2015年已经过去，2016年也已进入。2015年，既发生了举世瞩目的雾霾污染和环境事件，也发布了众多的生态文明体制改革文件，更对未来五年的环境保护工作作出了部署，是中国环境治理史乃至世界环境治理史上极为不平凡的一年。

在国家层面，为了新配合《环境保护法》的实施，最高人民法院于2015年1月发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对《环境保护法》第58条规定的环境公益诉讼做出细化规定；全国人大常委会于2015年7月通过《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高检察院开展民事公益诉讼和行政公益诉讼改革试点的决定；环境保护部发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》和《企业事业单位环境信息公开办法》、《环境保护公众参与办法》、《突发环境事件应急管理办法》、《环境保护部约谈暂行办法》等部门规章，为新《环境保护法》的有效实施，发挥其实在性和实效性奠定了坚实的规则基础。针对现实存在的突出大气污染问题，全国人大常委会于8月还修订了《大气污染防治法》，为治理区域性雾霾和应对重污染天气提供了法制基础。此次修订《大气污染防治法》，除了响应“大气十条”的要求，将挥发性有机物、生活性排放等物质和行为纳入监管范围、严控船舶大气污染排放、加强重污染天气预警、加强环境风险的预防和控制、细化社会参与和监督、推行排污权交易，加强与《环境保护法》衔接、增加行政处罚条款、加强行政强制力、惩处监测数据造假、规定约谈制度外，还体现了以下进步：一是理顺了大气环境质量和污物排放总量的关系，体现了立法逻辑的科学性；二是按照动态管理的思想应对大气污染问题，体现了立法的科学性与预测性；三是通过提高燃油质量标准来解决机动车大气污染问题，体现了立法敢于碰硬的担当性；四是规定了重点区域大气污染联防联控和重污染天气的应对措施，体现了立法的问题导向性。

在地方层面，各地积极响应新《环境保护法》的要求，制定或者修改了一些地方法规，如广东省颁布了《广东省环境保护条例》；湖北省人大常委会决议并通过了《武汉市机动车排气污染防治条例》；江苏省颁布了《江苏省大气污染防治条例》等，促使新《环境保护法》的创新性规定落地实施。

但是，这些数量众多的立法还是改变不了目前严峻的大气和水污染，主要的原因是，法律的实施设计仅靠公权力机关的主动作为，忽视社会的制约性权利，存在逻辑缺陷。如果执法机关疏于职责，不实施法律规定的严格监管职责和严厉的法律责任，可能承担环境污染后果的社会毫无督促办法；如果官员应当引咎辞职而其领导不让其辞职，可能承担环境污染后果的社会毫无启动办法；如果法院对诉讼不立案，可能承担环境污染后果的社会也毫无纠正办法。而中央政府和最高人民法院也没有精力纠正全国各地、各层级所有的违规现象，所以由于疏于监管和执导致法律规定沉睡的现象在现实中仍比较普遍地存在，严格实施的环保法律措施缺乏常态性。一些所谓严格的执法也往往夹杂个人利益和情感因素，使得局面变得更加复杂，为此，下一步需要探索建立健全社会参与和监督制度和机制，建立行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责等行政措施或者行政处罚自动启动的机制，让行政监管的权力受到权利和其他权力的制度化约束，使环境法律实施常态化。否则，史上最严的环保法，因为其体制制度和机制设计缺陷，可能会成为史上实施最差的环保法。

史上最严的新《环境保护法》于2015年1月1日起实施。上半年，环境保护部门与司法、公安部门之间的联系加强，联动执法加强，环境行政与环境司法之间有序衔接，执法积极性提高，按日连续处罚、查封扣押、限产停产以及行政拘留等有效处罚措施得到落实，环境执法案件数量快速增长，一部分突出的环境问题得到解决。以山东省为例，山东省公安厅、环保厅联合下发《关于强化公安环保联勤联动切实做好环保行政执法保障工作的通知》；环保厅与省检察院联合发布公告，开展环境保护行政执法检查监督专项活动；检察机关积极作为，对环境保护执法活动进行严格监督，针对环境保护执法活动提出100多条检察建议。根据统计，2015年1至7月，各地按照新《环境保护法》的要求，严格执法，实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产案件共计达3760件；罚款数额达到28203.42万元；行政拘留案件927起；在刑事环境司法方面，移送司法机关查处的涉嫌环境污染犯罪的案件共计863件；环保部对减排存在突出问题的5个城市实行环评限批，对37家企业实行挂牌督办，对脱硫设施运行不正常的火电企业扣减脱硫电价款5.1亿元。衡阳、承德、沧州、临沂、保定、马鞍山、无锡、郑州、安阳、南阳、百色等城市，以及北京排水集团，因为环保工作不力，其主要负责人都被环境保护部约谈。在严格执法之下，全国的水环境污染得到了一定的遏制，空气质量得到明显改善，李克强总理为此也作出批示予以肯定。

