在45天内4辆“摩的”被执法部门扣押之后，60岁的湖南永州市蓝山县农民陈作雄自觉无力赔还，更气不过被人用“钓鱼执法”的方式，“做了笼子”，在县交通局运管所自杀。在其留下两份“申冤书”中，要求“我死后请我的亲人和有关部门为我申冤。”而旁边的办公室墙壁上，也有5个歪歪斜斜的大字：“请为我申冤”。尽管当地政府认为执法行为合法合规，但16名蓝山县目击者签字作证存在“钓鱼执法”。

陈作雄自杀事件真相如何，尚待权威部门客观中立的调查。但是，通过“设圈套”、“做笼子”诱导普通公民违法，然后获取“证据”进行处罚的“钓鱼执法”，虽然在法理和伦理上均饱受批评，却由于《行政程序法》迟迟未能出台，现行的《行政处罚法》规定又过于宽泛，而在行政执法和刑事侦查领域确有蔓延之势，引发的悲剧也不只一起。2008年，上海奉贤区一位“黑车”司机被所谓“女协查员”带入“执法伏击区”之后，当着执法人员的面在车内捅死“女协查员”；2009年，职业司机孙中界被上海浦东新区被南汇区交通行政执法大队钓鱼执法，愤而自杀，幸亏被救；2012年西安市公安局新城分局胡家庙派出所“设伏抓嫖钓鱼执法”， 结果导致该所所长、教导员等6人被检察机关提起公诉，出庭受审。此前，甘肃等地也被曝光了多起钓鱼执法，炮制了多起所谓的“贩毒案”，令人怵目惊心。

钓鱼执法还必然导致“选择性执法”甚至“养鱼执法”，去年底曝光的河南永城会事先收取超限罚款，当地运政部门的是3000元“年票”，而路政部门则是3000元“月票”，缴纳之后，就可在一年或一月内超限运载而不被罚款。一个女司机刘某在购买了年票月票之后仍被罚款，8个月下来各类罚款近20万，被逼喝剧毒农药自杀，幸被抢救。但令人深思的是，事后刘某后悔自杀，原因是事情闹得太大，得罪了太多当地执法人员，担心日后跑运输更难。

毫无疑问，即便没有导致这么多惨剧，“钓鱼执法”也是不应该的。这种既违反法定程序，又有违行政伦理的所谓“执法行为”，多被一些国家——尤其是美国——用于所谓反间谍行动。但即便如此，通过不道德的手段，以陷人入罪的方式“执法”，也缺乏基本的正当性。而在国内普通的行政执法或者刑事侦查活动中，更是不能被容许。事实上，在我国的上海，以及此次事件发生地的湖南，都出台了关于行政程序的地方性法规或规章，“钓鱼执法”自然在禁止之列。以往每次被曝光的钓鱼执法，相关责任人也都受了法律的惩处。

但为什么钓鱼执法仍屡禁不止呢？原因可能很复杂，有执法部门和人员的素质问题，比如特权思想和态度粗暴；有法律不健全的问题，现行法中缺乏对行政执法中非法获取证据的排除性规定，有时甚至无法无法确定“钓鱼执法”的非法性；也有执法部门怠政、惰政，执法手段简单粗暴，以罚代管的问题。然而，最根本的原因，还在于我国曾经在一段时间内广泛存在、现在依然余波未绝的“创收”机制。

本来，按照现代政府理论，政府以从纳税人处汲取的财政经费而存在，并提供相应的公共服务产品。在此过程之中，必须通过一套复杂的税收征管、预算、决算等财经制度，确保提供包括“执法”在内公共产品或服务的政府及其部门有充分的的经费投入，从而使执法人员、工作场所、办公设备等得到充分的经费保障。这是一个复杂的制度设计，绝非简单的“取之于民、用之于民”；不管是“取”还是“用”，都必须有法可依、有章可循，而且必须遵守法定的步骤和程序。我们所熟知的“税收法定”、“收支两条线”、“取缔小金库”，以及财政拨付、经费报销核实、政府采购等等，都是这套制度设计的一部分。从而，通过一套严格而又严密的制度设计，既避免滥征税费，又杜绝权力寻租，同时还保障政府正常运行，提供执法、基建、国防、外交等公共产品和服务。

这样的制度设计，其前提是财政经费的充裕，而且，由于法定的程序，又必然影响行政效率，而严格的经费管理制度，本身也会带来政府运行成本的增加，使得政府比较“昂贵”。所以，在制度严格的西方国家，经费紧张往往导致政府关张。在我国，政府“关张”当然是不可想象的，而必须全心全意为人民服务。但长期以来，尤其是改革开放初期，由于经济发展落后，政府长期无法通过汲取税赋而保障财政经费的充裕。结果导致，一方面，大批公务员和事业单位工作人员下海；另一方面，我们也曾一度默许、承认甚至鼓励政府和企事业单位千方百计“创收”，一段时间内，不少政府和事业单位都曾有以办“三产”等方式从事商业经营的行为。

虽然这只是在特殊情况下弥补财政经费不足的权宜之计，近年来，由于财政收入增长，政府的“创收”行为在很大程度上已经不被允许，甚至成为“非法”，但其流风余绪，依然影响至今。屡禁不止，始终难以彻底取缔的政府及事业单位“小金库”，原因即在于此。而其更严重的危害在于，“创收”成为一种观念，它大大助长甚至膨胀了政府部门本就天然存在的“自利”行为，轻则导致“部门利益”严重，重则导致部分地方政府、部门和执法人员利用手中的权力寻租，或者以“执法”权渔利。

在《行政处罚法》规定罚款必须缴纳国库之后，情况本应有所改善，但实践中，为了鼓励执法行为和弥补财政经费不足，有些地方财政仍然通过罚款返还方式将罚款的约40%-50%返给行政执法机构，而行政执法机构再以四六或五五的比例返还给分支机构，形成所谓“两次五五分成”的机制。工商、税务、计生、城管、运政、路政、交管等各执法部门，在全国不同地方都不同程度地存在类似情况。然而，“创收”机制好比潘多拉的盒子，虽然其本意是为了弥补财政经费不足，但一旦魔盒打开，部分执法机构的逐利冲动显然难以约束，几乎不可能仅仅让罚款止步于“弥补”财政经费“不足”。

可以说，“创收机制”余波影响下，执法者能够从执法中获取牟利空间，才是“钓鱼执法”无法禁绝的根本原因。但它损害了党和政府的声誉，破坏了民众对政府的信任，也腐蚀了政德与公德，而牟利的却只是一小撮违法甚至犯罪分子以及执法人员中的败类。在今天我国经济得到较好发展、财政经费已比较宽裕的情况下，从根本上废除“创收体制”，给予政府及执法部门充分的经费保障，让政府退出任何形式的经营行为，不仅是让市场在资源配置中起决定作用、确保市场经济良性运行的必要条件；也是斩断执法人员“执法”行为中的牟利链条，维护执政党与政府执政伦理、声誉及公信力的重要前提。

（原载2014年7月24日《环球时报》，作者为《环球法律评论》杂志副主编）