关于司法机关内设机构改革

法院和检察院内设机构的改革，在一些地方已经开始了探索。对这项改革需要关注的重点问题，主要有两个方面：一是为什么需要对内设机构进行改革；二是如何进行改革。

就第一个问题来说，涉及改革的原因和改革的目标两个方面。就改革的原因而言，需要认识司法机关现有的内设机构存在哪些问题，以明确改革应当针对什么问题而进行。

在法院以往的内设机构中，与司法改革的目标（诸如“让审理者裁判，由裁判者负责”）不相符合比较严重的，主要是审判机构的设置和审委会制度，需要重点解决的是，与内设机构相关联的审判的去行政化问题。就检察院的内设机构来看，基于其职能的多样性，其内设机构改革所要解决的问题，主要应是检察院相关职能的协调性问题。

就司法机关内设机构改革的目标而言，我认为，这项改革不仅应当着眼于解决问题，而且应当注重按照司法规律解决问题，目的应当是为更好地实现司法公正。就此而言，法院的院长、庭长的设置与其审批案件的问题，应当通过内设机构的改革彻底解决；而有些地方的检察机关将批准逮捕和公诉部门合并，与司法规律是否相符，与中国的情况是否相合，就是个疑问。

司法机关的内设机构的改革是个复杂的工程，应慎重推行。需要注意的问题很多，重点包括：

确定司法公正为先的原则。司法改革过程中，有时往往会因为关注效率而忽视了公正是基础。

重视功能发挥。司法机关内设机构的改革，应以法律所要求其实现的功能为重心，其他功能都不应纳入内设机构设置的范围。法院现有的以刑事、民事等专业差别为支撑的审判庭这样的机构设置，所发挥的“管理”庭内审判业务的功能，对合议庭等法定的审判组织履行审判职能所产生的不利影响，应当重视。又如，审判委员会这个机构所具有的功能，对“让审理者裁判，由裁判者负责”的负面影响，应当重视。

以渐进及震动最轻为宜。机构改革是项复杂工程。司法机关现有的内设机构已经延续了很长时间，具有一定的现实适应性，突然破除，于司法工作所需要的稳定性有影响，因此，内设机构的改革应循序渐进。另外，应当考虑到我国地域宽广，各地区差异较大，司法机关内设机构的改革不宜一刀切，应在改革试点之后，根据不同的情况慎重推广。

关于员额制配套改革政策

司法改革中的员额制备受瞩目。员额制在本轮司法改革中承担着特别重要的使命。已经全面铺开的这项改革，中央高度重视，社会也极为关注。我认为，员额制配套改革政策是使员额制改革得以成功的关键，因为员额制单兵突进而能够成功的可能性，几乎没有。

为确保员额制改革的成功，配套改革政策和制度设计的内容很多，其中的重点主要有两个方面：一是制定保障性的政策和制度，二是确定辅助性的政策和制度。

（一）制定保障性的政策和制度。主要包括三个方面。

关于人员配备的保障制度。现在确定的法官和检察官入额比例是不超过39%。这个比例是以法院和检察院现有的人员（编制）确定的。因为法院和检察院现有的人员（编制）与案件数量的比例，各地差异较大，因而，如此统一确定入额比例是否合适，存在不同意见。而这样确定的统一的比例，对不同地方的法院和检察院来说，是多还是少，也确实存在差异。但可以肯定的是，如此确定入额比例，使助理法官和书记员等人员配备，肯定不足；在立案登记制改革后一些地方案件量大幅增长的情况下，这种状况更加突出。

从法治发达国家的情况来看，一个法官所需要配备的助理法官和书记员，绝不止一个，否则，不可能完成其审判任务。显然，全院的其他未入额的人员，即使全部都做助理法官和书记员，人员配备也是不足的。因此，这需要制定相应的制度，以便满足入额所必需的人员配备。

关于司法经费的保障制度。员额制需要特别的司法经费保障制度。这次司法改革对员额制所期待的一项重要功能，是能够将最优秀的司法人员留在办案的第一线。之所以能够期待员额制让优秀的司法人员留在办案的第一线，并不仅仅靠入额的尊荣感，还应有与之相应的丰厚待遇，并随其司法年资而增长。为此，需要为入额的司法人员单独设置人员编制与经费编制。就此而言，员额制所要求的，显然绝不是简单地将法院和检察院现有的行政职级转划给入额的司法人员，而是入额的司法人员的待遇不再仰赖行政职级的变化，而是依据其依法履职的司法年资。

职业保障性的政策和制度。关于司法人员职业保障的重要性及其具体措施，人们已经说得比较多。重要的是，如何落实。需要说明的是，对司法人员职业的保障程度，将决定员额制的成功程度。

（二）确定辅助性的政策和制度。所谓辅助性的政策和制度，只是为便于分类而说的，旨在对其他一些为适应员额制改革的需要而制定的政策或制度进行概括，绝不意味着其重要程度不如保障性的政策和制度。

这方面比较突出的是，尽快修改关于司法的考核标准和考核办法。现有的司法考核标准和考核办法，有的内容与司法规律严重冲突。员额制的重要功能是，促使司法人员尽心尽职地履行其法定职责，然而，不合理的考核办法和考评标准，往往对司法人员正确履行法定职责造成影响，因此，必须予以改变。

（作者系中国刑事诉讼法学研究会副会长、中国社会科学院法学研究所研究员）

来源：人民法院报第八版2016-09-25