无论最初是为了“以法治国”还是“以法强国”，[1]在近代列强铁蹄的践踏与富强的诱惑下，中国法治转型与法治建设已经走过了一个多世纪。经过二战后西方的价值与制度输出以及第三世界国家国家建设的客观需要，“法律发展”[2]愈益成为中国学界所关注的问题。20世纪末期，在华盛顿共识的激励和经脚资本全球化裹挟下，“法治复兴”运动如火如荼，[3]法治援助项目更成为众多国际机构动辄十数亿美元的大生意。[4]与此相应，中国的法治建设也进入快车道，并成为沛然莫之能御的“潮流所趋”，[5]企业家发财致富的必备“良药”，[6]以及经济发展的重要秘辛。[7]但实际上，法治与经济发展之间的关系可能远比人们所预想的要更复杂，[8]经验研究甚至表明，以经济发展为基础的国家能力恰恰是法治建设的必要条件。[9]因此，跳出窠臼，登高远望，探索当今世界法治转型的兴衰成败，并提炼出其背后的深层动因，不仅有助于我们以更宽广的视野，对于当前正在全面推进的依法治国，也可能会带来别样的启示。

当今时代，很少有人会质疑法治的必要性。法治不仅被视为经济发展的必要条件，更被认为是众多社会问题解决和矛盾化解的不二良方。但是，从“论其当如是”到“使之必如是”[10]之间的巨大断裂，却被许多人有意无意地忽略了，好像有了“法治”的目标与理想，它的实现就如探囊取物一般容易，所有问题也都能如庖丁解牛般迎刃而解。但是，一旦我们将目光从理论的纸页上移到现实世界中，就会发现一个与理论颇为不同的法治的实践世界。而一系列重要的国际指标，可以将这种法治转型的实践成果直观地体现出来。

世界银行最新发布的2013年版全球治理指标（Worldwide Governance Indicators），在其中的“法治”指数板块上，发展中国家的表现意味深长。在全球215个经济体中，经济表现在新兴市场中最为抢眼的金砖五国，南非的法治指数得分最高也仅为0.13分，最低的俄罗斯为-0.82，中国为-0.49，印度为-0. 10，巴西为-0. 11。在GDP全球前10名的国家中，得分最高的还是那些发达国家的老面孔，除意大利得分最低为0.36外，分数最高的为英国的1.69，最低的日本也有1. 32。而在人口最多的前20个国家，得分最高的依然是老牌西方国家和日本，转型国家中除南非的0.13和土耳其的0.08外，得分统统为负。从近三年的数据来看，主要发展中国家的法治指数也都呈下降趋势，[11]尽管他们中大多已经建立起形式上的西式法治。而世界正义工程最新发布的2014年世界法治指数报告，考察了99个国家和地区，金砖国家中表现最好的巴西和南非，得分／排名分别是0.55/40和0. 54/42，其他中国、印度、俄罗斯的情况为0.45/76、 0.48/66、 0.45/80，近年来实行了一些颇受西方欢迎改革的越南，也不过是0.48/65。这与美国、日本、英国、德国、法国等发达国家0.71/19、 0.78/12、 0.78/13、 0.80/9、 0.74/18的得分及排名，差距明显。[12]

但值得深思的是，在另外一个同样权威但侧重于经济发展的全球竞争力论坛所发布的最新版144个世界主要国家法制指数报告中，中国的表现却与其他发展中国家形成了显著区别，而更靠近于发达国家，具体得分／排名情况为4.22/47。发展中国家中，印度为3. 84/70，俄罗斯为3.45/97,巴西为3. 84/70，只有南非情况异常，为4.5/36。发达国家中，美国为4.69/30，日本为5.47/11,英国为5. 44/12，德国为5.23/17，法国为4. 68/32。有意思的是被视为非西式民主体制的新加坡和中国香港，就世界银行的全球治理指标而言，新加坡2011-2013年连续得分都超过1.7，香港则都在1. 5以上，并且这些数据与世界正义工程和全球竞争力论坛的报告也都有一定程度上的一致性，能相互印证。

整体来看，数据直观但并不乐观。以世界银行所谓的215个经济体为基础，大约有20个传统西方国家法治表现最好，约占全球9.3％；东亚、中东欧和非洲有15个左右国家和地区法治转型情况不错，约占全球的6.9％，如果计算转型成功率的话，大约为7.7％。而其他约83. 8％的绝大多数转型国家在历经半个世纪的法治建设之后，与西方的差距整体上并没有缩小，未成功率达92.3％。[13]通观全球，只有那些具备经济发达、政治稳定、社会有序、政府有力等各项条件的国家，才有不错的法治，或者能够法治转型成功。而这几个方面，都属于国家能力的范畴；另外，香港和新加坡情况也表明，西式民主与法治成功之间并不具有必然关系。故而可以说，国家能力是法治成功者共性的必要条件，算得上是法治转型的成功之道。

