在1994年的 Dolan v. City of Tigard 案中,将根本关联判断标准进一步细化为两个具体步骤:(1)根本关联要件与(2)大致合比例标准(Rough Proportionality)。在多兰案中,原告多兰向市政府申请建筑许可,希望在其位于商业中心地段的土地上新建一个停车场并扩建其原址商店。提加市规划委员会批准了建设许可的申请,但附加了两个条件:(1)必须捐献位于排水计划范围内的土地,以减少建设开发增加的洪涝风险;(2)必须捐献出扩建计划旁一段条状土地,用于兴建自行车道与人行便道,以此缓解建设开发所附带的交通压力。多兰因此向该市的土地利用上诉委员会(Land Use Board of Appeals)提出上诉申请,认为该两项开发者负担条件与建设许可申请之间并不存在关联,该负担条件违反了联邦宪法第五修正案公正补偿条款的规定。但土地利用上诉委员会却认为,两者之间存在关联关系,这种关联关系也得到了俄勒冈州最高法院的确认。

该案最终上诉到联邦最高法院,联邦最高法院认为,要判断该项开发者负担政策是否违反了联邦宪法第五修正案,首先要判断该规制政策与州政府所欲实现的公共目的之间是否存在根本关联(Essential Nexus);如果存在这种联系的话,则需进一步判定负担政策对当事人的利益造成多大程度上的影响,是否符合大致比例原则(Rough Proportionality)。首先,对于旨在预防洪涝风险的开发者负担要求,联邦最高法院认为这种关联关系似乎并不存在,因为“该市的区域发展法规(Community Development Code)中,早已要求开发者预留15%土地作为空置地以此应对洪涝风险的影响。该法规中并没有规定只有公共产权的空置土地才能应对洪涝风险的防范需要,因此,提加市对于建设许可所附加的第一项旨在预防洪涝风险的土地负担要求,并没有满足根本关联的审查标准。”[41]而对于第二项旨在缓解交通压力的土地负担要求,尽管联邦最高法院承认原告的扩建行为将会增加该地区的交通人流,因此,“配建自行车道、人行便道等公共道路的开发者负担政策,旨在避免土地开发引发的交通拥堵效应,对其应视为是一种合理的土地规制政策,但是该市并没有提供充分证据来表明,土地开发导致交通拥堵和流量的增加与公共道路的开发者负担政策之间存在程度和比例上的合理关系。该市仅仅提供简单证明认为,人行便道的增加将会部分满足交通需求,一定程度上削减交通拥堵现象”。[42]联邦最高法院据此认为,提加市不能仅仅简单认为该土地负担政策能够缓解建设开发带来的交通压力,其必须满足一定程度上的定量化证明义务。据此,按照“大致合比例”司法审查标准的要求,公共道路配建的开发者负担政策无法满足通过该标准的审查。

由此可以推论,“大致合比例原则”将多兰规则确立的“根本关联”标准进一步量化,同时,按照“大致合比例原则”的要求,司法意图确立三项拘束原则:一是将证明责任落在政府一方;二是对于“大致合比例”的关系需要进行个案判断(Individual Determination);三是对于这种“大致合比例”的关系,地方政府需要进行定量化的努力。尽管联邦最高法院明确指出,并不需要对两者间的关系做出精确数字量化(Mathematical Precision),但是地方政府也不能仅仅认为开发者负担要求与开发负外部影响两者间存在关联便可,必须做出一定程度上的定量化的证明工作,以证明两者之间存在性质与程度上的关联。[43]

