十八届四中全会的重要主题是全面推进依法治国，反腐是其重头戏之一。实践证明，没有有效的反腐，全面深化改革最终将成为空谈；而如果没有法治，则反腐也可能是镜花水月。在十八大之后迅疾的反腐风暴中，认真思索法治，重新理解反腐，既是契机，也是必然。

官商勾结、卖官鬻爵、贪污腐败、贫富分化、环境污染、司法不公、政府失信、政党恶斗、种族撕裂、社会歧视、政治操纵、犯罪高发、道德滑坡、黑社会横行、食品卫生危机、民众移民外逃……几乎人类所有的惨剧都在这里上演，所有的丑恶都在这里肆虐！

也许难以想象。这，就是镀金时代的美国！

19世纪60年代，内战之后，百废待兴，美国终于迎来其历史上的第一次腾飞。然而，内战英雄格兰特却成了政治"罪人"，在格兰特、海斯、克利夫兰等一系列平庸总统执政期间，美国在经济快速发展的同时，也进入了贪腐的快车道，社会诚信沦落、政府诚信丧失。在美国地方政府中操纵选举、控制市政建设、贪污腐败的"城市老板"横行近一个世纪，众议院成为拍卖行，政府成为利益交换地，而法院则是当之无愧的帮凶。

时人哀叹，"贪污腐败与无法无天，就是美国风气"，举国"一切向钱看"，哲学家威廉·詹姆斯痛心疾首，"整个国家，把成功理解为金钱，这是一种民族病"；1905年，有法国人绘制了覆盖45州的美国地图，发现其中25个州完全腐败，13个州部分腐败，只有6个州勉强算得上政治清明；有学者考察之后制作的美国"腐败与欺诈指数曲线"（1815-1975年）显示，1840年之后的半个多世纪是美国腐败高峰，并在与格兰特总统的两个任期（1868-1876）大致重合的期间达到顶峰。这段历史也因马克·吐温的讽刺性同名小说而被称为"镀金时代"。

腐败是所有人类的顽疾，它内在于人性的不完美，但也是一系列制度和社会性因素综合的产物。制度的缺漏与权力的失控是社会性因素中最根本的。在腐败开始肆虐的1840年，美国虽然已经建国60多年，但制度粗疏，尚难称得上是现代国家，官员、议员和法官的腐败，从根本上说是制度性的。选举失灵，法治无力，在当时已达极致。而内战之后，大发展促进了大腐败，经济发展所导致的大规模基础设施建设和房地产开发，沦为最大的腐败渊薮之一。资料显示，1870至1913年间，美国GDP总量增长了2.4倍，其占世界GDP总量的份额从8.9%猛增至19.1%。1870年，美国铁路路轨里程仅为5.3万英里，1900年即剧增至25.8万英里，1920年为40.7万英里，半个世纪翻了8倍。铁路一响，黄金万两，随着铁路发展，房地产开发和工商业消费兴起，给贪腐提供了更多机会。

而实际上，从人类发展的历史看，几乎所有国家在经济大发展时期，只要制度不健全、权力缺乏制衡，都会伴随着极大的腐败。政府对市场不适当的干预、政府保留太多不合理的行政审批、对某些企业和行业不适当的补贴、决策机制的不够民主和科学，以及官员权力的缺乏制约，都是导致腐败高发的重要体制或机制性因素。

一把手权力的缺乏制约，在我国最为明显，也使得腐败呈现出向集体化发展的趋势，甚至连有些法院都不能幸免。广东茂名腐败窝案共涉及省管干部24人、县处级干部218人，波及党政部门105个，茂名市辖6个县(区)的主要领导全部涉案。最典型的是周永康案，在其漫长的政治生命中，历经能源、地方和政法等系统，对周的查处掀开了一个巨大的政商关系网络，从子女、亲属、秘书到下属，盘根错节、错综复杂。有学者对1978年以来被查处的383个正处级以上腐败案分析后发现，大部分案件都涉及数人，超过10人的就有66起，有23起系窝案。早在2001年3月，最高人民检察院在向第九届全国人民代表大会第四次会议所做的工作报告中，也指出"窝案"增多，成为腐败案件的一个特点。