但问题并不如此简单。国家能力固然是法治转型成功的必要条件，但进一步的经验考察表明，它显然并不是充分条件。在经济发展、政治稳定、社会有序、政府有力等方面体现出强大国家能力的国家并不少，曾经的埃及、利比亚、伊拉克、苏联以及一系列中东欧、拉美国家都一度拥有强大的国家能力，但它们并没有能顺利转化成现代法治国家，而其中有些国家已经政权崩溃，成为明日黄花，有些国家虽然还勉强存在，但也成了为生存而挣扎的失败国家。因此，只能说国家能力是法治转型成功的必要非充分条件，它是法治转型的基础性、背景性和外部性条件；成功的法治转型，还需要一些更加内在的条件。

全球治理指标与世界正义工程的法治指数，以及全球竞争力论坛的法制指数所考量的指标，具有一定的参考意义。全球治理指标整体上重视控制政府权力，其法治指数侧重于司法体系的独立程度和运行情况，世界正义工程法治指数所侧重的也是政府权力控制、司法体系的独立运行及公民权利保护，而全球竞争力论坛法制指数则重视财产权利保护、政府对社会安全的维护以及企业对伦理和社会责任的承担。从这些指标可以看出，三大指数的考察重点实际都放在法治的运行层面。这是由于，三大指标均来自西方，指标的设计者天然处于西方的法治环境下，是带着对西方法治的“无言之知”来考虑问题的。而西方法治经过数百年的发展，法律体系相对完善，制度供给不足问题已经得到较好解决，从而进入到一个更加重视运行实践的精细化阶段。但对于大多数发展中国家来讲，经济和社会转型并未完成，社会关系与经济关系并不稳定，法律体系不可能完善，就需要在重视法治运行的同时，重视制度完善和供给。

概言之，对于成功的法治转型或法制建设而言，就至少需要考虑三个环节的因素：作为环境性必要条件的国家能力、法律体系完善或制度供给，以及法治运行实践。前两个环节属于法治建设的宏观方面，而运行环节则既有宏观的一面，也有微观的一面。整体上的国家权力行使，包括行政、立法和司法，属于宏观方面；而具体个案中的执法、立法与司法，以及贯穿于公权力行使及公民日常生活的每个公民的守法，则属于法治建设的微观方面。处于不同发展阶段的不同国家，就面临不同的法治建设任务和不同的法治建设重点。

因此，法治建设不仅自身是一个有机的系统，而且它本身也属于国家建设、社会建设的更大系统。对于法治建设，必须有综合的、全面的、动态的、具体的和有机的视角，而不能是割裂的、静态的、局部的、抽象的和去条件化的视角；既要重视作为背景、环境和必要条件的国家能力建设及法律体系、制度的完善与供给等宏观法治建设，也要重视法治运行及公民个人守法层面的微观法治建设。只有坚持这种动态的有机视角，重视法治建设的具体环境与条件，一个国家才能既做出正确的法治建设的战略判断，也能找到法治建设的具体的方案和途径。

经过30多年的改革开放，我国在政治、经济、社会、法治等各个领域都取得了长足的发展和进步，并且保持了政治稳定、社会有序、经济发展和政府有力。两个具有标志意义的事件是：在经济领域，我们取得了无可置疑的经济奇迹，从2010年经济总量略超日本居世界第二位，到2014年底，已经超过日本的两倍。在法治建设领域，同样在2010年，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。这意味着，我国的法治建设不仅有了强大的国家能力支撑，拥有更好的环境条件，而且已经基本完成制度供给层面的法律体系建设。2014年10月，中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我国法治建设已经站在更高的起点上，进入到了全面推进和精耕细作的历史新阶段。

在全面推进依法治国的新阶段，中国的法治建设就有着既不同于一般发展中国家，也不同于发达国家的自身特点。一方面，与发达国家经济发达、社会关系稳定及法治较为完善的情况相比，我国仍然处于经济社会发展任务极为艰巨的阶段，法律体系虽已形成但并不完善，因此应进一步加强国家能力建设，完善法律体系，建设严密的社会主义法治体系；另一方面，与绝大多数发展中国家经济仍然非常落后，政治稳定与社会秩序得不到很好维护，必须将国家能力建设放到重要位置相比，我国经济发展较好，政治稳定与社会安全较佳，因此应全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，而其中的重点之一就是国家治理法治化，尤其是重视法治运行的实践环节。因此，在全面推进依法治国新的历史阶段，我国法治建设就应该在兼顾国家能力和法律体系完善的宏观法治建设的同时，更加侧重法治运行及公民守法层面的微观法治建设。

法治建设进入到法治运行的实践环节，仍然需要宏观或者中观层面的制度完善，健全包括立法、行政、司法权在内所有公权力的运行机制，关键是约束公权力，健全实现透明政治、透明政府、透明行政的制度，将权力关在制度的笼子里。十八届四中全会以来所进行的立法、执法和司法等各方面改革与机制完善，就体现了这一点。但在当前阶段，同样重要、甚至更重要的是真正切实改善法治的微观环境，重视微观法治的建设。重点是两个方面。

