在刑法领域，存在一个如下公式：犯罪引发立法，立法牵动理论研究，理论研究又反过来改进立法和犯罪对策。

由于恐怖主义犯罪在中国出现较晚，因而在刑事立法上的反应也较迟，相应地，对恐怖主义犯罪的理论研究较之西方也就带有明显的滞后性。[1]在1997年之前，我国刑事法学界对恐怖主义犯罪的研究成果寥寥无几；从1997年新刑法增设“组织、领导、参加恐怖组织罪”之后，对恐怖主义犯罪的研究才开始逐渐增多；至2001年美国“9.11”事件催生以反恐为主要内容的《中华人民共和国刑法修正案（三）》，遂使我国的恐怖主义犯罪研究进入繁荣时期。

（一）1997：恐怖组织首次入刑

在中国，恐怖组织作为专门的规范对象始自1997年的新刑法。当时，立法机关鉴于“有些地方已经出现有组织进行恐怖活动的犯罪”，而“组织、领导恐怖活动组织进行恐怖活动的犯罪具有极大的社会危害性，对于社会稳定、公民人身财产的安全都有极大的破坏力”，“为了有力地打击这种犯罪”，新刑法增加规定了“组织、领导、参加恐怖组织罪”（第120条），并规定，如果犯该罪还实施了杀人、爆炸、绑架等其他犯罪行为的，则要依照数罪并罚的规定处罚。[2]

（二）2001：“9.11”后的刑法修正

2001年9月11日，美国发生了“9.11”恐怖袭击事件。“9.11”事件发生后，国际社会迅速加强反恐刑事立法。在这种背景下， 2001年12月29日全国人大常委会出台了《刑法修正案（三）》。该修正案完全围绕反恐这一主题，其主旨如开头所说，是“为了惩治恐怖活动犯罪”。《刑法修正案（三）》的主要内容包括：

1、强化对恐怖主义组织的组织者和领导者的打击。将组织、领导恐怖活动组织的刑罚，由原来的“3年以上10年以下有期徒刑”提高到“10年以上有期徒刑或者无期徒刑”。

2、增加“资助恐怖活动罪”，作为第120条之一，对资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人的行为予以犯罪化并设置了相应的刑罚。与此同时，该条还规定：“单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。” 3、将第114、115条的“投毒罪”修改为“投放危险物质罪”；将第125条第二款的“非法买卖、运输核材料罪”修改为“非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪”；在第127条的盗窃、抢夺、抢劫枪支、弹药、爆炸物之后又增加了一个危险物质作为犯罪对象。

4、把恐怖活动犯罪增列为洗钱罪的上游犯罪。《刑法》第191条关于洗钱罪的上游犯罪原来只包括“毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪”，这次增加了恐怖活动犯罪。[3]这是为了阻止恐怖活动犯罪的违法所得合法化，从而在经济上给恐怖主义以打击。[4]

5、在《刑法》第291条“聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪”之后增加了“投放虚假危险物质罪”、“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”，作为第291条之一。

除刑法外，其他有关法律也加强了针对恐怖主义的规定，例如，2006年中国全国人大常委会通过的《反洗钱法》，对于预防通过各种方式掩饰、隐瞒包括恐怖活动犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，规定了一系列的措施，如要求金融机构和特定非金融机构建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度等。

（三）2011：反恐立法再推进

2011年10月29日，全国人大常委会又通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，这是我国反恐法治进程中一起具有重大意义的事件。《决定》共8条，第一条表明了中国对待恐怖主义的基本立场，那就是反对一切形式的恐怖主义；第二条是对一些核心术语的界定，包括“恐怖活动”、“恐怖活动组织”、“恐怖活动人员”；第三条是关于反恐机构、反恐力量和反恐人员的规定，如“国家反恐怖工作领导机构统一领导和指挥全国反恐怖工作”；[5]第四条是关于恐怖活动组织和恐怖活动人员名单的认定；第五条是关于涉恐组织和人员的资金或其他财产的冻结；第六条是关于反恐国际合作；第七条则是授权国务院及其相关部门制定认定恐怖活动组织和恐怖活动人员名单、冻结涉恐资产的具体办法；第八条规定本决定自公布之日起施行。

