【学科分类】国际人权法学

【关键词】《争自由的宣言》 民国　新闻报律　人权　言论自由

【作者简介】中国社会科学院国际法研究所副研究员

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摘要：《争自由的宣言》（下文简称《宣言》）是对民国的“假共和政治”尤其是民国新闻报律的反对和抗争。在“假共和政治”之下，人们忍受着“种种不自由的痛苦”，尤其是民国各类新闻报律实质上几乎剥夺了写在《中华民国约法》里的表达自由。不为当局所喜的思想和言论只能在权力的夹缝中寻找生存空间。《宣言》认为，“政治如果不由人民发动，则不会有真共和实现。”“没有肯为自由而战的人民，绝不会有真正的自由出现。”而要使人民“肯为自由而战”，则又“不得不先有养成国人自由思想自由评判的真精神的空气。”在《宣言》看来，自由思想、自由评判的自由和精神最为根本，也最为重要。《宣言》把法律视为保障民主与人权的工具，要求废止剥夺人们自由的诸项法律，要求实行“人身保护法”。《宣言》没有明示自由的界限，容易引起人们的误解，这是《宣言》的缺陷。

关键词：《争自由的宣言》　民国　新闻报律　人权　言论自由

1920年8月1日，胡适、李大钊、高一涵、蒋梦麟、陶履恭、王征、张祖训等七位学者在北京《晨报》联合发表了《争自由的宣言》（下文简称《宣言》）。《宣言》全文一千三百余字。[1]

《宣言》开门见山地说，“我们本不愿意谈实际的政治，但是实际的政治却没有一时一刻不来妨害我们。”在《宣言》看来，民国创建以来的9个年头里，虽然南北政府时常变化，但是不管哪个政府上台，“假共和政治”带给人民的痛苦都没有根本改变。《宣言》的作者们时时刻刻从“实际的政治”中切身感受到根本的痛苦。对他们来说，最深的痛苦莫过于“种种不自由的痛苦”，尤其是言论的不自由。

晚清时期，政府的改良真真假假，越来越多的人失去了等待的信心和耐心，改良最终没能跑得赢革命。民国肇建，万象更新，清朝的旧令废弛，人们迎来了一个新时代。新建立的各地政权机关，都在其所颁布的法令性文件[2]中规定了言论出版等自由，各地军政当局尤其是同盟会直接控制下的地方军政当局，例如陈其美主政的沪军都督府和李烈钧主政的江西都督府，都相当鼓励和支持报纸的工作，民国报界迎来了一个“黄金时期”。[3]

可惜好景不长，民国成立仅3个月就发生了《民国暂行报律》事件。1912年3月2日，民国政府废除了《大清报律》等旧禁令，但3月4日内务部即颁布了《民国暂行报律》来限制报纸的言论自由。[4]《民国暂行报律》遭到刚刚从清政府的专制统治下解放出来的新闻报业的群起抵抗，新闻界纷纷批评和反对，甚至表示“所定报律，绝不承认”。[5]好在4天以后（3月8日）担任临时大总统的孙中山即发电撤消了该报律。[6]

1912年3月11日《中国民国临时约法》（本文简称《约法》）生效，言论出版自由被正式载入这一宪法性文件。《约法》第2章第6条明确规定，“人民有言论著作刊行及集会结社之自由。”但《约法》第15条又说，“本章所载人民之权利，有认为增进公益，维持治安，或非常紧急必要时，得依法律限制之。”而在实际中，“所谓增进公益，维持治安，或非常紧急必要等字样，漫无范围，得随政府或立法者之意思为伸缩……”[7]有了《约法》的这一授权，《约法》上的言论出版自由很快就沦为了具文。其实，即使在民国报界的“黄金时期”，封报捕人、摧残言论的事件也不断发生。例如在东北，民国刚刚成立，就发生了报馆被捣毁、主笔被殴打、经理几乎被打死的严重事件，拥护共和的报纸也被迫停刊。在同盟会员担任都督和革命派直接控制的一些地方，也发生了不少残酷迫害报纸和报人的事件。[8]

从1912年到1914年短短两年多的时间里，袁世凯政府先后颁布了《戒严法》《治安警察法》《报纸条例》《出版法》等法律，对报纸刊物等等的登记、采访、编辑、出版、发行等活动设置障碍、加以干涉。1914年4月袁世凯政府颁行的《报纸条例》不仅悉数照抄《大清报律》对报刊的各种禁限条款，还从日本《新闻纸条例》等外国报律中搬来很多新的禁止和限制措施。《报纸条例》规定：禁止海陆军军人、司法行政官吏、学校学生和20岁以下者充当报纸发行人、编辑人和印刷人；报纸发行在得到警察官署认可后缴纳保押金，在京师及其他都会商埠地方发行者加倍缴纳保押金；禁止报纸刊登淆乱政体、妨害治安、败坏风俗的文字和各级官署禁止登载的政务；每号报纸应于发行日递送警察官署存查。这些规定从根本上取消了《约法》第6条所载的言论出版自由权。