但是，下半年经济下行压力巨大，在山东临沂、河北保定等地，因为产业结构调整，很多工厂关闭，全国数以百万计的职工下岗或者再就业，经济基本面的维护和社会的稳定成为各地关注的头等大事，环境保护法律的严格实施受到严峻挑战。即使是约谈，城市经济和环境保护工作转型也需要一段时间。天津港发生的大爆炸环境危害极大，山东等地也接连发生化工厂爆炸事件，全面敲响了我国化学品环境风险管控的警钟。环境约谈制度刚开始效果显著，但是随着时间的推移，威慑力视乎开始下降。入冬以来，华北、东北等地的雾霾污染出现持续爆表现象，区域性雾霾现象出现扩散现象，北京还史无前例地发出两次发出红色预警，环境保护部派出督查组到各地巡视督查。一些学者甚至将其与20世纪50年代历史上著名的伦敦雾霾污染事件相提并论。红色预警和环境保护督查之后，雾霾依旧甚至更加严重，效果甚微，一些学校的学生甚至带着口罩在教室里上课。等风来扫除雾霾的尴尬现象，说明产生原因已不全然是个案的执法问题，而是更深层次的全局性产业结构、产业布局和能源结构问题。严重的环境污染考验地方党委和政府的执政能力，挑战生态文明建设的制度信任和实施效果，必须引起重视。可见，优化产业布局、调整产业结构，形成新的能源结构，目前显得尤其紧迫。为了改变这一现象，除了要建立常态化的执法检查机制和执法效果的第三方评估机制，一以贯之地落实《环境保护法》的严格要求外，还要加强对地方各级党委和人民政府全局工作的平衡能力考核，不要让环境法治在现实中走了样，变了调，不要让生态文明建设失去人民的信任。

2015年1月的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》放宽了原告的起诉资格，如对“设区的市”和“社会组织”也作了扩大解释，明确了具有起诉资格的社会组织的排除性的条件，促进了环境公益诉讼案件的提起和审理。全年环境民事公益诉讼案件达到30多起，检察机关提起的环境行政公益诉讼开始出现。福建南平等地的环境公益诉讼案件得到受理甚至判决，成为环境法学界2015年底关注的热点法治新闻。其中，福建南平公益诉讼一案，法院判令四名被告恢复被破坏的28.33亩林地的功能，补种林木，否则共同赔偿生态环境修复费用110.19万元，共同赔偿生态环境受损恢复原状期间的服务功能损失127万元，显示出新《环境保护法》的爪与牙作用。

但是，从现实来看，环境公益诉讼的实施效果不容乐观，如在社会组织是否可以索赔方面，最高人民法院的司法解释与中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》矛盾；环境民事公益诉讼主要为技术、律师和财力较为雄厚的著名社会组织提起或者参加，其他的社会组织数量虽然庞大，但基于组织的宗旨限制或者其他利害关系考量，要么不愿意管闲事，要么财力不足或者技术能力不足，心有余而力不足，持观望态度，远远未能达到环境法学界期待的环境民事公益诉讼“井喷”状况。造成此种状况的主要原因在于环境民事公益诉讼阻力广、成本高、难度大，警示效果有限，且中国环保社会组织自身存在天然和后天的不足。

2015年是中国生态文明体制改革的关键之年。中央不仅发布了总揽全局的生态文明建设指导性文件——《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，还出台了指导生态文明改革的纲领性文件——《生态文明体制改革总体方案》，构建了中国未来创新、协调、绿色、开放、共享的大格局。在具体的改革方面，作出部署如下：