"窝案"中的涉腐官员往往形成网络，而一把手就是"结网者"，是蛛网中最大的"蜘蛛"。一项对2003-2014年352名副厅级以上被查官员的研究显示，其中大约60%是"一把手"。他们主要分布在党政权力机关和国有企事业单位。在目前的体制下，"一把手"权力大但缺乏有效监督，上级监督太远，同级监督太软，社会监督更难。在单位内部，"一把手"不仅凌驾于所有班子成员之上，有时也凌驾于法规制度之上，甚至"言出法随"。绝对权力绝对地导致腐败，但在单位内部却无人能管。他们精于掩盖腐败的盖，反侦察能力也很强，查处难度很大，往往涉及全局，牵一发而动全身，一查就勾连出一大帮秘书、下属和同僚，形成"窝案"。

十八大以来，中国反腐败进入新的历史阶段。到2014年7月底，中国掀起了1949年以来最大规模的反腐败运动，近6.3万名党政官员被查处，其中包括30余名非常高层的人物，近70名受到调查的官员自杀。到10月份，已经有6名正部长级高官被查，更有徐才厚、周永康、苏荣等"大老虎"倒台。一手打老虎，一手拍苍蝇，以打虎来割除腐败势力，以拍苍蝇来改变社会风气，相辅相成，"治标"效果显著。

在继续高压反腐的同时，继续推进改革，完善制度建设。十八大以来，一系列反腐的法规制度纷纷出台，小到月饼、购物卡、会员卡，大到"八项规定"、"反四风"、"反浪费"等，反腐倡廉制度体系更加完善。这也与国际社会的反腐规律是一致的。在镀金时代末期，面临严重的贪腐行为，美国通过了一系列重建官员职业伦理的法律，严惩腐败。根据张宇燕教授的研究，1883年美国国会通过《彭德尔顿法》，确立以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制，严厉打击分赃交易。此后，为保证政府廉洁、防止金钱对选举的渗透和腐蚀，一系列与抑制腐败密切相关的法律得到通过，比如禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律（1907年）、竞选经费公开法（1910年）、联邦反腐败行为法（1925年）和禁止联邦文官参与政党活动的哈奇法（1939年）等。从而构建了一个高度透明、严格问责、分权制衡的制度。随着美国对政府道德标准的不断修订，其所谓"现代公共道德管理体系"亦开始逐步走向成熟。

依法独立而强有力的执法和监管机构，则是这一系列反腐法规取得成效的保障。在美国，负责调查和起诉公共腐败行为的联邦刑事机构，有司法部公共廉洁处、联邦调查局和独立检察官；非刑事公共廉洁机构包括司法部律师办公室、政府道德办公室、监察长办公室和白宫律师办公室等。20世纪以来，近80%的公共腐败案件是由联邦检察机构依据《反腐败行为法》提出诉讼的。经过差不多三十年的努力，1914年，美国就成为世界上比较廉洁的国家。

健全的立法与严格的执法，形成了一套严密而有效的反腐倡廉制度体系，不仅使官员不敢腐、不能腐，并最终形成一个官员"不想腐"的局面。这也正是习近平总书记所提出的"将权力关在笼子里"。

大规模的反腐败已经带来一些应该预见到的后果。部分官员积极性受挫，从乱作为到不作为，滑入惰政、怠政的另一个极端；众多干部被查，也可能导致涉案单位的人心浮动。李克强、王岐山都已经关注到这些现象。从以往实践看，"运动式反腐"，有可能沦为"割韭菜"，反腐如火燎原，但腐败依然春风吹又生。更重要的是，虽然当前由党的纪律部门厉行反腐极富成效，但一方面被外媒讥为有政治斗争和算计之嫌，另一方面也因其不完全符合现代法治原则而饱受诟病。在中国不可能全盘复制西式法治的背景下，反腐必须要有中国特色的法治新思维。