1914年12月4日颁布的《出版法》又把上述限制及处罚拓展到了所有文字图画印刷品。除了法律的详细规定，各地官府在执行的过程中又再行加码，例如将法律规定的报纸发行前警方备案制度发展为预审制度。1915年袁世凯政府又颁布了《新闻电报章程》《电信条例》《著作权法》等法律，还通过《治安警察法》《陆军刑事条例》以及总统命令等钳制新闻和言论。[9]“有了这种利器在横暴政府的手里，……言论出版自由权，就只有一个空名。”[10]据统计，从1912年4月到1916年6月的袁世凯统治时期，全国报纸至少有71家被封，49家受传讯，9家被军警捣毁，记者至少有24人被枪杀，60人入狱。[11]到1913年底，全国陆续出版的报纸只剩139家，较民国元年的500多家锐减了300多家，北京的上百家报纸只剩20余家，报人大批被捕被害，酿成“癸丑报灾”。[12]

袁世凯推行帝制失败之后，旧国会得以恢复，《报纸条例》被废止，一些被查禁的报纸纷纷复刊。但北京的联合内阁又制定了《新闻条例》提案，幸而遭遇政变，国会解散，该《新闻条例》才未能成事实。[13]但实际上整个北洋政府时期都基本上沿用《出版法》等法律。在舆论的强大压力下，北洋政府于1926年宣布废止《出版法》，但《戒严法》《治安警察法》《预戒条例》《陆军刑事条例》等仍一体沿用，尤其《戒严法》为各地执政军人滥加援用，遭其封禁和摧残的报刊与报人难以尽数。1916年9月黎元洪政府又颁布《检阅报纸现行办法》，选派专人逐日检阅在京出版的报纸；1917年又宣布恢复邮电检查；1918年8月北洋政府设立“新闻检查局”对新闻消息进行检查和实施处罚；1918年10月又颁布了内容苛细的《报纸法》；1919年后又发布《查禁俄过激派印刷物函》，同年徐世昌政府内务部又颁布《管理印刷营业规则》。[14]种种限制，不一而足。

从1916年底到1919年五四运动前的这４年内，封报捕人的事件仍然层出不穷。在这４年内，全国至少有29家报纸被封，至少17个新闻记者遭到从徒刑到枪决的各种处分，报刊的言论出版活动受到严厉的限制和迫害，到1918年底全国的报纸总数减少了23%。[15]在这样的言禁报禁之下，真实的严肃的思考和讨论无法公开进行，大量的报纸杂志提供的是庸俗低俗没有危险的东西。无怪乎“民国以来之报纸，舍一部分之杂志外，其精神远逊于清末。”[16]

民国初年对言论和新闻自由的控制对应着19世纪和20世纪初世界范围内人权保障的低潮和争取人权的斗争。

在人类历史上，控制言论与新闻自由一般而言有两种方式：一是通过政府对出版业进行事前的审查和垄断；二是事后通过法律进行惩罚。英国在1688年“光荣革命”之前，国王一直掌有控制出版的权力，通过事先审查、特许、监禁和罚款等各种方式来控制出版。“光荣革命”之后，控制出版的权力从王室转移到了议会，出版审查的标准也逐渐放宽。1694年，英国议会拒绝延长对“文书公司”的垄断特权，把对出版的特许审查转变为征税或补贴，直到19世纪前半叶对出版施加的各类税收才销声匿迹，又到1843年英国终于允许为公共利益而发表的作品通过证明其确实性而获得辩护，但是对不确实言论仍然实行严厉处罚。[17]随着19世纪自由主义思潮的兴起，言论和新闻自由逐渐成为人们的人权诉求。美国独立时，普通法虽然摈弃了对出版的事先审查，但仍然保留着煽动诽谤法对有害言论的事后追究，独立后的各州政府都继承了英国普通法对言论自由的保障与限制。1791年的美国宪法第1修正案明确禁止国会剥夺言论或出版自由（或剥夺人民和平集会与请愿之权利），但在此后一个世纪里并未限制各州政府。美国在建国之初也对言论实行严格控制，1798联邦党人通过《外侨与煽动法案》（Alien and Seditious Act）来迫害反联邦党人，规定“任何人不得书写、印刷、谈论或发表……任何错误、毁谤和恶意中伤的作品，来反对合众国、国会两院或总统……”，违者将被科以罚款或监禁。该法案引起巨大的政治反弹，1800年杰斐逊总统上任后立即对所有被法案定罪的人实行大赦和赔偿，该法案也于1801年失效，但掌权后的反联邦党人也并不比联邦党人更宽容政治批评。第一次世界大战前后，左派势力在美国逐渐壮大，于是压制左派的暴力行动在美国比比皆是。威尔逊总统不能容忍反对派对政府备战的非难，于1917年制订了《反间谍法》(Espionage Act)，联邦政府根据该法频繁指控左翼党派成员阻碍政府征兵，由此产生了一系列“抵制征兵案”。贯穿这些案例的一个核心问题是，为了保护公共利益，政府具有何种权力去禁止、控制或惩罚公民的言论。在1919年的4起“抵制征兵案”中，美国联邦最高法院都支持了政府的指控。[18]