在多兰案中尤其需要注意的是,史蒂文森大法官为首的反对意见,从风险社会的角度对于多数意见进行了质疑,其认为“现代都市社会带来了诸多风险不确定性,无法准确评估都市发展将会给洪灾、地震、交通以及环境带来何种负面影响。当这种负面效果无法准确定量评估时,避免这种负面后果所涉及的公共利益,必须远高于商业开发者的私人产权利益。如果政府能够表明其所设定的开发者负担政策是合理且无偏私的,那么就必须假定这些开发者负担政策的合法性,如果将这种证明责任重新分配到地方政府一方,这并非是合理的司法决断。”[44]从风险规制的视角来看,都市发展所附带的各类风险,使得公共行政“决策于不确定性”(decision-making under uncertainty)之中,史蒂文森大法官的少数意见中可以窥探出“风险预防原则”的身影,以及风险规制领域中举证责任的分配难题。[45]尽管史蒂文森大法官的判词仅仅作为少数不同意见附录在判决之后,但随着都市风险社会的渐次扩张,该份少数意见的价值日益得以彰显。

联邦最高法院通过诺兰和多兰案提出的诺兰-多兰规则,由于其本身在司法操作中过于晦涩复杂,在实践中并没有起到多大的实际拘束效力,相比于联邦最高法院提出的审查标准,各州法院自身形成的审查标准反而发挥更大实际功能。而且某种程度上来看,诺兰-多兰规则由于过于重视对于开发者财产权益的保护,对于地方层面新兴的土地规制政策反而可能会带来不良的负面效应。面对地方与联邦层面的司法压力,开发者负担规制政策亦开始通过正式立法的方式,不断对规制程序装置予以完善,以及在政策制定过程中吸收各类司法审查标准以防止被法院判定无效。这种司法对于规制政策过程的影响,鲜明反映了现代规制国家下司法裁判与公共政策之间的交错互动。

四、规制政策对司法的回应:影响费立法的兴起

(一)司法先例对于规制政策的影响

正如前文所述,20世纪80年代各州大量涉及影响费争议的判例法,在一定程度上就两个核心问题进行了回应,亦即地方政府是否有权推行影响费,以及影响费能否通过合宪性审查,尤其是联邦与各州宪法中有关公正补偿条款的拘束。基于各州司法审查强度的差异,地方层面对于影响费自身的制度构造提出了各自不同的合法性要求。1990年之后,根据各州判例法中不同的司法拘束强度,各州纷纷以立法的形式确立了影响费政策的制度构造,在1986年之前仅有加州、新泽西与亚利桑那三个州以立法的形式授权地方政府推行影响费制度,到1993年影响费立法的范围迅速扩展至20个州,到2012年1月为止,影响费立法的范围已经扩展至28个州。在此期间,各州影响费立法(State Impact Fee Legislation)在某种程度上均吸收了各州司法审查的审查标准,最为明显的便是,伊利诺伊州的影响费立法中便明确了“特定且唯一原因”的影响费征用标准,[46]以及加州立法中设定的“合理关系”标准,[47]最为清晰体现了州立法对于各州司法标准的吸纳。与此同时,佐治亚、夏威夷、爱德华以及印第安纳等州的影响费立法中提出的“合比例分担”(Proportionate Share)要求,[48]则明显体现了联邦最高法院在多兰案中提出的“大致合比例”司法审查标准对于地方州立法的影响。

(二)规制政策之实体要求与程序装置

就影响费立法的实体要求与程序装置而言,各州的立法体现出了明显的趋同特征,通常就地方政府设定影响费的权限、影响费数额的上限、影响费的账户管理以及使用程序等问题作出了立法界定。[49]在实体要求方面,诸多地区对于影响费适用的开发建设类型设定了不同的要求。一般而言,保障房开发以及学校建设这两种开发建设类型,通常会被豁免缴纳影响费,另外对于经济开发类型的建设项目,某些地区也将其纳入影响费豁免的开发类型中。譬如《佐治亚州开发影响费法》中规定:“旨在经济发展与增加就业岗位为目标的建设项目,以及保障性住房建设项目,属于影响费豁免缴纳的开发项目范畴。”[50]《新墨西哥州开发影响费法》中则规定:“保障性住房开发项目不在影响费的征缴适用范围之列。”[51]同样,《内华达州影响费法》亦规定:“学校区域内的建设开发均免于缴纳影响费”。[52]