人类反腐经验表明，权力约束、严格问责与透明政治，是治理腐败的不二良方。权力必须"进笼子，晒太阳"。因此，官员财产和重大事项公开制度应从试点到普遍推行，由于中国独特政治体制，公开的广度和深度要远超西方国家才行；信息公开条例应该升格为信息公开法，从行政部门覆盖到全部行使公权力的党政与权力机关，及国企和事业单位；行政组织法、行政程序法的出台或进一步完善，使政府决策与执法受到更严格的法律监管；司法改革稳步推进，在提高法官素质、法院管理水平进一步提高的基础上，确保法官依法独立审判；切实保障宪法所规定的公民言论自由和监督国家公职人员的权利，使得官员行动被置于公众的监督之下；加强民主，强化人大的监督和问责职能；以收入分配改革提高公职人员和民众的收入水平，保障体面和有尊严的生活等等。通过构建一套高度透明、切实问责、监督制衡的现代治理体系，以严格治吏形成一个高效廉洁的公务员队伍，最终实现政治清明、官员清廉、风清气正。

但更重要的是，对腐败要有新的思维和新的认识。"腐败"是一个道德用语，而非法治术语。当前所言的反腐败，实际上包括两个层面：一个是反公职人员的职务性违法犯罪，另一个是建设政府的执政伦理与官员的行政伦理。前者是法治的轨道，后者是德治的轨道，应该双轨并进，而不能将其混淆。打击职务违法或职务犯罪应是专属于国家司法部门的职权，不宜由党的纪律部门主导。尽管考虑到当前的情况，短期内可以尝试通过相关立法将党的纪律部门纳入到国家打击职务违法或犯罪体系中，使其反腐工作建立在坚强的法律基础之上。

将来不再主导打击职务违法和职务犯罪之后，执政党的纪律部门可以担负起更为重要的使命，那就是执政伦理和行政伦理建设，形成现代公共道德治理体系。无论是基于执政党的党章和纲领，还是基于她所作出的全心全意为人民服务、不谋取任何私利的政治承诺，对党员和干部都应有比普通公民更高的道德伦理要求。以德治国，强调的是党员干部的"德"。普通公民失德，不过是构成对个人社会信任和品性的贬损；但党员干部的失德，则因大多具有公共性而必须承担责任。相应的问责，就应由执政党的纪律部门来负责。而当前执政党纪律部门重点聚焦于打击职务违法和犯罪的"腐败"，实际上导致党政干部大量也许并未涉及违法犯罪的奢侈浪费、面对公共议题不负责任的口不择言（想想"你是为党说话还是为群众说话"吧）、文过饰非、推诿扯皮、谎报瞒报、撒谎欺骗、作风粗暴、言而无信、脱离群众等失德、失信、失言行为得不到重视。导致对公民和党员干部之间道德问题上的"倒挂"，一方面对公民大力提倡核心价值、进行道德教化；另一方面，不少党员干部自身却是道德水准低下。

因此，反腐的法治新思维，不是说执政党的纪律部门应置身于反腐之外，而是在法治的原则下进行精细化治理。职务违法和犯罪的预防和惩处，交由党领导下的国家司法机关；执政伦理、行政伦理建设与官员失德行为的惩处，则交由执政党的纪律部门。"党纪严于国法，国法高于党纪"，党纪国法既统一，又分工，双轨并进。这样，一方面可以使反腐真正实现制度化、定型化、常规化和法治化，使其真正能够实现纯洁政府的目标；另一方面，将职务违法犯罪与失德失信都纳入到"反腐"之中，国家司法机关与党的纪律部门"双轨"并进、分工配合，对党员干部职务违法犯罪和失德失信行为实现两手都要抓、两手都要硬，法治与德治双轨并重，则不仅能够实现官场的廉洁公正，而且还能够产生衍生效应，通过变仕风而易世风，实现全社会的风清气正，海晏河清的理想目标。

作者为《环球法律评论》杂志副主编 中国社会科学院法学研究所副研究员

原刊于《金融时报》中文网2014年10月22日，有大幅删改。