人权侵犯激起人们争取人权的不懈抗争。在1859年的《论自由》(On Liberty)一书中，经典自由主义理论家约翰·密尔（JohnStuartMill）深刻地阐释了社会可以合法地施加于个人的权力的性质和界限，总结了压制言论自由的巨大危害。密尔认为，任何被迫沉默的见解都可能是正确的，否则就等于说压迫者是一贯正确的；即使被迫沉默的见解可能有错，那它也可能含有部分真理；只有通过不同意见的交锋，才可能得到更多真理；所有被接受的见解都应该能够接受有力和激烈的挑战，否则大多数接受者只是以偏见的方式接受它，而很少能感受其理性基础。[19]该书对西方政治思想史和西方社会产生了深远影响，激励着一代代的人们争取自由的斗争。《论自由》一书由严复译成中文，于1903年以《群己权界论》为书名由上海商务印书馆出版，对中国的思想界和新闻界产生了强烈而持久的影响。在美国1919年的“抵制征兵第一案”中，霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）大法官为美国联邦最高法院首次确立了“清楚与现存危险”的司法审查标准。由于自由主义者的批评，在同年的“抵制征兵第四案”中霍姆斯也突然改变了立场，发表了著名的反对意见，主张对“清楚与现存危险”的标准从严解释，以避免限制言论自由。[20]这些争取言论自由的思想和所取得的胜利，对《宣言》的作者们无疑是一种启发和激励。

《宣言》得以发表的另一个条件是，政权不稳固、权力不统一形成了权力的夹缝。清王朝土崩瓦解之后，民国开创了中国历史上第一个民主共和政体。但是，民国的创建并没有使中国就此走上真正的民主共和之路，《宣言》发表前的民国政治尤其混乱。民国初创，袁世凯与革命党人互相掣肘、各图进取、明争暗斗，国民党内在总统制和责任内阁制等问题上多有分歧。1913年2月，中国举行了历史上第一次国会选举，民主共和政治似乎走上了正轨。但旋即发生“宋教仁案”和“二次革命”，共和受到了沉重打击，因为民主共和的一个显著特征就是权力的和平交接，不是依赖军事武力。1913年10月，中国举行历史上首次“总统大选”，袁世凯武力包围国会强迫议员选举自己为大总统，民主政治徒有其表。随后袁世凯又解散国民党、捣毁国会，通过《中华民国约法》取消了责任内阁制及其对总统的权力限制，又修正《大总统选举法》消除了自己担任终身大总统的障碍，1915年12月干脆正式废除民国纪元推行帝制，由此，独裁彻底战胜了民主。1916年恢复民国之后，共和政治得到表面上的恢复，但军阀割据的序幕已经拉开了。从此军阀各派争战不息、兵连祸结、国无宁日，中间夹以府院之争和张勋复辟等闹剧。直到1928年北伐完成，中国才在形式上实现了统一，随后就是国民党遥遥无尽期的军政和训政。

