■备案审查制度不同于一般的立法程序，公民参与的范围和主体应通过法律明确规定，引入公民参与需要依法、逐步、有序推进。

■对于公民提请的审查建议，可以结合我国信访制度进行体系化的制度建构，比如将公民提请审查建议的受理部门与全国人大方面的信访机构建立协调联动机制，在更大范围内推动公民有序参与。

根据我国宪法和立法法、监督法相关规定，特定国家机关、企业事业单位和公民可以对特定法律规范(包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、司法解释等)是否违反上位法向全国人大和地方人大提出审查要求或审查建议。这项制度旨在使已有的法律体系更加完善，可以说是我国特色社会主义法律体系的一种内在优化机制。法律实践中，也有不少公民和组织针对一些与上位法抵触的法律制度，如收容审查制度、收容教育制度提请审查建议。但迄今为止，权力机关对于公民提请审查的建议尚未进行回应和反馈，使得这项制度的实施效果受到一定程度的影响。当前，公民参与法规备案审查的程序建设可以从启动机制、回应机制和分类处理机制三个方面进行完善。

完善法规备案审查的启动机制

目前我国的备案审查制度主要停留在内部运作层面，对公众参与缺乏有效回应。一旦引入广泛的公众参与机制，审查主体面对数量较大的公众或其他法定主体提出的申请如何进行筛选、鉴别，是摆在备案审查机关面前的首要问题。从备案审查制度的整体设计来看，公民参与也不能超过必要限度。备案审查制度不同于一般的立法程序，公民参与的范围和主体应通过法律明确规定，引入公民参与需要依法、逐步、有序推进。要进一步开放公民有序参与审查，可以设立必要的门槛制度，规定只有符合一定条件的请求和建议才能进入下一个步骤的审查程序。

建立和完善备案审查的回应机制

我国现有的备案审查制度目前亟待解决的一个问题是，如何对提请主体的要求或者建议进行回应和反馈。引入公众参与机制，首先要建立公开机制，逐步公开备案数量、审查建议提请数量、处理情况等相关信息。其次，选取一些符合条件的申请，进行审查形成法律意见，进行公开回应反馈。最后，逐步扩大参与途径，调动公众参与的积极性，聚民意，集民智，调动各方面力量，不断完善有中国特色的社会主义法律体系。

如何处理那些经过审查后，与上位法不符合的法律规范?如果要对相关申请进一步作出反应，就需要对违反宪法和上位法的法律法规作出进一步处理。比如对其效力该如何认定，是从制定时起就无效，还是从作出决定其无效?过去依据这些法律法规作出的具体行政行为或者司法判决是否依然有效?这些问题需要认真对待，分类处理。对于那些对公民基本权利构成严重损害的法律法规，应当自制定之时起无效，因此当事人可以主张该审查决定具有溯及力，对于其他的案件可以综合考虑法律的安定性需求和权利保护的需要进行综合判断。

建立法律法规审查的分类处理机制

根据我国立法法第90条，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构研究，必要时送有关专门委员会进行审查、提出意见。

根据立法法规定，上述提请主体可以分为三类:一类是依法可以提出审查要求的主体(国务院、中央军委、两高和省级人大);第二类是可以依法提请审查建议的一般机构和社会组织(国家机关和社会团体、企业事业组织);第三类是公民个人的审查建议。对于上述三类不同的提出审查的主体，应分别进行处理。第一种，根据立法法规定，由常委会工作机构分送有关专门委员会进行审查、提出意见。第二种和第三种提出审查建议的，关键在于如何判断第90条所指的“必要时”，建议借鉴国外一些国家比较成熟的经验，从基本权利限制程度、法律法规影响范围等不同指标作出是否送有关委员会审查的决定。对于公民提请的审查建议，可以结合我国信访制度进行体系化的制度建构，比如将公民提请审查建议的受理部门与全国人大方面的信访机构建立协调联动机制，在更大范围内推动公民有序参与。　

(作者系中国社科院法学所副研究员、北京法学会立法学研究会副会长兼秘书长）