目前我国改革正向纵深层面发展，回顾中国近30多年来的改革创新实践，其基本路径是地方进行现行先试的探索，等经验成熟后再进行权衡利弊，归纳总结，推广到全国范围。全面深化改革需要发挥地方立法的规范作用，我国宪法和立法法确认了从中央到地方不同层级的立法体制，但对于中央和地方立法权限分配方面的规定仍不够明确。

明确中央立法的授权范围

目前我国已经形成了比较完备的法律体系，有法可依的问题基本得到解决，但中央立法授权地方立法改革创新的法律界限有待明确。

根据宪法和法律的规定，全国人大授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题制定条例，但该授权的范围不够明确。为了完善推进和规范改革的法律法规体系，应当对该授权决议进行研究，确定其范围，必要时可以提请全国人大对该范围进行明确。此外，全国人大曾经就经济特区的立法权作出一系列的授权决议，这些授权决定同样不够明确，同样需要授权机关对于哪些领域立法属于中央立法保留的事项，哪些属于地方自主立法范围等问题进行法律上的明确界定。

改革创新需要在现有法律体系内进行，不能突破国家法律设定的界限。根据我国立法法的规定，全国人大可以授权国务院根据实际需要，对部分事项进行先行先试，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。因此，国务院有权在一定程度上变通法律进行改革创新，但是对于有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项不得进行改革创新。根据第六届全国人民代表大会第三次会议决定，国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例。但根据立法法第10条，国务院不得将该项权力转授给其他机关，该授权仅限于经济体制改革和对外开放领域，且不得抵触法律的基本原则。实践中，许多国务院及其发展改革部门批复的地方改革实验方案或规划中都大量涉及了文化体制、行政管理体制，甚至是政治体制改革方面的内容。比如，国务院常务会议通过的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中就专项规定了民主法制方面的内容，涉及人大制度、政治协商制度、司法制度等方面。这就需要通过法律来明确界定，究竟授权决议中所指的"经济体制改革"领域的范围有多大。

明确地方立法进行改革创新的法律界限

随着社会的发展，越来越多的新情况、新问题需要通过法律进行规范。全国性立法制定程序复杂，出台时间长，而地方性立法相对较为灵活，能积极回应地方需求，但是根据宪法和立法法的规定，地方性立法的权限和范围仍不够明确。在现实中，地方立法机关通过立法推进改革创新无所适从，比如有些地方立法照搬上位法只改动相关主体名称或者简单对上位法做些细化或解释。这样既浪费了立法资源，制定出的地方性立法也不符合地方实际，不具有可操作性。地方立法如果大胆创新，提出新概念、新观点、新做法，又容易造成与上位法抵触的被动局面。如何准确界定地方立法创新的边界，既能保证地方立法能灵活适当的回应地方改革创新的需求，又能使得地方立法从内容到形式上不至于违反宪法确定的法制统一原则，是我国地方立法进行改革创新面对的重要法律问题。

目前，解决界限不清的问题，需要根据宪法和立法法的相关规定，结合我国改革创新的实际需要进行研究，必要时可以由全国人大对立法法有关地方立法的权限问题出台专门的法律解释，将地方立法进行改革创新的范围进行明确界定，消除地方立法机关的顾虑，为通过地方立法进行改革创新提供明确的法律依据。

明确是否抵触上位法的判断标准

立法法规定，地方各级人大及其常委会"在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下"有权针对"地方性事务"制定地方性法规，但如何判断不抵触原则却缺乏可操作性的标准。在立法实践中，有的地方立法过于追求地方特色，追求创新性，违反了上位法的规定，而有的地方由于过分担心抵触上位法，立法机关畏首畏尾，简单重复抄袭上位法的规定，导致立法资源浪费。因此，如何理解宪法和立法法规定的不抵触原则，是界定我国地方立法权限的关键。除了明显抵触上位法的情形之外，笔者认为可以从以下三方面来判断是否抵触上位法:一是看是否违反了上位法规定的立法权限和立法程序规定;二是看是否在上位法授权范围之外配置国家权力;三是看是否侵犯了公民的基本权利。前两个方面需要以明确地方立法权限范围为前提，后者则需要通过运用权利限制的比例原则进行具体的衡量和判断。

(作者系北京市法学会立法学研究会副会长兼秘书长，首都法律人才库专家)