袁世凯垮台之后，民国中央政府的力量被削弱，但是，中国也因此“迎来了自由主义思想的一个高潮，这一高潮与政治军事上的混乱局面并存，对新闻业的再次繁荣产生了影响。”[21]人们一方面忍受着社会动荡无序、军阀横行所带来的种种痛苦，另一方面却也由于中央政权的控制管理无效、社会动荡无序而不时得到一些消极的自由环境，思想与言论的发展获得了空间缝隙。那些新闻报律尽管规定得严苛无理，但法不责众的情况经常出现，报纸和报人们努力设法争取回旋余地和活动空间，还是可以有所作为的，甚至可以发表尖锐的批评政府和官员的言论。报馆被封，可以设法易地易名再办；报人被捕，可以请社会和政界名流出面缓解和组织营救。[22]受第一次世界大战和中国民族资本主义经济发展的影响，民办的商业报刊也取得了大发展，宣传各种新思潮的报刊相继问世，包括宣传社会主义和共产主义思想的报刊。1916年到1926年是中国媒体发展较为稳定的时期，1920年前后中国形成了一次较大的办报高潮。据统计，1916年报纸的数量为286种，而1921年一度达到过1100多种。[23]1915年新文化运动的发起推动了人们的思想进步，白话文促进了新思潮的传播。1918年鲁迅发表了白话小说《狂人日记》；同年李大钊在《新青年》发表《庶民的胜利》和《布尔什维主义的胜利》两篇文章，这是中国最早的马列主义文献。也正是由于有了这样一个自由的空间缝隙，《宣言》的作者们才能够顺利地发表该《宣言》。

《宣言》发表于北京《晨报》。《晨报》1916年8月创立于北京，其纸张不多而“编制独精”。[24]1919年5月2日《晨报》和《国民公报》最早披露了巴黎和会上中国外交失败的消息。[25]《晨报》积极参加新文化运动，其副刊从1919年2月7日起在李大钊的指导和帮助下进行改革，增加了“自由讨论”和“马克思研究”等栏目，成为传播社会主义思潮的新园地。其中“马克思研究”专栏从1919年5月5日至11月坚持了半年之久，还出版了1919年“劳动节纪念”专号。鲁迅先生的《阿Q正传》也在《晨报》连载。[26]《宣言》的发表也增添了《晨报》的进步色彩。

从民国创立到1920年的这9年期间，民国的政治纷纷攘攘、动荡不安，常常是“招牌换了，货色依旧”。这样的民国政治不能不让人失望。陈独秀说，“旧人骂约法，是骂它束缚政府太过，新人骂约法，是骂它束缚人民太过。但事实上看起来，违法的违法，贪脏的贪脏，做皇帝的做皇帝，复辟的复辟，解散国会的解散国会，约法不曾把他们束缚得住。”[27]在这一时期的民国内乱之中，“人民所受的痛苦，反过于在清朝专制之下所受的。”[28]

当然，笼统地说民国不如大清是不客观的。民国探索共和道路的实践是值得称道的。罗隆基曾说，“民元至民十六那段中国宪政历史，那固然是宪政的失败，但那却是国家实施宪政必经的过程，倘以那段宪政过程中之波折，即断定宪政在中国永无成功之可能，那是缺乏历史的眼光。”[29]胡适晚年也称赞民初的国会议员都是“了不起的人才”。甚至在北洋时期，虽然军阀把持政权，丑闻百出，国会大权旁落，成就有限，但国会政治也是立法活动的焦点。北洋时期经济也有实质性的增长，言论有更多自由，文化也有较多成就。甚至有观点认为，民初政治参与的广度、深度和质量，都丝毫不逊色于英美民主政治的初期表现。简单地一概否定民国的宪政成就会遮盖了历史的丰富性和真实性。[30]在北洋军阀统治时期，在国会组织和选举法规制定方面，国会不仅颇有成效，而且其立法运作也能够与时俱进地修正与发展。[31]民国的地方自治也曾开展得有声有色，山西、广西等省份尤为突出。在外交方面，民国代表始终拒绝在凡尔赛和约上签字，并在1921年的华盛顿会议上取得了外交进步，此后开始逐步通过外交手段从西方列强手中收复主权和利益。但是这些都是后话。《宣言》发表时的1920年，正是袁世凯垮台之后、军阀割据混战之中、北伐战争发动之前；是中国共产党正式成立的前夜；人们正忍受着“假共和政治”带来的种种痛苦，而没有尝到探索共和的甜头。鲁迅先生回忆这一段历史时曾经这样说：“见过辛亥革命，见过二次革命，见过袁世凯称帝，张勋复辟，看来看去，就看得怀疑起来，于是失望，颓唐得很了。”[32]鲁迅先生的失望和颓唐反映了当时的人们对民国“假共和政治”的不满和不信任，人们必然要寻求改变。

《宣言》的作者们说，当实际的政治已经妨害他们、逼迫他们到了无路可走的时候，他们“不得不起一种彻底觉悟”，即认识到“政治如果不由人民发动，则不会有真共和实现。”有什么样的人民，就会有什么样的政治。有什么样的人民，就会有什么样的政府。当人民是一群俯首帖耳的奴隶的时候，社会不可能是自由社会，政治不可能是民主政治，政府不可能是责任政府。《宣言》断言：“没有肯为自由而战的人民，绝不会有真正的自由出现。”因为“人类自由的历史没有一国不是人民费去一滴一滴的血汗换得来的”。民主共和的实现，有赖于人民“肯为自由而战”。

