为破除司法权力“地方化”，党的十八届四中全会决定探索设立跨行政区划法院。作为首批试点，北京市四中院和上海市三中院在2014年年底先后组建成立。它们的设立按照中央批准的试点方案来实施，已经成为提升司法效用的新变量。

设立跨区法院的动因，在于它的对立面同区法院所可能衍生的司法不公正，即同区法院体制下容易出现国家司法权地方化，即主场化。按照我国现行司法体制的设置，地方司法机关与行政机关同域一体，共同为地方事业服务。从制度设计初衷来看，这样的一体化设置有其合理性。“从现行法院管理体制来看，我国3573个地方法院中，绝大多数都对应或依附于相应的行政区划。”“我国地方法院设置基本与行政区划对应，便于明确管辖、方便诉讼。”[1]在资源较为贫乏的时代，为了节省成本，这样的设置有利于明确管辖，便利人民群众提起诉讼，而法官的司法活动也容易得到当地党政部门的大力支持。同区设置法院，统一调配司法资源，可以节省司法成本，能够使各机关之间产生共同感，进而为共同目标而奋斗，尽量减少各机关差异感带来的行动不一致。特别是在政法委可以统筹协调的前提下，司法与行政区划协同，更显其必要与可能。然而，随着客观条件不断变化，司法地方化走向了自己的反面。“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场’现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。”[2]在经济日益发展的前提下，法院如果倾向优先保障地方性的各种利益，会使其本身主场化。所谓主场化，指的是本来应该保持中立客观的法院，因为参与地方利益结构甚至直接进入利益分割体系，而产生偏私化的司法倾向。

从职业伦理来说，法官具有公正司法的职业取向，即应该根据事实和法律，秉公判案。但是应然的职业伦理，抵不过权力具体归属带来的生存依附。作为独立个体，具体表达司法权的法官，首先要获得生存，才能从事司法活动。汉密尔顿曾经说过，“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[3]也就是说，谁控制了生存资源，谁就拥有一种排斥其他价值要求的根本控制力。在经费保障方面，由于采取地方财政负责的管理模式，导致法院只能依附于地方，法官由此陷入被迫跟随地方利益而动的境地。事实上，“法院、检察院经费的多少取决于地方经济的发展和财政收入状况。这就使其与地方利益形成依附关系。往往更多地从发展和保护本地经济出发去执行法律。而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正。其结果必然是司法上的地方保护主义。”[4]而法官的人事权也由地方政府和人大掌管，就更加强化了司法机关的地方化态势。总体来说，法院的人财物完全受制于地方，国家设在地方的法院变成了“地方”所属的法院，司法难以摆脱干预、干扰。其结果，首先就使司法目标产生偏离。司法地方化，使法官难以按照司法伦理和职权独立行使审判权。在司法过程中，法院的司法切入点，就会从案件本身发生转移，即优先考虑各种地方化的偏私利益。其次，削弱法官的职业荣誉感。因为难以真正独立行使审判权，具体承载司法的法官，其司法不可能完整实现，其司法技能也很难充分发挥。本来应该产生的职业荣誉感也会被削弱。此外，这样的司法格局一旦形成司法惯性，法律适用的准确度会较大幅度地下降。

作为权利救济的最后一道闸门，司法对法治建设起到兜底作用。司法如果不公正，社会矛盾不仅难以有效解决，国家法治更不可能由此实现。因此，国家非常重视司法公正的实现，要求推动司法改革。作为其中的措施之一，以破解司法主场为目标，跨区法院成为重要的创新设计。2013年11月，十八届三中全会明确提出：“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。”2014年10月，十八届四中全会明确提出：“探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院。”落实中央全会精神，2014年12月中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》（下称《试点方案》），会议指出，探索设立跨行政区划的人民法院，有利于排除对审判工作的干扰、保障法院依法独立公正行使审判权，有利于构建“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理”的诉讼格局。这项改革试点涉及司法管理体制、司法权力运行机制等深层次问题，中央决定首先在北京和上海率先成立跨区法院。尤其是北京四中院作为整建制的司法改革试点单位，不设过渡期，从筹建之初就按照新的改革要求一步到位，这和中央选定的全国6家司法改革试点省市拥有3到5年过渡期的情况完全不一样。虽然面临许多挑战，但更加具有改革的典型意义，从中彰显跨区法院的应然效用。