在程序装置方面,首先,影响费咨询委员会(Impact Fee Advisory Committee)的程序装置得到大量运用,共有十多个州的立法中要求必须设置咨询委员会来监督影响费制度的运行,但咨询委员会提供的意见仅具备政策参考价值,并不具有法律拘束效力。同时,该咨询委员会的人员组成中,必须有来自开发区域的开发商利益代表,各州立法中规定此代表人数比例大概占到40%左右。譬如,《佐治亚州开发影响费法》(Georgia Development Impact Fee Act)中便规定:“地方政府在推行影响费政策之前,必须首先组建开发影响费咨询委员会,该咨询委员会需要有5—10名成员构成,其中至少50%的成员必须是来自开发区域的房地产业、建筑业利益代表,咨询委员会起到应有的政策咨询功能,但咨询委员会的行为并不具备法律拘束力。”[53]再譬如《新墨西哥州影响费法》中便详细规定了咨询委员会的政策咨询功能:“咨询委员会在地方政府推行影响费等土地规制政策时,行使政策建议职能;审查影响费等土地政策计划并提供书面意见;影响费政策推行期间,行使必要的审查与监督职能,并向地方政府提供年度审查报告;基于现实需要,影响费政策需要亟待更新与修正的情况下,咨询委员会需要及时提出建议”。[54]

其次,影响费的使用存在时限要求,大多数州立法中均要求征收的影响费必须在固定期限内花销完毕,否则将必须返还给缴纳费用的开发者。[55]各州年限要求从5年到15年不等,一般以6年要求最为常见。譬如,这一期限要求以确保影响费能够在合理期限内得到使用,并真正有利于消弭开发建设附加的不利影响。但在实践中,由于超过时限而返还费用的情况极为罕见。譬如,《犹他州影响费法》中就规定:“开发影响费自征收之日起,必须在六年之内花销完毕,除非地方政府能够书面提供特殊理由,来说明为何影响费的花销必须超过六年期限,并同时提供确定的花销期限。”[56]

大体而言,2000年之后各州影响费立法,尽管经历了诸多个别款项的补充条款,但总体框架上并无大的修改,延续了1987—1993年间各州立法的基本框架。但在立法趋势上,由于开发者利益代表在州立法机构的游说作用,加上当前房地产开发业的萧条状况,各州立法机关对于影响费征缴权进行了愈发严格的拘束,严格限制影响费征缴权的进一步扩张。

五、结语

从美国法的背景观察,开发者负担制度作为一种现代土地规制工具,其打破了国家-市场的传统二元结构,使得私人开发主体亦需要承担部分公共建设义务。但是,这类新型的土地规制工具同样存在侵犯开发者财产权利益的危险,需要通过司法审查对其进行合法性判断。从司法审查的角度切入,法院针对土地细分捐赠、影响费等传统开发者负担制度,在州层面上形成了三种不同的形式化审查标准,亦即“合理关系”标准、“特定且唯一原因”标准以及“理性关联”标准。这些州层面的司法审查标准对于开发者负担政策的审查强度存在显著差异,形成了鲜明的地方主义特征。联邦最高法院借助多兰—诺兰(Nollan-Dolan)案,进一步提出了“根本关联”与“大致合比例”的联邦审查标准,尽管联邦层面的司法审查标准似乎旨在强化对地方规制政策的拘束,加强对建设开发者财产权的保障,但联邦最高法院形式化标准的提出,并没有就此统一地方层面殊异的审查标准,反而使得开发者负担政策的合法性判断更加复杂化。与此同时,从规制国家的视角观察,基于地方与联邦层面司法审查标准的压力,20世纪90年代各州大规模的影响费立法,均大量吸收了各州司法审查的特殊标准,以此防止被司法机构判定为无效,并且,影响费立法中咨询委员会等程序化装置,也鲜明反映了现代规制国家的发展特征。