而另一方面，要使人民“肯为自由而战”，则又“不得不先有养成国人自由思想自由评判的真精神的空气。”在《宣言》的作者们看来，自由思想、自由评判的自由和精神最为根本，也最为重要。它是使人民“肯为自由而战”的前提条件，是人民进一步发动和参与政治的基础，从而也是实现真的民主共和的基础。《宣言》说，“我们相信这几年来军阀政党胆敢这样横行，便是国民缺乏自由思想自由评判的真精神的表现。”正是基于这样的认识，《宣言》的作者们认定，需要号召全国同胞起来力争自由，从关系到“人民和社会生存的命脉”的“基本的最小限度的自由”开始争起。

《宣言》要争的第一类自由是“消极方面”的自由。

《宣言》要求应即废止民国三年（1914年）三月二日所公布的《治安警察条例》，争集会结社的自由。因为《治安警察条例》把人民的“政治结社，政谈集合，屋外集合，公众运动，游戏，群集，演说，布告，和工人聚集，女子参政种种自由，交给警察官署去任意处理”。警察官署对上述种种集会结社活动进行干预的结果便是“把改造社会的政治运动，思想宣传运动，劳动运动，女子运动，根本打消，使约法上规定的集会结社自由成了一句废话。”

《宣言》要求应即废止民国三年（1914年）十二月四日所公布的《出版法》，争出版自由。因为“《出版法》把人民著作发行印刷出售散布文书图书的自由，交给警察官署或县知事处理”，结果“根本消灭”了约法所宣布的出版自由，“完全破坏”了学术思想和文化的交流。

《宣言》要求应即废止民国三年（1914年）四月二日所公布的《报纸条例》，争思想自由、言论自由和舆论独立。《宣言》说，《报纸条例》抄袭日本的特别法律，“把日刊、周刊、旬刊、月刊、年刊和不定期刊的言论自由，放在警察官署手里，并且先要求许多保押费”，结果“把个人意见和社会舆论的发表权，寄附在警察官喜怒之下”，由此一来，“思想既不能自由，舆论也不能独立”，于是约法所保障的言论自由完全就失去了效力。

《宣言》要求应即废止民国八年（1919年）所公布的《管理印刷业条例》，争营业自由。《宣言》认为《管理印刷业条例》完全剥夺了印刷局的营业自由，使约法上的营业自由全归无效。

《宣言》要求应即废止民国三年（1914年）三月三日所公布的《预戒条例》，争居住迁移自由。《宣言》说，《预戒条例》“所举的犯罪事件如破坏社会道德，阻挠地方公益等罪名”的“范围标准却由警察厅或县知事决定”，并且适用于警察厅县知事认为“‘欲行'犯罪的人”，而“凡受预戒令的人居住迁移职业行动都不得自由”。照此《预戒条例》，约法上的居住迁移自由实际上就消失了。

在提出上述几点要求之后，《宣言》接着要求，“以后如果不遇外患或战争已经开始的时候，不得国会省议会议决，或市民请求，不得滥行宣布戒严。”因为，“《戒严令》第十四条规定的事件，凡人民，身体，家宅，言论，著作，集会，结社，书信秘密，居住迁移和财产营业等自由，没有一件不被干涉。这种重大的问题，断不可让行政官自由处置。”

上面这些都是《宣言》所提的“消极方面”的自由。

对“积极方面”的自由，《宣言》提出了三个要求：一是要求言论自由、出版自由、集会结社自由和书信秘密自由这四种自由，“不得在宪法外更设立制限的法律”；二是，基于几年来“行政官厅和军警各署对于人民，往往不经法庭审判，擅自拘留，或擅自惩罚，把身体自由权剥夺净尽”的现实，要求应即实行“人身保护法”，“保障人民身体的自由”；三是，因为“这几年来选举舞弊可算是达到极点”，要求应由无党派关系的公民组织“选举监督团”，于选举时实行监督，对于选举舞弊，应“公请律师，专调查犯罪证据，和管理诉讼事项”。