还需要提及的是，在上述《决定》通过前后，我国的刑法、刑事诉讼法也有涉及反恐的相关内容的修改，如2011年2月全国人大常委会通过的《刑法修正案（八）》对特别累犯作了修改，原来仅将危害国家安全罪作为唯一累犯来规定，现在改为“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪的犯罪分子，在刑罚执行完毕或者赦免以后，在任何时候再犯上述任一类罪的，都以累犯论处。”又如，《刑法修正案（八）》对因有组织的暴力犯罪等被判处死缓的犯罪分子，规定人民法院根据犯罪情节等情况可以同时决定对其限制减刑；对因有组织的暴力犯罪等被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，规定不得假释。由于恐怖活动犯罪大都与“有组织的暴力犯罪”有联系，因而这些条款也适用于符合条件的恐怖活动犯罪。此外，《刑法修正案（八）》在原来的累犯之外，还增加了“犯罪集团的首要分子”不适用缓刑的规定，“这也是为了加大对恐怖活动犯罪和黑社会性质组织犯罪的惩罚力度，因为当今的恐怖活动犯罪和黑社会性质组织犯罪大多以犯罪集团的形式作案。”[6]

又如，2012年3月全国人大通过的新的刑事诉讼法在第二编第二章第八节专门规定了针对恐怖活动等犯罪的技术侦查措施,具体包括技术侦查、秘密侦查和控制下交付三种。再如，新的刑事诉讼法在第五编第三章中，增设了对恐怖活动犯罪等重大犯罪案件违法所得的没收程序，据此，如果恐怖活动犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者恐怖活动犯罪嫌疑人、被告人死亡，司法机关可以缺席没收其违法所得。此外，新刑诉法还在第20条将恐怖活动犯罪增加规定为中级人民法院管辖的第一审刑事案件。在第37条针对恐怖活动等犯罪对辩护律师的会见权作出了限制。第62条增加规定了对恐怖活动等犯罪的证人、鉴定人、被害人及其近亲属的保护措施。第73条增加规定了对涉嫌恐怖活动等犯罪的犯罪嫌疑人在执行监视居住时，如果在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，可以在指定的居所执行。第83条关于应当在拘留后24小时内通知家属的规定，也将涉嫌恐怖活动犯罪和危害国家安全犯罪通知家属可能有碍侦查的情形除外。上述特别规定，针对的都是恐怖活动犯罪和危害国家安全罪、贿赂罪、黑社会性质组织罪、毒品罪以及其他严重危害社会或重大的犯罪。但值得注意的是，除了对“恐怖活动犯罪”无任何限制性条件普遍适用这些特别规定外，对其它犯罪均不同程度地限制性适用或某些不适用，[7]可见新刑诉法对恐怖活动犯罪的格外重视。

（四）2015：《刑法修正案（九）》和《反恐法》继续加大反恐力度

2014年10月27日，在第十二届全国人大常委会第十一次会议上，全国人大常委会法工委主任李适时作了《关于<中华人民共和国刑法修正案（九）(草案)>的说明》，全国人大常委会法工委副主任郎胜作了《关于<中华人民共和国反恐怖主义法 (草案)>的说明》。随后，立法机关将《刑法修正案（九）(草案)》和《反恐法(草案)》分别在全国人大网上公开向社会征求意见。按照立法计划，它们在2015年年内应都会获得通过。

根据公布的《刑法修正案（九）(草案)》，这次对反恐的罪刑规定有以下三处修改补充：

1、对组织、领导、参加恐怖组织罪增加规定了财产刑（草案第五条）；

2、增加规定以制作资料、散发资料、发布信息、当面讲授等方式或者通过音频视频、信息网络等宣扬恐怖主义、极端主义，或者煽动实施暴力恐怖活动的犯罪；增加规定利用极端主义煽动、胁迫群众破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的犯罪；增加规定持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品、图书、音频视频资料的犯罪；增加规定拒不提供恐怖、极端主义犯罪证据的犯罪（草案第六条）；

3、增加规定以暴力、胁迫等方式强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志的犯罪（草案第十五条）。