与美国开发者负担政策相类似的是,当代中国在地方层面大量推行的公共设施配建政策,公共设施配建政策亦是要求市场开发项目中配建相应的供水、排水、街道等市政公用基础设施,并在后来逐步扩展到要求开发区域内配建幼儿园、医疗卫生等公共服务设施,[57]从制度沿革次序上与开发者负担政策存在极大的相似性。但是从合法性的视角观察,由于土地开发权属于国有,在国有土地使用权出让模式下,市场开发者所要承担的公共设施配建义务已经在国有土地使用权出让协议中明确,这种附带建设义务已经反映到了土地出让金的价额之中,因此,当代中国地方层面的开发区域内公共设施配建政策通常并不会引发争议。但正如美国开发者负担的政策沿革史所揭示,当公共设施配建要求范围逐步扩张至开发区域外并采用影响费等方式时,便可能逐步引发各类司法争议。因此借助美国开发者负担政策的制度梳理,不仅可以事先预防性地提供司法审查的借鉴标准,更具有现实意义的是,从规制国家的视角,探析如何借鉴设计合理的规制流程,通过咨询委员会等程序装置更好地完善公共设施配建政策。

【注释】 [1] R. Marlin Smith, From Subdivision Improvement Requirements to Community Benefit Assessments and Linkage Payments: A Brief History of Land Development Exactions, 50 Law & Contemp. Probs.5(1987).中文介绍可见,徐键:《论土地利用中的规制性征收》,载《行政法学研究》2009年第2期;刘连泰:《宪法上征收规范效力的前移——美国法的情形及其启示》,载《法学家》2012年第5期。

[2] John J. Delaney, Larry A. Gordon, and Kathryn J.Hess, The Needs-Nexus Analysis: A Unified Test For Validating Subdivision Exactions, User Impact Fees and Linkage, 50 Law & Contemp. Probs.139(1987), pp.139—140.

[3] Ira Michael Heyman, Thomas K.Gilhool, The Constitutionality of Imposing Increased Community Costs on New Suburban Residents through Subdivision Exactions, 73 Yale L. J.1119, 1134(1964); John J. Delaney, Larry A. Gordon, and Kathryn J. Hess, The Needs-Nexus Analysis: A Unified Test For Validating Subdivision Exactions, User Impact Fees and Linkage, 50 Law & Contemp. Probs.139, 142(1987).

[4] Ira Michael Heyman, Thomas K. Gilhool, The Constitutionality of Imposing Increased Community Costs on New Suburban Residents through Subdivision Exactions, 73 Yale L.J.1119(1964); John D. Johnston, Jr., Constitutionality of Subdivision Control Exactions: The Quest for a Rationale, 52 Cornell L. Rev.871(1966—1967).

[5] Juergensmeyer & Blake, Impact Fees: An Answer to local Governments’Capital Fundi ng Dilemma, 9 Fla.St. U. L. Rev.415(1981), pp.415—418; Jacobsen & Redding, Making Development Pay its Own Way, 55 N.C. L. Rev.407(1977).

[6] Gus Bauman & William H.Ethier, Development Exactions and Impact Fees: A Survey of American Practices, 50 Law & Contemp. Probs.56(1987);一个对于佛罗里达州影响费(impact fee)的中文分析,可见王郁、董黎黎:《快速城市化背景下公共服务设施均衡配置的政策路径——美国佛罗里达州成长管理政策的经验借鉴》,载《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2012年第5期。

[7]有关狄龙规则之介绍,可详见董礼洁:《美国城市的法律地位——狄龙规则的过去与现在》,载《行政法学研究》2008年第1期;Gerald E. Frug, The City as a Legal Concept, 93 Harv. L. Rev.1057(1980)。

[8]譬如,Hylton Enters. v. Board of Supervisors, 220 Va.435, 258 S.E.2d 577(1979); Middlesex & Boston St. Ry. v.Board of Aldermen, 371 Mass.849, 359 N.E.2d 1279(1977); Arrowhead Dev, Co v. Livingston County Rd. Comm’n, 413 Mich.505, 322 N.W.2d 702(1982); Home Builders Ass’n v. City of Kansas City, 555 S.W.2d 832(1977)。