（一）《宣言》的人权观

20世纪上半叶中国发生过5场有意义的人权运动，即1915年由陈独秀等人发起的“新文化运动”、1920年的“省宪运动”、1930年由胡适等人发起的“人权运动”、1932年由宋庆龄等人发起的“民权保障运动”和30年代以沈钧儒为首发起的“冤狱赔偿运动”。[33]《宣言》发表之时正对应着“省宪运动”。“省宪运动”以湖南的“驱张运动”和通电全国宣布自治运动为始，后来演变成一场轰轰烈烈的联省自治运动。时任湖南督军兼省长的张敬尧恣意妄为，由于张敬尧暴力镇压湖南各届的爱国行动、悍然解散学生联合会和封闭《湘江评论》等等暴政，1919年12月湖南学生发起了声势浩大的“驱张运动”，追求湖南自治。青年毛泽东是这场运动的领袖。1920年10月5日，毛泽东还在《大公报》（长沙）上发表《由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”制定“湖南宪法”以建设“新湖南”之建议》的文章，推动湖南自治。[34]

1930年由胡适等人发起的“人权运动”是5场人权运动中理论探讨最为深刻、影响极为深远的一场人权运动。1929年4月20日国民党政府颁布保障人权令，说：“世界各国人权均受法律之保障。当此训政开始，法治基础亟宜确立。凡在中华民国法权管辖之内，无论个人或团体均不得以非法行为侵害他人身体、自由及财产。违者即依法严行惩办不贷”。这则保障人权令与国民党专制独裁、人权无保障的事实，强烈刺激了以胡适、罗隆基等为代表的自由主义知识分子，他们以《新月》杂志为阵地，发表了《人权与约法》《论人权》等大量文章，发起了一场轰轰烈烈的人权运动。[35]人权运动集中体现了中国20世纪二三十年代人权派的人权思想，即崇尚西方的自由、民主、人权、法治和宪政，主张人的独立和自主，呼唤人的自由和解放，尊重个人的价值和尊严，特别要求保障人的思想自由和言论自由。

《宣言》的人权观与“人权运动”所表达的人权观是一脉相承的，算得上是“人权运动”的人权观的一个小缩影。其基本观点如下。

1、自由是最基本的人权

《宣言》在宗旨中明确指出，要争民主共和，先要使人民“肯为自由而战”，而要使人民“肯为自由而战”，则先要争得作为前提的自由，即思想言论自由，使人民能自由思想、自由评判。

晚清和民国时期的人权思想家们都给予思想言论自由以最大的重视。严复就极力提倡开民智，他认为开民智的必要条件就是“人人得其意，申其言”。陈独秀认为言论、出版、信仰、居住、集会这几种自由权“都是生活必需品”，将思想言论自由视为“文明进化的第一重要条件”。[36]《宣言》的作者李大钊在《宣言》发表的两个月前曾在《每周评论》第24号发表《危险思想与言论自由》一文，专门来论述保障思想和言论自由的必要性。他指出，“在思想本身，没有丝毫危险的性质。只有愚暗与虚伪，是顶危险的东西。只有禁止思想，是顶危险的行为。”他认为，如果一个人认为一种思想学说是异端邪说，那么应该自己先了解真相，并将真相传播给大家，让大家都了解它。如果大家都认为它是异端邪说，大家自然不会信它。但若是把它隐藏起来，却有被人误信的危险。他说，“禁止人研究一种学说的，犯了使人愚暗的罪恶。禁止人信仰一种学说的，犯了教人虚伪的罪恶。”[37]古今中外无数事实都表明，禁止思想言论自由的做法只会导致黑暗和虚伪，假话空话和自欺欺人的风气流行于世便是禁止思想言论自由的罪恶结果。李大钊指出，思想之所以是绝对的不能禁止的自由，就在于思想具有超越的力量，具有强大的吸引力,你越是禁止它，它便随之越发强大。“你怎样禁止他、制抑他、绝灭他、摧残他，他便怎样生存、发展、传播、滋荣，因为思想的性质力量，本来如此。”[38]既然思想自由是绝对禁止不了的，禁止也是毫无效果且导致愚昧虚伪的罪恶，那么保障言论自由促成思想自由便是社会文明进步的唯一途径。李大钊奉劝那些禁止和压迫思想言论的人，要利用言论自由去破坏所谓危险思想，不要借口危险思想去禁止言论自由。

《宣言》把自由尤其是思想、言论、出版、集会、结社自由看作是最重要的、最基本的、不得不争的最小限度的自由。《宣言》直接要求立即废止当时阻碍人们实现这些自由的《治安警察条例》《出版法》和《报纸条例》，要求政府不得运用警察滥加干涉人们的此类自由。《宣言》要求废止《管理印刷业条例》争取营业自由，其实也是为了保障出版自由。可见，《宣言》首要的要求是实现思想自由和言论自由，实现舆论独立于政府，实现人们自由集会结社，从而促进民主共和的政治。《宣言》还把言论自由、出版自由、集会结社自由和书信秘密自由这四种自由视为绝对重要的自由，要求对这四种自由“不得在宪法外更设立制限的法律”。在上述自由之外，《宣言》要争的自由还包括人身自由、迁徙自由、家宅和书信秘密自由，这些也都是最基本的消极方面的自由。