另外，根据公布的《反恐法(草案)》，该法总计106条，包括总则、工作机构与职责、安全防范、情报信息与调查、应对处置、认定恐怖活动组织和人员、反恐怖主义国际合作、保障与监督、附则共十章。与《刑法修正案（九）(草案)》相比，《反恐法(草案)》显得更不成熟，这大概与《刑法修正案（九）(草案)》是由全国人大法工委组织草拟、而《反恐法(草案)》是由公安部组织草拟有一定关系。

（一）恐怖主义的定义应落脚为行为

由于恐怖主义的定义将直接影响我国刑法上相关反恐条款的适用，因此成为研究恐怖活动犯罪不可回避的首当其冲的问题。

我国刑法上并无恐怖主义的定义，2011年全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》有一个关于“恐怖活动”的定义，即“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为”。值得注意的是，在国际上，“恐怖主义”和“恐怖活动”，讲的都是一回事，用英语来表达都是terrorism，用德语表达也都是Terrorismus。正如有学者所指出的：我国学界之所以将英文中的Terrorism翻译为“恐怖主义”，是一种见到“ism”后缀就会条件反射地译成“主义”的误解，英文中的“ism”后缀不仅具有“主义”、“学说”、“信仰”、“制度”等含义，还能够表示“行为”、“行动”、“状态”、“特征”等，因此英文中的Terrorism不仅能够翻译为“恐怖主义”，还能够翻译为“恐怖主义行为”或“恐怖主义活动”等。[8]从这个意义上来看，应当说，2011年全国人大常委会将“恐怖主义”（即“恐怖活动”）的定义落脚为“行为”是比较科学的，因为现代刑法教义学的要点之一就是刑法只能惩罚行为，而不能惩罚思想。

有点奇怪的是，这次的《反恐法(草案)》没有采纳2011年反恐《决定》中确立的恐怖主义定义。草案一稿第104条规定：“本法所称恐怖主义，是指企图通过暴力、破坏、恐吓等手段，引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家的思想、言论和行为。”该定义不但激发国内社会各界的热烈讨论，还受到国际社会的密切关注，有些国际人权组织甚至指责中国惩罚思想犯。

2015年2月25日，全国人大常委会再次审议了《反恐法》草案，这次的二审稿将恐怖主义的定义修改为“通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织的主张和行为。”相较于一审稿，二审稿的定义在科学性上进了一步，如在一审稿定义中，恐怖主义应当具有的目的是“引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家”，在二审稿定义中，恐怖主义的目的变为“制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织”，将原稿定义中“影响国家决策”替换为“胁迫国家机关”，前者涵盖面过于宽泛，而后者涵盖面恰如其分；删除了原稿定义中“制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家”，此类用语指向了特定的民族和地区，有悖于中国一贯淡化恐怖主义与特定民族之间联系的政策；增加了“危害公共安全”和“胁迫国际组织”，这些均为国际反恐条约中的常用术语。

不过，也应当看到，二审稿定义虽然剔除了一审稿定义中的“思想”和“言论”，但以“主张”替代之，仍有美中不足之处。正如有学者所分析指出的，“主张”是一个模糊的概念，既可解释为“思想”，也可解释为“言论”。根据“行为刑法”和“思想不可罚”的刑法原则，《反恐法》中所指的恐怖主义只能是行为。如果某人没有实施任何行为，那么他或她怎么能够仅因其持有的主张而被处罚呢？也许立法者的本意是要惩治恐怖主义主张的传播。实际上，即便将“主张”从恐怖主义定义中删除，也不会影响《反恐法》对于恐怖主义宣传的打击，因为“主张的传播”已经不再是“主张”本身，而是属于“行为”了。[9]因此，建议将《反恐法》的恐怖主义作如下定义：“本法所称恐怖主义，即恐怖活动，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织的行为。”[10]