从应然效用角度分析，首先，跨区法院可以创造司法客场。所谓司法客场，指的是司法主体相对于所处的地方来说，常态保持中立的非参与状态。只有在客场过程中，法院才能逐渐脱离地方政府对司法的干预可能。在客场中摆脱控制，是司法公正的内在需求。而跨区法院形成的司法客场化，会使地方各机关因为地区间隔，而减弱对司法的干预，从而为司法公正提供较好的客场环境，使法院形成强烈的客场感。不仅如此，地方政府对法院来说，也是一种客场存在。这样，地方政府与跨区法院之间，处于常态的相互客场状态，而不仅仅是某一方面的客场。对地方政府来说，跨区法院是其无法把握的客场。而对跨区法院来说，地方政府也与它们不在一个轨道上，是非平行的错位关系，即不在一个运行体系内联结。这样，双方就会产生很大的距离感，而这种距离感会使司法干预尽量减少，进而有利于司法公正。其次，跨区法院能够促进司法效率的提高。跨区法院的设置，能够打破同区法院体制下被压制被干预的职业尴尬，更容易催生法官的职业荣誉感，使他们更愿意从事法官这个职业并且由此更多创新。而且跨区法院产生的司法客场，使得法院产生了更宽远的司法面向。跳离原来的场域，会使异域渗入感很强烈。这种异域感，使法官产生迥异于同区法院阶段的司法感受，更容易因为横跨几个地区而获得更大的司法宽度感。这种司法宽度感，会大幅度冲淡司法主场的那种被干扰的叠合趋势，进而为法院催生摆脱束缚与干扰的自主。如果跨区法院持续化，就会产生强烈的本位自持，使法院从业人员产生强烈的本位感和自我认可，反而更加有利于司法独立和司法公正的获得。这种司法惯性，逐渐凝结为新型的司法制度和司法感受。最后，跨区法院能够创新我国司法格局。

经过一年的试点和实践，北京四中院取得了重要的进展，使跨区法院的设置，更加具有合理性和说服力。其实际效果，主要体现在对案件的审理上。据报道，“北京四中院审理的各类案件呈现出“以告区县政府一审行政案件为主，兼顾特殊主体重大职务犯罪案件和特殊重大民商事及公益诉讼案件”的特点。一年来，截至2015年12月29日，该院共受理各类案件1892件，其中行政案件1396件，占73.8%；民商事案件379件，占20%；刑事案件30件，占1.6%；执行案件87件，占4.6%；结案共计1700件，法定审限内结案率达99.44%。且实现了上诉案件‘零改发’，群体访、越级访‘零纪录’的良好质效。”[5]总体判断，对重大、特殊案件的审理效果是非常好的。由其审判效果可以看出，北京四中院能够形成相应的客场感。也正因为其能够形成足够的客场感，才会接收并审理这么多的行政案件。可以想见，如果仍然停留在原体制下的司法主场，“民告官”的行政案件肯定不可能这么多，更不可能占据如此大的比例。因为如果民众看不到告赢的希望，就会收束自己起诉政府的行动。不仅如此，从其结案率高达99.44%也能看出，法官的积极性得到了很大的释放。在客场提供的司法空间内，法官显然获得了更多的司法空间。跨区法院这样的工作环境，能较大程度地解放法官，使其法律适用技能充分发挥出来。而司法上的良好效果，也反证其存在的合理性，并创造其后续扩展可能。在跨区法院司法效果的展现中，一种新的司法格局正逐渐形成。北京第四中级法院院长吴在存认为，“跨行政区划法院实际是一种制度设计，设计基本雏形就是要建立普通案件在行政区划法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”[6]

既然跨区法院具备深厚合理性，它应该具有较大的推广可能。由上所述，跨区法院是从需要解决的问题中必然产生的，它表明，中国的司法机构正在从现实需要中生长出自己的器官，并按照相关需要，形成相应的司法结构。同理，如果对跨区法院的需要浓重且常态，那它就可以不断扩展并寻求更宽广的建立。就现实而言，我国跨区法院试点刚刚开始，远未达到成熟状态。从中央相关改革试点的设计来看，目前跨区法院还主要是作为补充措施出现的，即其主要面对的是特殊案件和重大案件。如《试点方案》所言，探索设立跨行政区划的人民法院，有利于构建“普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理”的诉讼格局。虽然短期内，跨区法院还不具备向全国和所有法院等级普及的条件，但《试点方案》体现了中央司法改革的决心。而契合趋势要求的跨区法院的制度设计将来应该能够普及。一项有潜力的制度，会产生比较良好的制度绩效，进而具有可普及性。因为其内涵的制度优势，跨区法院是一项有潜力的制度。虽然现在还并不成熟，或者依然有诸多问题需要在实践中加以解决和优化，据其趋势仍然可以预见，跨区法院会不断要求被复制和推广。