[9]有关美国宪法上的警察权概念,可见 Joseph L. Sax, Takings and the Police Power, 74 The Yale Law Journal, 36(1964);陈新民:《财产权的限制与公益征收之概念——美国法上之探讨》,载陈新民:《宪法基本权利之基本理论》(上),元照出版公司2002年版,第464—467页。

[10]各州地区规划实践中替代费与影响费并不存在太大差别,狭义上而言,替代费更多限于土地细分(Subdivision)情形下,而影响费的适用范围更广,其适用也往往更加灵活。但在理论中也有两者混用的情况,在下文中将使用宽泛意义上的影响费概念,也就将替代费包括在了其中,而不再对两者作区分对待。

[11]关于审查标准的逐步扩张适用,学理分析可见,John J. Delaney, Larry A. Gordon, and Kathryn J. Hess, The Needs-Nexus Analysis: A Unified Test For Validating Subdivision Exactions, User Impact Fees and Linkage, 50 Law & Contemp. Probs.139(1987)。

[12] Ayres v. City Council, 34 Cal.2d 31, 207 P.2d 1(1949).

[13] Associated Home Builders v. City of Walnut Creek, 4 Cal.3d 633, 484 P.2d 606, 94 Cal. Rptr.630(1971).

[14] Grupe v. California Coastal Commission, 166 Cal. App.3d 148, 212 Cal. Rptr.578(1985).

[15] Associated Home Builders v. City of Walnut Creek, 4 Cal.3d 633, 484 P.2d 606, 94 Cal. Rptr.630(1971).

[16]美国联邦宪法第五修正案“公正补偿条款”规定:“不予以公正补偿,私人财产不得被征为公用”(Nor Shall Private Property Be Taken for Public Use Without Just Compensation)。各州宪法亦有类似该条款的规定,有关公正补偿条款的历史变迁,可见,William Michael Treanor, The Origins and Original Significance of The Just Compensation Clause of The Fifth Amendment, 94 The Yale Law Journal, 694—716(1985)。关于公正补偿条款的中文介绍,可见张千帆:《公正补偿与征收权的宪法限制》,载《法学研究》2005年第2期。

[17] Associated Home Builders v. Cit y of Walnut Creek, 4 Cal.3d 633, 484 P.2d 606, 94 Cal. R ptr.630(1971).

[18]法院援引当时的一项立法报告并认为:“加州面临着严峻的都市发展困境,水泥丛林人口密度增大了对都市公共空间的需求……有必要通过立法手段来增加公共空地的供给”。Associated Home Builders v. City of Walnut Creek, 4 Cal.3d 633, 484 P.2d 606, 94 Cal. Rptr.630(1971)。

[19] Associated Home Builders v. City of Walnut Creek, 4 Cal.3d 633, 484 P.2d 606, 94 Cal. Rptr.630(1971).

[20] Associated Home Builders v. City of Walnut Creek, 4 Cal.3d 633, 484 P.2d 606, 94 Cal. Rptr.630(1971).

[21] Call v. City of West Jordan, 614 P.2d 1257(Utah 1980).

[22] Howard County v. JJM, Inc., 301 Md.256, 482 A.2d 908(1984).

[23]关于财产权社会义务的理论探讨可见张翔:《财产权的社会义务》,载《中国社会科学》2012年第9期。

[24] Rosen v. Village of Downers Grove, 19 Ill.2d 448, 167 N.E.2d 230(1960).

[25] Pioneer Trust & Savings Bank v. Village of Mount Prospect, 22 Ill.2d 375, 176 N.E.2d 799(1961).

[26] Pioneer Trust & Savings Bank v. Village of Mount Prospect, 22 Ill.2d 375, 176 N.E.2d 799(1961).

[27] Krughoff v. City of Naperville, 41 ILL. App.3d 334, 354 N.E.2d 489(1976).

[28] Frank Ansuini, Inc. v. City of Cranston, 107 R.I.63, 264 A.2d 910(1970).

[29] Frank Ansuini, Inc. v. City of Cranston, 107 R.I.63, 264 A.2d 910(1970).

[30] Aunt Hack Ridge Estates. Inc. v. Planning Comm’n, 27 Conn.74, 230 A.2d 45(1967).

