2016年6月13日，国务院发布了《关于加强困境儿童保障工作的意见》（以下简称《意见》）。这个《意见》是我国困境儿童福利保障的综合性制度安排，它强化了儿童权利主体以及现代儿童福利理念，将有力推动我国儿童福利制度的建构，落实儿童福利从补缺型向适度普惠制发展的集体努力。这个文件对困境儿童在生存、发展、安全保障以及建构儿童福利保障体系方面具有里程碑的意义，其主要亮点体现在如下几个方面。

《意见》指出，为困境儿童营造健康的成长环境是家庭、政府和社会的共同责任。并将坚持“家庭尽责、政府主导、社会参与”作为基本原则规定下来。这不仅与我国所加入的联合国《儿童权利公约》等国际文件的精神相一致，也是儿童特点及其所处困境决定的。儿童要过完整家庭生活的权利是家庭的社会价值以及防止国家过多干预家庭生活的反映。在儿童福利保障中，单纯强调国家、家庭或社会（市场）任何一方都有失偏颇，责任主体的各司其职、共担责任，对儿童福利的实现及其健康成长有着同等的重要作用。

《意见》标志着一种政府为主导，家庭为中心，政府、家庭、社会力量共同分担责任的儿童福利服务模式的初步建立。政府为主导不是政府对儿童福利的所有事务大包大揽，也不意味着政府对家庭事务的强行干预，而是通过立法及国家权威对儿童加以保护，各种类型的儿童福利服务主体和责任主体都受到政府的监管和指导，基于照顾和培育优良国民是国家责任的“国家亲权”理念，在必要的时候，国家承担起对困境儿童的监护责任。现代儿童福利制度体系的本质确立了国家对儿童福利实现的无限责任，儿童成为国家最重要的财富。一方面，儿童身心发育特点决定了只有在国家、家庭和社会的关爱下，儿童才能健康成长，这将为儿童发展和在未来社会过有责任感的生活奠定基础。另一方面，儿童生存和发展的实际困境也迫使国家承担起应有的社会责任。国家对儿童福利保障的责任或义务可以从积极和消极两方面看待。积极的方面包括采取一切适当的立法、行政和其他措施，确保儿童及其家庭福利得以实现；具体措施包括诸如儿童教育、医疗的保障，还包括促进父母就业、提供各种津贴和保险、帮助家庭改善儿童生长环境、提供托幼及社工辅导等儿童福利服务的家庭福利的支持。消极的方面看，当家庭和父母无力或者不尽父母义务甚至侵犯儿童权利的情况下，根据国家亲权理论，国家有责任干预家庭生活，把儿童从不保险的父母的羽翼下解救出来，并同时对家庭提供帮助和支持，因此，家庭支持也成为国家责任中必不可少的内容。

《意见》将家庭尽责作为工作原则之一。儿童成长的最佳环境是家庭环境，家庭对儿童成长的重要意义怎么强调都不过分。未来社会的公民将在这里社会化并带着在这里形成的个性走入成年生活。该理论的前提假设是，家庭作为社会生活的基本单位，不仅承载着人口再生产、照顾和教育子女的功能，还担负着规范两性关系、体现社会地位、组织社会生活等社会功能，家庭结构和分工影响到儿童的照顾和福利的实现，保护子女健康成长是家庭和父母的基本义务，儿童福利提供模式中形成的最基本也最普遍的形式——补救模式即是基于这样的认识。

儿童福利社会参与或者多元化的基本认识是，儿童福利制度的最终目的不是由国家把儿童供养起来，而是为了帮助儿童及其家庭提高独立生活的能力，并进而不靠国家的福利生存，这样不仅能减轻国家的负担，还能从根源上解决儿童及其家庭的问题。因此，要促进儿童及其家庭与社会之间的互动，形成有利于儿童健康成长的良性环境，使福利国家向福利社会转型，这个转型是福利多元化和社会化的结果，无论是整体社会福利还是儿童福利都越来越倾向于福利服务设计和提供的多元化和社会化发展。社会化发展将社会力量与政府连接起来，比如，政府通过购买服务的方式，将公共部门的公益目标与私人组织的专业化和高效率结合起来，提供更有价值的福利服务产品，当然政府仍然是社会福利投资的主体。儿童福利多元化取向深受福利多元主义的影响，提倡福利的供给应当由多部门、采取多渠道共同完成，重视家庭、企业、社会力量的共同参与。

