我国国土辽阔、自然条件复杂，属于灾害多发国家；同时，我国又是民族结构复杂的人口大国。这些条件决定了，防灾减灾事业在我国各项事业中具有举足轻重的地位，历来为党和国家高度重视。从上世纪90年代中后期开始，我国进入了防灾减灾事业的集中制度化建设阶段，2003年“非典”事件之后，我国更是加快了有关突发事件应急制度化建设的步伐。截至到目前，我国已经初步建立了较为完整的防灾减灾制度体系。然而，“制度”不等于法制，“完整”也不意味着“完备”，更不意味着“完善”，防灾减灾事业的法治水平还有待进一步提高。

法治一向是规范各类社会行为的最基本的规则运行体系，常态社会即是如此，非常时期亦不例外，且在非常时期，法治更是弥足珍贵。社会在因各种灾害事故而有社会紊乱、民生崩溃之虞时，最需要一种强大的稳定力量稳定大局、指挥各方、凝聚力量以抵御和消弭急难。以国家强制力为基础的法律及其运行系统对此不遑多让、责无旁贷，因此，在许多灾害多发的国家，除物资、技术、人员等看得见、摸得着的防灾减灾资源以外，那些非物质性的法律和制度也成为灾害抗御体系的重要组成部分，法治也是安排和处理防灾减灾事务的基本方略。例如在日本，上世纪初就开始注重防灾减灾立法，在1961年出台《灾害对策基本法》之后，更多的相关法律相继出台，目前该国有关防灾减灾的法律已构成一个内容丰满、层次清晰、门类众多的体系，日本在防灾、减灾、救灾方面成效显著、誉满全球，其完善的灾害法治体系可谓功不可没。

在法治国家，法律是国之重器，法治必然成为国家处理各项事务的基本方略。防灾减灾事业作为社会事业的一部分，肩负着民生保障、社会安全、国家稳定的重要任务，要务所系，绝非等闲，因此，将灾害应对事务与法治手段相结合，实行依法防灾、依法减灾、依法救灾也必然是现代国家应对灾害的不二选择。防灾减灾离不开法治，若无法治，则难以在非常时期令行禁止、保持秩序，也无以保障灾害应对方案的科学决策、灾害的应急处理和防灾救灾措施的严格实施，更无从保证抗灾资源的有效组织利用和合理善后。将防灾减灾事业纳入法治轨道，政府实施必要的应对措施才能步伐稳、底气足、腰杆硬，社会才能临危不乱、众志成城、共赴急难，国家的整个防灾减灾事业才能呈现防灾时有章可循、备灾时有条不紊、抗灾时秩序严整、救灾时有备无患的良好局面。实行依法治灾，是我国防灾减灾事业发展过程中教训和经验的深刻总结，从2003年混乱的“非典”危机到2008年有效的抗震救灾，法治在防灾减灾事业中的重要价值早已凸现出来，“法治”无疑已成为我国防灾减灾事业发展的“主心骨”。

经过20余年的法治建设，我国的防灾减灾事业的法治化水平有了极大的提高。目前，我国的防灾减灾类法律法规已达30余部，在应对各类气象灾害、地质灾害、地震灾害、水旱灾害、火灾等自然灾害方面，全部实现了有法可依。立法等级不仅包括法律，还包括大量的行政法规和规章；法律类别既包括综合性法律，也包括关于防灾救灾的各项专门法规；在法律实施方面，设立了灾害应急综合协调机构，建立了较为完备的灾害信息体系，制定了纵向到底、横向到边的自然灾害应急总体预案和专项预案，形成了上下联动、军地合作、社会参与的防灾救灾工作机制。从法律制定到法律实施，我国防灾减灾法治建设成就有目共睹。