[31]各州迥异的私法文化影响了各州地区鲜明不同的土地规制实践,详细分析可见,Coyle, Dennis J, Property Rights and The Constitution: Shaping Society through Land Use Regulation, State University of New York Press, 1993。

[32] Jordan v. Village of Menomonee Falls, 28 Wis.2d 608, 137 N.W.2d 442(1965).

[33] Jordan v. Village of Menomonee Falls, 28 Wis.2d 608, 137 N.W.2d 442(1965).

[34] Wald Corp. v. Metropolitan Dade County, 338 So.2d 863(Fla. Dist. Ct. App.1976).

[35] Wald Corp. v. Metropolitan Dade County, 338 So.2d 863(Fla. Dist. Ct. App.1976).

[36] Nollan v. California Costal Commission, 483 U.S.285(1987).

[37]譬如可见,Commercial Builders v. Sacramento, 941 F.2d 872, 874(9th Cir.1991); Blue Jeans Equities West v. City and County of San Francisco, 4 Cal. Rptr.2d 114, 117—18(Cal.Ct. App.1992)。

[38]典型判例譬如,Weingar ten v. Town of Lewisboro, 144 Misc.2d 849, 542 N.Y.S.2d 1012, 1015—18(1989)。

[39] William J. Jones Insurance Trust v. City of Fort Smith, 731 F.Supp.912( W.D.Ark.1990); Castle Properties Co.v. Ackerson, 558 N.Y.S.2d 334(N.Y.A.D.1990); Weingarten v. Town of Lewisboro, 144 Misc.2d 849, 542 N.Y.S.2d 1012, 1017(1989).

[40] Commercial Builders v. Sacramento, 941 F.2d 872(9th Cir.1991).

[41] Dolan v. City of Tigard, 512 U.S.687, 114 S.Ct.2309(1994).

[42] Dolan v. City of Tigard, 512 U.S.687, 114 S.Ct.2309(1994).

[43] Dolan v. City of Tigard, 512 U.S.687, 114 S.Ct.2309(1994).

[44] Dolan v. City of Tigard, 512 U.S.687, 114 S.Ct.2309(1994).

[45]有关风险规制的理论介绍,以及其对举证责任分配等传统行政法治的影响分析,可见金自宁:《风险行政法研究的前提问题》,载《华东政法大学学报》2014年第1期;宋华琳:《风险规制与行政法学原理的转型》,载《国家行政学院学报》2007年第4期;赵鹏:《风险社会中的自由与安全——风险规制的兴起及其对传统行政法原理的挑战》,载《交大法学》2011年第1期。

[46]605 ILL. COMP. STAT. ANN.§5-904(Smith-Hurd 1993).

[47] CAL. GOV’T CODE §66001(a)(3)( West Supp.1993).

[48] Hawaii Impact Fee Act §46-141; Georgia Development Impact Fee Act §36-71-2; Idaho Development Impact Fee Act §67-8203(23).

[49] Martin L. Leitner & Susan P. Schoettle, A Survey of State Impact Fee Enabling Legislation, 25 Urban Law 491(1993).

[50] Georgia Development Impact Fee Act §36-71-4.

[51] New Mexico Development Fees Act §5-8-3-D.

[52] Nevada Impact Fee Act §278B.160.

[53] Georgia Development Impact Fee Act §36-71-5.

[54] New Mexico Development Fees Act §5-8-37.

[55] Martin L. Leitner & Susan P. Schoettle, A Survey of State Impact Fee Enabling Legislation, 25 Urban Law 491(1993).

[56] Utah Impact Fees Act §11-36a-602.

[57]地方层面的政策规范,譬如《北京市住宅小区市政基础设施和公共服务设施同步交付使用管理办法》(京建法[2007]99号);《绍兴市市区住宅小区配套幼儿园建设管理办法》(绍政办发[2011]11号);《关于黄浦江两岸综合开发的若干政策意见》(沪府发[2003]35号)。

来源:《行政法学研究》2015年第4期