全国人大常委会12月26日下午分组审议了大气污染防治法修订草案。因向地方授权限制机动车通行的草案第45条,有可能成为“机动车单双号限行常态化”的法律依据,引发部分代表委员的强烈质疑,认为立法不能随便给单双号限行常态化“开口子”。很多全国人大常委会委员审议时表示,这个条款属于不当授权条款,应当予以删除(12月28日《新华每日电讯》)。

转型期的中国,发展与困难并存,在经济高速增长的同时,空气污染日益成为公众强烈关注的重要民生问题。老百姓越来越重视空气质量和身心健康,但空气质量却不容乐观,这个反差不仅使得民众焦虑,也让各地政府着急。作为空气污染“大户”的机动车,就成了一个重要的突破口,限号通行、禁止外地车辆通行,早已成为不少地方政府“工具箱”中的日常必备武器。

在空气污染危害所有人健康的情况下,政府采取有力措施为民众创造良好生活环境,当然具有正当性；每一位普通公民,也应该有“共度时艰”的自觉。但问题在于,无论是按车牌尾数每周限行一天,还是非常情况下的单双号限行,都面临着宪法和法律上的障碍。按照宪法第十三条规定,公民合法的私有财产不受侵犯。单双号限行常态化政策一旦实施,意味着汽车有一半的时间不能行驶,其使用价值难以实现,而车辆的折旧、维护还按全年交纳,这对公民财产权益构成损害。而尽管物权法第四十二条规定,为了公共利益,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产,并依法进行补偿,但这种征收主要是针对土地这种不动产,对于汽车这种动产是否能够予以征收,或者“变相的征收”即限制使用,法律并无明确规定。在这一背景下,大气污染防治法修订草案第45条,实际上是一次试图解决单双号限行常态化法律依据的立法闯关。

实事求是地讲,地方政府试图通过立法来获得授权,从而使单双号限行常态化,比起以前简单地以红头文件来限行,是法治意识上的进步；而且,在未来如果严重的空气污染始终无法有效解决的情况下,草案第45条获得通过也不是没有可能,国外不乏这样的先例。但问题的关键在于,在十八大报告、党的十八届三中全会和四中全会两个重要决定中都强调“科学立法”的情况下,民众对立法质量的科学性、规范性显然有更高的期待和要求。对有争议的立法或条文,政府和立法部门不是力保通过就能万事大吉,而是必须做更多科学性和规范性的论证,以说服公众。

因此,对于此次草案第45条的通过而言,相关部门必须证明,单双号限行常态化与空气质量改善之间存在明确的因果关系,能够达到立法的预期目标；还必须证明,政府已经穷尽了其他手段,比如经济结构调整,新能源的推广,实现了全国或跨省性的合理产业布局,环境污染实现了严格执法,机动车违章罚款、停车费、一卡通押金利息等公开透明且均用于发展公共交通,公共交通得到科学良好的发展,公务用车数量得到了严格控制,等等；同时,草案对于因限号所导致的机动车拥有者财产性损失应有合理补偿方案。

另外一个重要的问题是,对于一些地方限制外地车辆进入本行政区域的做法,涉及到了地方与地方之间关系的重大宪制问题,需要国家基本法律的明确规定,而不能是普通法律甚至地方法规或规章。而且,从实效上来说,单双号限行常态化之后,一个必然的结果就是许多家庭和单位千方百计购买更多汽车,最终逐渐抵消限行效果。

因此,在上述问题未能得到良好解决的情况下,单纯的单双号限行常态化,显然不仅不能令代表委员满意,更不能让百姓心悦诚服,也很难取得预期的立法效果。而实际上,这种一限了之的做法,与以前的以罚代管、只罚不管一样,都是怠政、懒政、惰政的表现,既不能解决问题,还会导致公众对规定的质疑,有损政府的行政伦理和公信力。法律当然不能为这样的怠政背书。

（作者为《环球法律评论》杂志副主编）