一是环境保护部重启了绿色GDP研究，开展环境影响评价改革，改变红顶中介赚黑心钱并祸害公共环境的丑恶现象；中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，通过环境的价值性来约束环境污染型和生态破坏型发展。难能可贵的是，2015年，环境保护部拒绝审批一批有环境影响的水电、火电等重大项目的环境影响评价文书。

二是为了促进水污染的防治，国家在启动《水污染防治法》修订工作的同时，出台《水污染防治行动计划》，作出如下三个方面的创新：首先，提出2020、2030、2050年三步走的水环境保护目标，与我国经济社会中长期发展的阶段性预期目标相契合，凝聚了共识，让人民群众看到了环境治理的希望。其次，在每段工作任务后加上括号，规定了牵头部门和配合部门，落实各部门的责任，使计划的落实具有可考核性。再次，吸收组织部门和监察部门参与环境保护绩效考核和责任追究，发挥党政同责的作用，使环境保护的责任分配规则与权力运行的政治规则相一致，使政治权力的责权利相匹配。

三是为了实现环境保护的源头科学管理，国家发改委会同环境保护部等部门，在全国28各县市开展“多规合一”的试点，海南省于2015年5月被中央确定为省级“多规合一”试点地区。“多规合一”可以促使经济和社会发展规划、城乡建设规划、国土开发利用规划和环境保护规划等相协调，形成基于发展的一张蓝图绘到底的大规划格局。为了落实“多规合一”的要求，优化空间开发布局，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，环境保护部和国家发改委还印发了《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》，开展环境保护的分类施策工作，是环境保护政策的实施精细化，具有针对性。

四是为了形成环境保护监管新格局，国务院办公厅印发了《全国生态环境监测网络建设方案》，上收全部国控点的监测运行权；中共中央关于“十三五”规划的建议还提出，省以下环境监测工作由省级环境保护部门直接负责，实行垂直管理。这些措施有利于保证全国生态环境监测数据的准确性，破解污染企业污染排放数据造假和地方政府环境质量数据造假导致考核结果失真的难题，为环境保护考核的科学性和真实性奠定了基础。为了破解地方环境执法的保护主义，中共中央关于“十三五”规划的建议还提出，施行省以下环境保护监察执法垂直管理制度，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。

不过，上述改革也存在一些暂时不被理解的地方，如生态文明体制改革强调的责任很严格，但在经济下行的阶段，上半年环境保护部门严格审批甚至被拒审的一些项目，在下半年却被审批通过；各个部门都划定红线，最后导致红线太多和红线交叉的乱象，多规都合一了，但红线未合一；一些简政放权工作缺乏科学论证，可能源于部门的内部博弈；一些权力下放后没有工作抓手，或者缺乏有效的约束导致失控，或者由于能力不足难以行使；一些学者指出，生态文明体制改革文件和其他相关改革文件发布过多、过密，没有到基础充分调研,一些措施不接地气；改革缺乏辅导、突破口和工作抓手，基层无所适从；环境保护党政同责文件发布已愈三月，而在雾霾频发、污染相当严峻的现实下，竟然没有地方党政干部被追究责任，使得一些人士开始怀疑生态文明体制改革文件的效力与效果。建议2016年，国家和地方广泛开展生态文明体制改革的辅导和解读工作，开展生态文明体制改革部署的全面考核工作，使改革落到实处、落到各级政府，让人民群众切切实实地感受改革带来的环境质量改善成果。

2015年是生态环境建设和环境保护产业取得重要进展的一年。近几年，环境污染物的排放总量正处于历史高位，复合型污染的特征更加明显，主要污染物排放总体上正进入跨越峰值并进入下降通道的转折期。到“十三五”末期和“十四五”初中期，主要污染物的排放拐点可能全面到来。也就是说，目前至今后五年是环境与经济发展矛盾的凸显期，遇上经济下行压力期，过关越坎的难度更大。在发展阶段而非发达阶段，环境污染问题只是表象，其实质是工业经济的发展程度偏低问题，是能源结构偏重问题，是生活方式不符合环境友好的问题。在发展不足的现实下，仅靠严格执法解决不了经济发展和环境保护相协调的重大课题。环境与发展的平衡是一个循序渐进的过程，不能急于求成，还应当坚持发展阶段论，出台的环境保护标准和力度不能脱离发展阶段，不能以脱离发展阶段的环保要求否定一切。为了让环境保护不成为经济社会发展的短板，必须既要有解决环境问题的历史压迫感，同时也要有必要的历史耐心。除了严格执行现行法律法规外，国家还应加强污水管网、污水处理厂基础设施建设，用做加法的共赢手段，让环境保护和全面建成小康社会、基础设施建设相结合，把环境保护纳入工业化和城镇化的进程，和升级发展相结合，扶持企业升级改造，为企业遵守环境法律法规创造条件。如2015年通过的《水污染防治行动计划》要求到2017年底，全国的工业园区要建成污水管网与污水处理设施，为解决面上的污染打下基础，京津冀、长三角和珠三角要提前一年完成任务，这一措施既促进了GDP的增长，也创造了就业，同时也利于改善了区域的水环境质量，为工业发展提供更多的环境容量。