《意见》将“促进儿童全面发展”作为出发点和落脚点，“强调家庭履行抚养义务和监护职责的意识和能力”为指导思想。强调儿童全面发展及其家庭能力建设，是现代儿童福利理念的体现。儿童福利法律和政策制定的最终目的是在保证儿童基本生存和发展所需的同时，给儿童及其家庭赋权或赋能，帮助他们自立，最终不再依赖国家，过上自强独立的生活。儿童发展权是《儿童权利公约》中明确规定的。

儿童发展理论是法学等学科制定相关法律政策的基本参考依据，该理论的基本前提假设是，儿童发展的不同阶段在智识、能力等方面有不同特点，面临不同问题，存在不同的需求，因此，在制定法律政策时，要考虑不同年龄阶段儿童的发育发展特点和行为能力的差异，采取不同的干预和保护措施及相应的服务，才能满足不同发展阶段儿童的特殊需求，更好地帮助儿童健康发展。儿童发展包括生理、心理、精神、道德和社会的全面发展，每个儿童都有发展的巨大潜能，儿童福利的目的就是帮助发掘儿童的最大潜能，以使其在未来社会中过有责任感的生活。因此，“儿童自立生活援助”应当作为儿童福利的目标取向，儿童发展也是以儿童赋能为导向的儿童福利，目的就是为了训练儿童对未来社会的适应性和独立生活的能力，以保证每个儿童都拥有尊严与健康人格、享受正常的社会生活。儿童自立生活援助是一项专业性很强的工作，需要专业的社会工作的支持。儿童福利社会工作就是帮助困境儿童摆脱困难，解决问题，为其提供精神心理的支持和帮助，对其进行“能力建设”，提高困境儿童解决问题的能力，这是一种“赋能”的帮助，解决人的发展问题。

《意见》将“坚持问题导向”作为基本的指导思想。问题导向也就是需求导向，需求概念是观察和把握福利制度安排和运作机制的最佳角度。儿童需求理论的基本前提假设是，儿童有着不同于成年人的特殊需求，只有得到父母、家庭、社会、国家的特殊照顾和保护，其能力和智识才能获得充分的发展，才能在未来社会中过有责任感的生活。

儿童遇到的问题不同，其需求也不同，因此，针对不同问题和不同需求采取不同的福利策略，提供不同的帮助，是福利制度追求社会正义理念的体现。通常在儿童福利政策中，儿童最基本的需求包括食物、住所、安全、养育和精神心理指导，这些方面对儿童成长是如此的重要，得到了包括联合国在内的整个国际社会的关注。儿童需求的满足不仅需要考虑儿童发展阶段的不同特点，还需要与父母的权利和整体家庭福利相结合来考虑。

儿童基本需求满足的最关键也是最复杂的问题还是儿童照顾以及相关的责任者问题。这两个方面的考虑也是我国从补缺模式向适度普惠制发展的依据，与社会发展水平相适应，赋予每个儿童在未来过有责任感的生活以及为社会做出贡献的权利和机会，其褔祉不仅是家庭的私事，也是国家和社会的事，儿童福利实践必然从补缺型向普惠型发展。适度普惠型的儿童福利政策在于满足困境儿童的特殊福利需求，在对象、服务领域、范围、方式等方面都较以往在深度和广度上有所发展，具体内容涉及到教育、基本生活、医疗、儿童特殊服务等诸多方面。

《意见》将分类保障作为基本原则之一，针对不同困境儿童的突出问题和特殊需求，分别从基本生活、基本医疗、教育保障、监护职责、康复、安全保护等方面，对困境儿童的福利保障措施做出了具体安排，不仅在协调现有资源、尽量全面地纳入全体困境儿童做出了努力，并对困境儿童的福利做出了全方位的制度保障，搭建起儿童福利保障法律制度的基本框架。

《意见》体现了一个广义的儿童保护视角以及综合性的儿童保护策略。广义的儿童保护视角涉及到从福利维度和权利维度看待儿童保护问题。福利维度的儿童保护更多地与国家发展和社会政策等因素有关，体现社会正义和公平，不仅使弱势者能够得到基本生活的保障，还能不断提升他们的生存质量和福利水平，享受社会发展的成果。《意见》将困境儿童分为家庭经济贫困、自身残疾、监护缺失或失当三类，基本涵盖了所有困境儿童，并针对不同儿童的特殊需求，分类施策，综合运用社会救助、社会福利、医疗救助、教育保障等政策，最大可能地帮助陷入困境的儿童得到保护和帮扶。