2、人权是法律的最终目的

《宣言》认为，人权高于法律、先于法律。当法律不能保障人权反成为侵害人权的工具时，这样的法律应该立即废止。因此，《宣言》明确要求废止《治安警察条例》《出版法》《报纸条例》《管理印刷业条例》《预戒条例》和《戒严法》等多项法律，因为这些法律给予行政官（尤其是警察）任意干涉人们各项自由的权力，由此这些法律已经成为侵害人权而不是保障人权的工具了。《宣言》还明确要求不能在宪法之外设立任何限制言论自由、出版自由、集会结社自由和书信秘密自由的法律。可见，在《宣言》的作者那里，这些人权由宪法保留，其他任何法律不能碰触、不能减损。

3、民主和人权要靠法治保障

尽管《宣言》连篇累牍地要求应即废止这部法律那部法律，要求不得制定这样的法律那样的法律，但这并不意味着《宣言》轻视法律蔑视法律。相反，《宣言》不仅重视法律，而且把法治视为民主与人权的保障。只是，《宣言》对法治有着更高的要求，即不仅要求形式法治，更要求实质法治。《宣言》不仅要求法律得到遵守，更要求被遵守的法律是制定得良好的法律。所以《宣言》才会要求废止那些限制人们自由的法律，才会要求不得制定限制人们自由的法律，同时要求制定并执行能够保障人们自由的法律，要求以法律规范政治活动。

《宣言》特别重视司法在保障人权方面的作用。分析《宣言》所要求废除的那些法律可以发现，这些法律的一个共同特点是，它们都允许行政机关或军署警察不经司法程序就剥夺人们的各项自由。《宣言》着重提出应即实行“人身保护法”，改变行政官厅和军警各署不经法庭审判而擅自剥夺人身自由的行为。《宣言》还提出以法律规范选举，对选举舞弊行为依法查处。这些都是人权的法治保障的重要内容。

（二）《宣言》的缺陷

《宣言》发表至今将近百年了。《宣言》认识到了各项自由尤其是思想自由、言论自由对实现真正的民主共和政治的重要意义，主张实质法治，主张把保障人权作为法律的最终目的，主张废除恶法，要求执行真正保障人们权利与自由的人身保护令等法律，这些都是《宣言》难能可贵、值得肯定赞赏之处。

但是，《宣言》的缺陷也是不容忽视的，其最大的缺陷就是没有明示自由的界限，容易引起误解，似乎他们追求的是绝对不受限制的自由。大概是囿于《宣言》的文体和篇幅限制，《宣言》只能言简意赅而不能深入说理。《宣言》把言论自由、出版自由、集会结社自由和书信秘密自由这4种自由视为绝对重要的自由，要求对这四种自由“不得在宪法外更设立制限的法律”，这种观点显然受到美国宪法的影响。美国宪法第1修正案明确禁止国会制定法律剥夺言论或出版自由。“言论出版，均为绝对自由，不能以通常国会所制定之法律为干涉。在行政官吏，固不能以命令式为干涉；即立法之国会，亦不能以法律式为干涉。”[39]但是这并不意味着言论出版等自由不受法律规范，它们只是“不受专为言论出版而设之法律之制裁耳。故言论出版物而鼓吹谋叛国家，杀人放火，毁人名誉之举，则有普通之刑律足以制裁之，固无须另为加重之法律；更不容于言论出版未实现之际，而预为制裁之。”[40]《宣言》所要求的这4种自由都不是完全不受任何约束的任意的自由。权利是有界限的，恶意的侮辱诽谤性言论、淫秽色情言论、能够引起迫在眉睫的现实的重大危险的言论，都应当受到法律的限制和规范。《宣言》只要求废止当时阻碍人们实现这4种自由的一切法律，只要求不得在宪法之外以法律限制这4种自由，却没有明示人们行使这4种自由的界限，没有说明这些自由并不是不受任何法律的限制，因此容易造成误解。

另外，《宣言》提出了消极和积极这两个方面的自由，但实际上，《宣言》所谓的积极方面的自由，仍然是要求国家机关“不得”侵犯各项自由，而并非严格意义上的积极创造条件、提供帮助、促进各项自由的水平。因此，实际上《宣言》所提出的自由都是消极意义上的自由。

