各级人民政协在立法过程中积极参与，建言献策，对于实现科学立法和民主立法发挥了重要的作用。为了进一步推进民主立法和科学立法，党的十八届三中全会和四中全会都提出要“开展立法协商”。有些同志据此认为，应该明确规定地方人大立法草案必须报同级人民政协征求意见。在我国现有的政治体制和法律制度下，应从以下几个方面理解和处理立法草案是否应向政协征求意见的问题。

重视协商民主在地方立法中的作用

我国选举民主与协商民主两种民主形式有着相辅相成的作用。实现两种民主形式的有机结合，是社会主义民主的特点和优势所在，也是发展社会主义民主政治的重要内容。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。协商民主扩大了公民的政治参与，拓展了民主的社会基础，而且增强了决策的科学性，提高了决策水平，从根本上克服了单纯实行选举民主所难以避免的缺陷。

协商民主在地方立法中发挥了重要作用。这个过程中，人民政协作为组织平台起到桥梁和纽带的作用。首先，在政治协商会议上，共产党和各民主党派、人民团体、无党派人士及社会各界的代表人士，就国家重大立法问题进行协商讨论，这些协商成果作为政协的决议和议案提交给人民代表大会，作为人大立法的重要依据。其次，每年一次同时举行的人大会议与政协会议，政协委员就人大立法问题充分发表意见，为人大的立法提供了参考。

但协商民主的平台不限于各级政协组织。2014年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。因此，立法协商是实现民主立法的一种方式，包括但不限于通过各级人民政协组织就立法问题进行充分协商。

政治制度层面的义务不宜法制化

立法应该广泛征求各方面意见，这是《宪法》和《立法法》确立的基本原则。根据《立法法》第5条规定，立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。近年来，各级人大立法机关坚持开门立法，在立法过程中广泛征求各方面意见，取得了一定成绩。立法协商也是贯彻立法民主原则的一个重要手段和方法。对于这种手段和方法在立法过程中发挥的作用，应予以高度重视。而且，人民政协人才济济、联系广泛，素有“人才库”、“智囊团”之称，聚集着大批各行各业的优秀人才和专家，在汇聚力量、协调关系、建言献策、服务大局方面具有诸多独特优势。在立法过程中充分发挥人民政协参政议政功能有助于扩大社会各界广泛参与立法过程，提高立法质量，实现科学立法、民主立法。

但是，不宜将地方立法征求同级政协意见的做法进行法制化。根据宪法，我国实行人民代表大会一院制，不搞两院制。如果硬性规定要求立法机关起草法案必须征求政协意见，事实上将会造成立法体制的两院制格局，不符合我国基本宪法制度。

人大立法应向政协征求意见，这是政治制度层面的义务。但对这种政治制度层面的义务不应法制化。根据我国的宪法制度设计，并非所有的政治制度都要通过宪法和法律进行确认。根据1982年宪法修改小组的讨论意见，现行宪法的起草者特意区分了“写进宪法的政治制度”和“没有写进宪法的政治制度”，认为“写到宪法里，就变成一个法律问题”，有些很重要的政治制度是没有写进宪法的，比如政治协商制度。1993年修改宪法时，针对有常委会组成人员提出将政治协商作为一项基本政治制度以宪法形式加以确认的提议，修改小组认为，“共产党领导的多党合作和政治协商制度也是一项重要的政治制度，但政治制度并不都要用宪法加以规定”。

来源：《中国社会科学报》2015年7月22日第772期