环境也是民生。2008年以来，国家和社会的环保投入大幅增加，环保产业年增长率约18%。2012年，我国的环保投资占GDP比例约1.5%，而2015年约占GDP的3.5-4%。武汉市的环保产业产值达350亿元,占GDP的6.3%，远远高于同期全国比重。为了进一步促进环境污染第三方治理，2015年4月9日，财政部和环境保护部发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，大力推进水污染防治领域的PPP 模式。2015年1至10月，我国已经完成环保公司并购案48起，涉及金额141亿元。不过，目前全国大大小小有3.5万家左右的环保企业，因发展水平参差不齐，核心技术缺乏，正面临大洗牌的局面。为了抢占市场，频频出现一些低价恶性竞争的不良现象，其中一些财力雄厚的国有企业没有作好表率。在融资方面，大企业通过定向增发等方式能够比较容易地获得资金支持，扩大市场份额，而其他中小企业，因为缺乏核心的技术竞争力，加上服务的对方——污染物排放企业经济总体也不景气，目前经营困难。

环境保护产业的发展必须具有可持续性。而其健康的持续发展须符合以下五个条件：一是社会要有持续的环境保护产业和服务需求，即要用严格的法律要求催生社会庞大的产业需求；二是企业要有持续的盈利能力，既要保证企业有合理的利润空间；三是消费者要有持续的环境保护支付能力，既要保证消费者收入增长的可持续性；四是实体产业只有和环境金融相结合，才有持续做大做强的经济基础；五是制度环境要公平，不能选择性地执法，不能选择性地支持。现在看来，这些条件都存在一些欠缺或者问题，下一步应当结合这些条件，开展改革工作，如进一步加大环境保护金融制度改革的力度，让中小企业受益。

目前我国全面进入水环境保护和大气环境保护的战略相持期，环境容量压力巨大，人民群众的意见相对强烈。环境问题最为严重的时刻，也正是局面出现转机的时刻。2016年，应当严格实施环境保护党政同责的要求，忠实执行《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律法规的要求，把《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》落实好，使得相关措施和政策全部落地，遏制环境质量继续恶化的局面。同时，加强环境保护科技发展和制度创新，减少环境管理的中间环节，畅通环境监督的渠道，提高环境保护工作的透明度，提升环境保护工作效率。

雾霾之下，行人容易迷失道路，但是国家不能迷失方向。目前，应以创新、协调、绿色、开放、共享为发展理念，对“十三五”时期环境保护工作进行谋篇布局，凝聚共识，增强战略定力，大力开展环境保护基础设施建设，加强生态建设，开展能源结构调整、产业布局和产业结构调整，把环境保护真正融合到经济和社会发展的进程之中予以统筹考虑。下一步，要实现环境保护战略大转型，坚持能源结构和产业结构调整并举，坚持产业布局和区域发展格局优化并举，坚持生态建设和污染防治并举，生产污染和生活污染防治并举，规划管控和项目管理并举，环境监管和基础设施建设并举，宏观调控与执法监管并举。只有这样，各界所预期的 “十三五”或者“十四五”初中期环境质量拐点，才能真正到来。生态文明建设的长效成果，才会得到充分展示。

在2016年到来之际，让我们牢记2015年的环境污染教训与经验，携起手共同面对现实的环境危机，为生态文明的建设和经济社会、环境保护工作的大转型，作出力所能及的贡献。

（常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，中国社会科学院法学研究所教授）

来源：中国网2015-12-29