*曲相霏，中国社会科学院国际法研究所副研究员。

[1] 本文直接引用凡没有标注出处的，都引自该《宣言》。

[2] 例如，湖北鄂州军政府颁布的《中华民国鄂州约法》（该约法于1911年10月16日颁布，是中华民国的第一份约法）、浙江军政府颁布的《浙江军政府临时约法》、四川大汉军政府和地方官绅共同签署的《独立协定》以及南京国民政府颁布的《中华民国临时约法》等等。

[3] 参见方汉奇：《中国近代报刊史》（下），山西人民出版社1981年版，第680-682页。

[4] 此《民国暂行报律》共三条，大致内容为：第一，新闻杂志的发行及编辑人必须履行登记手续，向南京政府内务部注册或就近向地方高级官厅呈明，咨部注册；第二，流言煽惑，关于共和国体有破坏弊害者，除停版外，发行人及编辑人并坐应得之罪；第三，调查失实，污毁个人名誉，当更正，否则科罚。南京《临时政府公报》第30号，1912年3月４日。

[5] 《却还内务部所定报律议》，载《大共和日报》1912年3月7日。转引自方汉奇：《中国近代报刊史》（下），山西人民出版社1981年版，第683页。

[6] 《南京临时政府公报》第33号，1912年3月9日。

[7] 戈公振：《中国报学史》，中国和平出版社2014年版，第310页。

[8] 参见方汉奇：《中国近代报刊史》（下），山西人民出版社1981年版，第684-685页。

[9] 方汉奇主编：《中国新闻传播史》（第3版），中国人民大学出版社2014年，第121页。

[10] 剑农：《宪法上的言论出版自由权》，载《太平洋》第2卷第1号（1919年11月）。

[11] 方汉奇：《中国近代报刊史》（下），山西人民出版社1981年版，第720页。

[12] 方汉奇主编：《中国新闻传播史》（第3版），中国人民大学出版社2014年，第119页。

[13] 剑农：《宪法上的言论出版自由权》，载《太平洋》第2卷第1号（1919年11月）。

[14] 方汉奇主编：《中国新闻传播史》（第3版），中国人民大学出版社2014年，第124页。

[15] 方汉奇：《中国近代报刊史》（下），山西人民出版社1981年版，第726-727页。

[16] 戈公振：《中国报学史》，中国和平出版社2014年版，第202页。

[17] 参见张千帆：《宪法学导论----原理与应用》（第2版），法律出版社2008年版，第510页。

[18] 参见张千帆：《美国联邦宪法》，法律出版社2011年版，第352-358页。

[19] 参见约翰·密尔：《论自由》，孟凡礼译，广西师范大学出版社2011年版，第2章。

[20] 参见张千帆：《美国联邦宪法》，法律出版社2011年版，第348页。

[21] 方汉奇主编：《中国新闻传播史》（第3版），中国人民大学出版社2014年，第122页。

[22] 方汉奇主编：《中国新闻传播史》（第3版），中国人民大学出版社2014年，第123页。

[23] 方汉奇主编：《中国新闻传播史》（第3版），中国人民大学出版社2014年，第122页。

[24] 戈公振：《中国报学史》，中国和平出版社2014年版，第214页。

[25] 丁淦林：《中国新闻事业史新编》，四川人民出版社2008年版，第182页。

[26] 方汉奇主编：《中国新闻传播史》（第3版），中国人民大学出版社2014年，第147页。

[27] 《独秀文存》第3册，外文出版社2013年版，第85页。

[28] 蒋廷黼：《中国近代史》，民主与建设出版社2016年版，第113页。

[29] 罗隆基：《期成宪政的我见》，《今日评论》第2卷第22期，1939年11月。

[30] 严泉：《失败的遗产》（前言），广西师范大学出版社2007年第1版，第3页。

[31] 参见严泉：《民国初年的国会政治》，新星出版社2014年版。

[32] 鲁迅：《自选集》，天津人民出版社2005年版，第1页。

[33] 参见徐显明：《制度性人权研究》，武汉大学博士学位论文，1999年9月，第21到46页。

[34] 徐显明：《制度性人权研究》，武汉大学博士学位论文，1999年9月，第23页。

[35] 梁实秋、胡适、罗隆基：《人权论集》，新月书店1930年版。

[36] 陈独秀：《旧党的罪恶》，载《每周评论》第11号，1919年3月。

[37] 李大钊：《危险思想与言论自由》，《每周评论》第24号，1919年6月。

[38] 李大钊：《危险思想与言论自由》，《每周评论》第24号，1919年6月。

[39] 戈公振：《中国报学史》，中国和平出版社2014年版，第310页。

[40] 戈公振：《中国报学史》，中国和平出版社2014年版，第310页。