（二）极端主义的概念须明确

《刑法修正案（九）(草案)》多次使用了“极端主义”这个词，有时是与“恐怖主义”并列使用，有时是单独使用。与恐怖主义的定义一样，极端主义也需要明确定义，否则就违反了罪刑法定这一刑法的基本原则。但是目前这方面还存在比较严重的问题。首先就是在《反恐法》里再规定极端主义是否合适，我曾经指出，目前的《反恐法(草案)》还很不成熟，其中一点就是把恐怖主义和极端主义并列规定在这个法里，那该法的名称就当改为《反恐怖主义和极端主义法》。如果最后还是要叫《反恐怖主义》，那该法中许多关于极端主义的单独规定可能就得剥离，这样刑法中如果还有极端主义的内容，就需要对极端主义作出明确定义。其次，现在的《反恐法(草案)》对极端主义的定义也是值得商榷的。一审稿说：“本法所称极端主义，是指歪曲宗教教义和宣扬宗教极端，以及其他崇尚暴力、仇视社会、反对人类等极端的思想、言论和行为。”即使按照二审稿关于恐怖主义的最新定义，把这里的“思想”和“言论”改成“主张”，也仍然存在前面分析指出的类似问题。

《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》)对"极端主义" 有一个定义：“极端主义是指旨在使用暴力夺取政权、执掌政权或改变国家宪法体制，通过暴力手段侵犯公共安全，包括为达到上述目的组织或参加非法武装团伙，并且依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。”这个定义有几个关键词，那就是“暴力”、“武装团伙”、“行为”，相比而言，《反恐法(草案)》对极端主义的定义就要宽泛多了。不管最后通过的《反恐法》是否包含极端主义，《刑法修正案（九）》中的极端主义都应作严格限定，建议与前述《上海公约》的定义保持一致。

（三）草案有些地方有过度犯罪化之嫌

在目前对“恐怖主义”和“极端主义”的概念还争议很大，特别是反恐法草案将“恐怖主义”和“极端主义”的界定过于宽泛的情况下，《刑法修正案（九）》所有关于反恐的内容都要依赖于一个前提，那就是对“恐怖主义”和“极端主义”的定义要进行前述限定，并且在刑法中最好直接定义（哪怕照搬反恐法的定义），这样可以防止将来在这个问题上可能产生的争议（反恐法是行政法，行政法的定义和刑法上的定义是什么关系）。

即便最后对“恐怖主义”和“极端主义”的定义采纳了笔者上面的建议，草案的有些规定仍有过度犯罪化之嫌，如草案第十五条规定以暴力、胁迫等方式强制他人在公共场所穿着、佩戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志的，要依照前款的规定处罚。这里的前款规定是指非法剥夺公民宗教信仰自由罪和侵犯少数民族风俗习惯罪，二者均要求“情节严重”，但本次草案却没有这个要求，我觉得至少应加上“情节严重”。这里的“情节严重”应考虑强制他人的强度、强制他人的人数以及是否已经为此接受过治安处罚等因素。另外，这个罪也不宜依照非法剥夺公民宗教信仰自由罪和侵犯少数民族风俗习惯罪的规定处罚，而应当独立设置刑罚条款（哪怕即使刑罚相同），以免牵强。

再如草案第一百二十条之二的“以制作和散发资料、发布信息、当面讲授等方式或者通过音频视频、信息网络等宣扬恐怖主义、极端主义的”，也需要用“情节严重”来加以限定，如制作和散发的资料多少，以及发布的信息量大小等。对于情节较轻的完全可以按治安管理处罚法来处理。

至于第一百二十条之三，更是潜藏着对人权的巨大威胁。什么是破坏国家法律确立的婚姻、司法、教育、社会管理等制度实施的行为？这种破坏行为在实践中如何理解和把握？至少要把有关破坏行为加以进一步明确，同时也要有“情节严重”的限制。

另外，第一百二十条之四要对持有行为进行进一步的明确，比如要求持有人明知是宣扬恐怖主义、极端主义的物品、图书和音频视频资料。因为有些语言持有人也不懂，他（她）有时可能由于别的原因而持有（如丈夫命令妻子帮他保管等）。

总之，增加的第一百二十条这几项，一方面从防治恐怖主义犯罪来讲很有必要，但另一方面由于措辞不清等原因，可能造成对人权的重大威胁，因此必须从等方面加以完善。正如有学者所指出的：“面对恐怖主义活动应当严格区分犯罪、一般违法、违反治安管理以及宗教自由行为,不加区分的高压严打可能把宗教人士推到对立面,于国家的反恐怖主义斗争无益。”[11]