一是政府、人民团体、国企和事业单位以至于私营单位内部的微观法治建设。以往在法治建设及对法治的理论研究中，都比较重视政府内部的权力配置，以及政府与人民之间的关系问题，这些都属于宏观方面。而机关、部门和单位内部，往往被认为属于内部事务而不予关注。这是受特别权力关系理论或资本决定论影响的法治观。特别权力关系理论虽然已芳华不再，但其流风所及，仍然导致法学研究和法治建设很难深入到社会的细胞与肌理之中；资本决定论则意味着资本说了算，在私营单位内部，老板就是规则，简单来说，就是公民可以向总统要法治，却很难向老板要法治。

而微观法治就是要突破这种法学研究的陈规旧俗。一方面，用劳动法，社会保障法，公司内部治理结构、信息披露及社会责任等制度，在保障私人意思自治和契约自由的前提下，将法治的阳光普照到私营单位内部。另一方面，在具有公权力性质的政府、人民团体、国营企业及事业单位内部增强职工的民主治理、政治参与，促进科学决策、群众监督；单位内部的民主治理，不仅仅涉及成员参与权利的保障及单位自身的科学、可持续发展，更重要的是，通过参与能够形成透明环境与监督机制，形成良好的微观法治环境。研究表明，落马贪官往往就是从在单位内部失去制约开始的，尤其是一把手，单位成为其唯我独尊的独立王国，他们不仅凌驾于班子成员之上，甚至凌驾于法规制度之上，成为目无党纪国法、脱离人民群众、一言九鼎、无人敢管的官老爷，直到利欲熏心、贪污腐化、身败名裂。也正是在这个意义上，中央才不断强调法治建设要抓住领导干部这个“关键少数”。

二是十八大以来所强调的全民守法。正如十八届四中全会决定所指出的，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。这个重要论断，是我们对法治建设认识的升华和深化，标志着我国法治建设从强调从重点领域切人的重视立法供给，到全面重视科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的系统建设的转换；从强调宏观的制度建设，到重视微观的健全权力运行机制与强调全民守法的转换；从强调国家政治层面宏观的法治战略部署，到关注每一个公民法治意识与守法精神养成的转换。而在这个过程中，我们就能切实改善法治建设的微观环境，真正实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

注释：

[1]支振锋：《变法、法治与国家能力—对近代中国法制变革的再思考》，《环球法律评论》2010年第4期，第11-12页。

[2]郑永流：《法律与发展—九十年代中国法哲学的新视点》，《中外法学》1992年第4期，第7页。

[3]Asia Pacific Judicial Reform, Searching for Success in Judicial Reform: Voices from the Asia Pacific Experiences, Oxford University Press,2009，pp. 4-5.

[4]Asia Pacific Judicial Reform, Searching for Success in Judicial Reform: Voices from the Asia Pacific Experiences, Oxford University Press,2009，preface by Antonio. T. Carpio and K. M. Hayne.

[5]贾康：《国家治理的法治化转型潮流所趋》，《上海证券报》2015年3月5日，第A01版。

[6]张维迎：《企业家需要法治环境》，《华夏酒报》2013年6月11日，第A03版。

[7]张千帆：《宪政、法治与经济发展—一个初步的理论框架》，《同济大学学报（社会科学版）》2005年第2期，第80-81页。

[8][美]Frank K. Upham :《发展中国家的思想、经验和法治》，《浙江社会科学》2004年第3期，第24-33页。

[9]支振锋：《法治转型与国家能力》，《中国图书评论》2013年第11期，第16-19页。

[10]梁启超：《论政府与人民之权限》，载夏勇主编：《公法》（第一卷），法律出版社1999年版，第363页。

[11]http: //info. worldbank. org/governance/wgi/index aspx＃home, 2015年8月13日。

[12]http: //data. worldjusticeproject. org, 2015年8月13日。

[13]全世界215个经济体，扣除传统法治发达者约20个，还有195个，其中法治转型大致成功者约15个。则转型成功率约为15/195＝7.7％；失败率约为（195-15） /195＝92.3％。这里的“法治转型成功者”是根据非常宽泛的标准来界定的（当然，主要是西方标准），比如格鲁吉亚，2013全球治理指标法治指数只有-0.02，肯定称不上成功；但在2014年世界正义工程法治指数却得分为0.65，排在第29位。因此，如果更严格界定的话，成功者可能会更少。另外，不在转型成功者之列，也并不意味着失败，严格而言，应该是：按照西方的标准，它们尚未转型“成功”。其中至少包括可能成功、可能失败或者已经失败三种情形，不能以“失败”来一概而论。

来源：《法制与社会发展》2015年第5期