权利维度的儿童保护更多强调对遭遇暴力等侵害的儿童权利的不可克减性，这些儿童的保护不受经济、社会等发展状况的左右。《意见》也体现了针对这些受害儿童而建构儿童保护危机处理机制的努力。“危机处理机制”主要指对受到虐待、忽视、犯罪、突发事件、意外伤害等侵害后所采取的保护、安置等一系列措施。《意见》提到的建立“强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预”以及“儿童权利监察员”等，都是这些措施的具体体现。

综合性儿童保护策略是对儿童福利保障的一种体系性思考，儿童福利保障体系作为一个有机的系统，从社会公平正义出发，涉及到作为一个有机整体的儿童基本生存和发展面的保障；涉及通过制度化、政策性的安排和专业化、职业化的多元化手段，最大可能地帮助儿童获得公平的生存空间；还体现儿童福利供给的普惠性以及服务的非营利性。因此，儿童福利保障体系应当是儿童社会生活最后的安全网，是其生活满意度的推进器。

《意见》还特别突出了整合现有资源、协调保护的构想。除了与民事法律、刑事法律、行政法律等之间的协调之外，也特别注重与相关政策法规之间的协同作用。比如，最大程度上体现《中国儿童发展纲要（2010-2020）》中的内容，特别关照到国务院《关于加强孤儿保障工作的意见》、《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》、《关于加强困境儿童保障工作的意见》，以及两高两部制定的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等文件之间的协调关系。

《意见》用了比较多的篇幅，规划困境儿童福利保障工作体系。明确了县、乡、村三级工作职责并建构工作网络。在县一级建立强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等机制；在乡镇一级建立困境儿童信息台帐；在村居民委员会设立儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障最基层的日常工作，提升各级儿童福利工作者的能力。除了政府各部门之外，还会同教育、社会保障、公安、民政、妇儿工委等部门协同做好困境儿童保障工作，建立部门协作机制。另外，积极推进整合社会力量和各服务资源，提出加快培育专业社会工作服务机构、慈善组织、志愿服务组织，形成政府主导以及与社会力量的良性互动机制。构建了儿童福利保障体系向职业化、专业化、多元化发展的雏形。

儿童福利涉及到心理学、社会学、护理学、教育学等众多专门知识，因此，推进儿童福利职业化、专业化发展是许多国家惯常的做法，不仅需要出台专门的法律政策以规范儿童福利工作，还需设立专门的儿童福利实施机制以及专业的儿童福利服务机构，这些法律政策和儿童福利服务机构都在儿童福利服务提供方面发挥着关键作用。儿童福利职业化和专业化的基础是加强儿童福利行政工作，其目的主要是协调儿童福利供给、社会工作、儿童福利服务、困境儿童救助等各系统之间的关系，发挥政府职能部门的效能和作用，调动非政府组织的积极性，最大限度地发挥儿童福利保障体系的功能。凡是重视儿童福利的国家,都将儿童福利行政作为政府推进社会福利工作的首要行政。儿童福利行政主体包括政府以及相关的各类社会力量，其目标是增进儿童福祉达致儿童福利状态。儿童福利行政职业化、专业化的运作特点，必定促进儿童福利功能的公平与高效的发挥。

《意见》提出在整合现有资源的基础上，建构一个多元化和专门化的儿童福利服务网络，这也是儿童福利需求所决定的。这个多元化和专门化的系统包括政府、社会、社区、各种组织和机构以及社区之间的多元化主体；包括物质、精神和服务提供的多元化服务内容以及服务形式的多元化。因为，只有国家的一方责任主体尚无法提供足够的儿童福利服务，特别是涉及到照顾、教育、心理支持等需要专业化、专门化服务的项目的时候，社区的、专业社会工作者的力量不可或缺，因此，需要在政府主导下，由政府与社会组织开展合作，建立国家、社会（特别是社区）、家庭一体化的儿童福利服务体系及社会支持网络，满足儿童基本生活、健康、医疗、教育、救助、社会服务等发展需要，并同时促进儿童自立和能力的提高，才能真正实现儿童达致福利状态的宗旨。