（四）建议增加“组织他人接受实施恐怖活动训练罪”和“接受实施恐怖活动训练罪”等罪名

在存在某些地方过度犯罪化之嫌的同时，草案另一方面也还存在犯罪化不够的缺陷。例如，近年来,我国一些新疆维吾尔族人员通过多种方式非法偷渡出境,部分人员经由土耳其前往叙利亚、伊拉克等地,参加所谓的“圣战”,有的返回中国境内策划、实施暴恐活动。根据现行刑法以及“草案”均无法准确评价这种组织行为和接受训练行为，,可能造成放纵犯罪。[12]而根据欧洲理事会《预防恐怖主义公约》，接受实施恐怖活动的训练等行为也应被治罪（即使他没有加入恐怖组织）。据此，我们可以考虑增设“组织他人接受实施恐怖活动训练罪”（不论境外境内）、“接受实施恐怖活动训练罪”（不论其是否加入恐怖主义组织）。

有人可能会说，像接受实施恐怖活动训练这类行为可以按照预备犯来处理。问题是，虽然根据我国刑法总则的规定，对所有的犯罪预备都可以进行处罚，但实践中绝大部分犯罪预备都是不处理的。因此，将某些确有必要处罚的预备行为独立为犯罪行为，更有利于突出对这种行为的打击。国外也有这种立法例，例如德国，它于2009年通过制定《关于处罚严重威胁国家的暴力犯罪之预备行为的法律》，在刑法典中增设了“预备实施严重威胁国家的暴力犯罪”、“为实施严重威胁国家的暴力犯罪而取得联系”等罪名。据此，在德国，“接受实施恐怖活动训练”的行为可被“预备实施严重威胁国家的暴力犯罪”和“为实施严重威胁国家的暴力犯罪而取得联系”这两个罪名所涵盖。[13]

当然，这些罪名的入刑还需要仔细论证，因为德国虽然在刑法之外有一个《违反秩序法》，但它是不能剥夺人身自由的，而我国刑法之外的治安管理处罚法还可以处以治安拘留等剥夺人身自由的处罚，因此这决定了我国一般只有对情节严重的行为才入罪，而情节较轻的行为则按治安管理处罚法来处理，[14]不过，作为全面、有效反恐的一种思路，国际上的一些做法值得我们借鉴。

（五）关于恐怖主义组织和人员的认定

刑法关于恐怖主义犯罪的规定，还涉及反恐法对恐怖主义组织和人员的认定之规定这一关键性问题。有观点认为认为，政府负责打击恐怖主义犯罪，但是它没有资格认定恐怖组织，而由法院认定恐怖组织，可以保持一定的独立性。[15]当然，也有观点认为，世界上恐怖主义组织的认定模式既有德国等司法模式，也有美国等行政模式。不过，对美国的行政认定模式我们不能过于简单地理解，实际上，它还是有一些条件的限定的，比如：1、美国法律虽然赋予国务卿两年一次指认恐怖组织的权力 ,国务卿可以在这期间向恐怖组织名单中增添内容，但恐怖组织的指认结果须经司法审议后方可生效；2、如果不及时进行更新 ,指认结果两年后就过期；3、行政机关认定的恐怖组织必须是外国组织，且该组织必须从事《移民与国籍法案》 定义的恐怖活动，并且该组织的活动必须威胁到美国侨民的安全或美国的国家安全。[16]光指认结果须经司法审议后方可生效这一条，我们就不好说它是纯粹的行政认定模式。

我国反恐法草案一审稿将恐怖主义组织和人员的认定权交由国家反恐怖主义工作领导机构来行使（这个机构的办公室挂靠在公安部），这属于一种行政权。目前尚不清楚“国家安全委员会”在恐怖主义组织和人员的认定上发挥何种作用，但有一点是明确的，即这个安全委员会是一个党的机构，而不是一个国家机构，因为它是由中共中央设立的，而不是由全国人大设立的。因此在反恐组织和人员的认定上，它最多只有建议权，至少从形式上来说应当如此。