尽管如此，我国灾害法治建设还存在诸多不足，整体上还较为虚弱，应对未来防灾减灾的需要，仍存在很大的压力。例如，我国灾害立法模式是分散型、专门性的，综合性立法较少，防灾减灾基本法长期缺位，这种立法模式不符合立法经济原则，也不利于防灾减灾法律体系的内部协调整合。又如，在灾害预防和应急处置方面，《突发事件应对法》的立法线条还比较粗疏，有关灾害应对措施的规定基本上是结果导向型的，即主要规定了相关行政目标和结果，然而至于通过何种措施、由哪些人员或组织机构、以何种程序来实施，则缺乏详细的规定，这使得防灾减灾事业既缺乏法律意义上和可操作性，又缺乏法律的保障。因而，在法律制度上难以杜绝越权、怠权、滥权的发生，不利于形成必要的防灾减灾秩序，也不利于展开高效的措施实施和实现理想的防灾减灾效果。而在法律实施中更多地依靠相应的应急预案、应急工作规程，则又使得防灾救灾行为在很大程度上脱离了法律的规范和控制。再如，在救灾和灾害善后的民生保障措施方面缺乏专门的立法，相关立法授权地方政府制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，无疑会使善后措施和效果具有很大的随机性和不确定性。而新近实施的《社会救助暂行办法》有关受灾人员救助的规定也才仅有7条，远不能满足救灾的现实需要。

我国灾害法治建设存在的问题表明，虽然我国有关防灾救灾的制度体系较为完整，但是由“制度”转化为“法律制度”、在分散的法律制度中填补综合性法律制度、将以法律为基础的体系打造为依法操作实施的体系，还需要运用法治思维、利用法治手段为防灾减灾制度体系“强筋健骨”。

法治发展是个不断调整优化的过程，这一过程应当具有对社会条件和自然变化规律的适应性。我国的防灾减灾法治建设嵌入在全面深化改革、全面实行依法治国和自然条件变迁的时代背景下进行的，这决定了防灾减灾法治建设要不断优化升级。有鉴于此，我国防灾减灾法治至少宜在如下几个方面加以完善：

第一，尽快启动防灾减灾基本法立法。有关防灾减灾事业发展的基本法律原则和方针问题、政府防灾减灾工作中的共性问题、政府间财权事权配比问题、防灾减灾机构组织建设问题、防灾减灾事业的社会参与问题、程序问题等一系列问题难以通过分散立法、低位阶立法得到解决，对此应诉诸基本法的立法。

第二，立法中心由“块块立法”向“条条立法”转变。在已经基本完成对各类灾害的专门立法之外，国家有必要再针对防灾减灾的各相关方面行制定一些法律，如灾害信息法、抗灾财政措施法、受灾人员自救互救法、受灾人员救助扶助法、灾后恢复法等。为提高灾害应急处置的法治化水平，有必要将现行国家和省级应急预案中具有外部影响力和强制力的规定加以整合转化，并结合经过细化的《突发事件应对法》中有关自然灾害应急处置的条款，另行制定专门的灾害应急处置法。

第三，法治建设的重心从临灾应对转向灾害风险管理和灾害预防管理及服务。体现在立法上，有必要完善灾害教育、灾害评估、致灾因素治理等制度。

第四，继续填补灾害法律空白和强化立法薄弱环节。除针对致灾因素的立法，还有必要针对地理单元制定相应的法律，例如城市灾害防御立法；有些领域有待进行专门立法，如海洋灾害防御立法；有些领域的法律体系有待健全，如为防治生物灾害，还需就农作物及草原病虫害进行立法。有关程序和制度细则的立法是灾害法治建设的短板，以灾害救助为例，有关救助需求信息的发布、救助资源结构的调控、救助资金支付和物资发放的方式等方面还有待进一步细化，以提升法律上的可操作性。

总之，法治之于防灾减灾，犹如空气之于万物生灵，平时尽可以忽略其存在，但在危难之时，则其价值大显身手。相对于其他事业，防灾减灾事业的发展更依赖法治。唯有不断提升法治化水平，防灾减灾事业才能脚踏实地地走上可持续健康发展之路。

（原文刊登于《中国社会报》2015年5月11日第四版，本文在原文基础上进行了大幅调整。）