客观上，跨区法院需要被普及化。不少措施，只有形成相当数量，才会显现出规模效应，进而证明其内涵的巨大效用，如树木单个没办法防风沙，森林带却可以起到这样的作用。如果仅仅是特殊地方的短期措施，则跨区法院内涵的客场优势，也不会在中国司法现状中发挥出多大效果。只有在全国普及，才能产生大面积的制度效应，进而使其效果在加乘中最大化，使我国司法公正效能充分发挥。

跨区法院也应该在全国普及。司法地方化，并不是哪一个省或者地区所独有，而是在全国普遍出现的现象。也就是说，客观上存在跨区法院普遍化的需要。而且，跨区法院所能提供的司法公正可能，也应该由全国人民共享。更为关键的是，司法改革的启动，要求普遍实现的效果才能证明改革措施的有效。跨区法院，是对原有同区法院设置的优化升级，是应对现实问题的逻辑产物。相对于原有同区法院的建构，跨区法院更能产生因为客场化而促进本身司法资源的运用。作为司法改革诸多措施中的一个，跨区法院的设置能够发挥出较为强烈的法治促进作用。由同区法院体系向跨区法院体系升华，不仅是司法机关自我完善的内在要求，更是促进法治建设的内在需要。

经由具体的跨区法院实践，吴在存院长提出，“可考虑在总结试点经验的基础上，在全国范围内设置三级跨区划法院，即：在省、自治区、直辖市内，根据地理位置、人口数量、辖区面积等因素，设置若干个跨区县的基层法院和跨地区的中级法院。此外，建议将最高法院巡回法庭改造成跨省级的高级法院，按照现行立法四级二审终审制原则，管辖审理特殊案件。在设置程序上，跨区划基层法院、中级法院均应由省、自治区、直辖市人民代表大会审议通过产生，其院长应由省级人大选举产生。跨区划高级法院由全国人民代表大会审议通过产生，其院长应由全国人大选举产生。”[7]吴院长在级别上对跨区法院的具体建议，表明他对跨区法院的司法效用的认可。其三级设置的建议，表达实践推动者对跨区法院发展方向的思索。对跨行政区划法院未来发展方向，中国政法大学副校长马怀德也建议，“上海、北京的跨行政区划法院试点已经进行了近1年，为此应考虑尽快在一些行政案件数量较多、地方干预情况比较突出的地方进行扩大试点。从试点数量上讲，在全国范围内设立10家跨行政区划法院的改革试点是比较合适的。”[8]可见，跨区法院良好的试点效果，使得更多的跨区法院成为现实可能。也只有出现更多的跨区法院，才更能凸显其对司法公正的促进效果。这样，不仅在具体的层级设置上有可能性，而且在数量上也有其推广的趋势。跨区法院一旦逐渐被推广，将会直接影响相关地区法官的司法节奏和工作效率。最可以想见的是，法院的司法空间会逐渐增多，法官的工作荣誉感会得到加强。更为重要的是，被推广区域内的司法公正会逐渐增大，显然这符合司法机关的职业伦理，更契合民众的期待。

（责任编辑：吕芳）

【注释】 *王耀海，中国社会科学院法学研究所助理研究员，法理学博士。项目来源：教育部人文社会科学青年项目“潜规则与底动力：规则分裂的法治弥合”(12YJC820105)。

[1]李少平：“全面推进依法治国背景下的司法改革”，载《法律适用》2015年第1期。

[2]《〈中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第59-60页。

[3][美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第391页。

[4]陈文兴：“论司法权国家化——以治理司法权地方化为视角”，载《河北法学》2007年第9期。

[5]参见中国经济网，2016年1月2日访问。

[6]参见中新网，http://www.chinanews.com/fz/2015/02-11/7055512.shtml,2016年1月2日访问。

[7]参见法制晚报网，http://www.fawan.com/tegao/2015/11/02/151231312912.html,2016年1月2日访问。

[8]同上注。

【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2016年【期号】 5