反恐法草案二审稿增加规定：人民法院在审判刑事案件的过程中，可以依法直接认定恐怖活动组织和人员。根据我国刑事诉讼法关于管辖的规定，恐怖活动案件由中级人民法院一审。由此看来，我国对恐怖活动组织和人员确立了行政认定和司法认定的混合模式。关于这二者之间的关系，是司法认定限于刑事审判领域、行政认定限于行政管理和国际合作领域，还是行政认定之外的由司法认定来补充？还需要进一步研究和明确。这里仅对行政认定提一点完善建议。根据反恐法草案的规定，对恐怖主义组织和人员的行政认定不服的，也只能向国家反恐怖主义工作领导机构提请复核，该复核为终局决定。我认为，这个规定需要修改，至少是要赋予被认定为恐怖主义组织和人员的一方有向法院提出司法审查的权利，即如果对复核结果不服，涉嫌恐怖主义组织和人员的一方可以向最高人民法院提出申辩，最高人民法院应就此组织公开听证，这样才符合由司法来行使终局决定权的法治思路。

注：

*中国社会科学院法学所研究员

[1]何秉松教授在2001年撰写有关恐怖主义的专著时，曾发出如下感慨：“当我在国家图书馆检索到220册有关恐怖主义的英文专著时，反观我国图书市场寥若晨星的研究恐怖主义的书籍，作为一个刑法学和犯罪学的学者，我深感羞愧。”参见何秉松：《恐怖主义.邪教.黑社会》，群众出版社2001年版，序言第4页。

[2]参见全国人大常委会法制工作委员会刑法室编：《<中华人民共和国刑法>条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2009年版，第167页。

[3] 2006年通过的《刑法修正案（六）》又进一步将洗钱的对象扩大到“贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪的所得及其产生的收益”。

[4]参见何秉松：《中国有组织犯罪研究》（第一卷），群众出版社2009年版，第309-311页。

[5]目前国家反恐办公室设在公安部。

[6]参见周光权主编：《刑法历次修正案权威解读》，中国人民大学出版社2011年版，第331页。

[7]参见樊崇义?、张品泽：《论“恐怖活动犯罪”诉讼程序——以2012年刑事诉讼法修正案为分析对象》，载刘仁文主编：《刑事法治视野下的社会稳定与反恐》，社会科学文献出版社2013年版，第115页。

[8]参见陈忠诚：“快报主义乃‘懒汉’翻译论”，载《法学家茶座》2002年第1期。

[9]参见周遵友：“关于中国《反恐怖主义法》草案的问与答”，http://blog.sina.com.cn/s/blog_ba9b71be0102vglg.html

[10] )“恐怖主义”是指:

1. 为本公约附件 (以下简称 “附件”) 所列条约之一所认定并经其定义为犯罪的任何行为；

2.《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》对恐怖主义的定义也是落脚为行为的，即“致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何其它行为，以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为，而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为，并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。”

[11]参见赵秉志等：“反恐刑事法治的理性构建——‘我国惩治恐怖犯罪的立法完善学术座谈会’研讨综述”，载《法制日报》2015年3月25日。

[12]同上。

[13]据德国马普所研究反恐的学者周遵友博士介绍，在德国，“组织他人接受实施恐怖活动训练”的行为并未成为独立的罪名，但可依组织犯理论解决，即属于“预备实施严重威胁国家的暴力犯罪”或者“为实施严重威胁国家的暴力犯罪而取得联系”的共同犯罪。

[14]考虑到这一点，对于此类预备行为的单独入罪，也许以受过一次治安处罚仍不悔改为条件比较妥当。

[15]参见周遵友：“中国应该如何定义‘恐怖主义’？”http://blog.sina.com.cn/s/blog_ba9b71be0102vgli.html。在司法认定模式中，具体由哪一级的法院来认定各国又有不同。如在德国，恐怖犯罪由联邦刑警局（类似于中国公安部刑事侦查局）和联邦总检察院（相当于中国最高检）负责侦查，联邦总检察院负责起诉，由州高等法院（相当于中国省级高院）负责一审，相应地也就由州高等法院负责认定恐怖组织。

[16]参见赵秉志、杜邈：“恐怖组织认定模式之研究”，载《现代法学》2006年第3期。