核心提示：如果铁塔公司成立后，三家电信运营商统统不再建设基站，而仅仅是从铁塔公司租赁相关基站或通信塔，则将使得网络覆盖率的竞争不复存在。这样，三大电信运营商成立合资企业从事基站及通信塔的建设，实质上就是《反垄断法》第20条第三款规定的一种经营者集中。

●如果铁塔公司成立后，三家电信运营商统统不再建设基站，而仅仅是从铁塔公司租赁相关基站或通信塔，则将使得网络覆盖率的竞争不复存在。

●网络覆盖率的实质就是网络竞争，网络竞争是电信竞争的理想方式。铁塔公司的构想会使运营商失去构筑自己物理网络进行竞争的动力，这对中国整个电信产业也许会造成长久的伤害。

●如果想推进基站或通讯塔网络的共享，政府袖手，让市场参与方进行谈判更好。通讯商基于业务发展需要的设施共享，才会进一步推动竞争，更好地满足用户或消费者的通讯需求。

日前，中国移动、中国电信及中国联通分别发出公告，称三家公司正就组建合资公司进行商讨，以便共同发展基站和电信塔。三家上市运营商齐发公告，且内容基本一致，可以断定，成立基站建设公司是笃定的消息。

这家被媒体冠名以"铁塔"的公司一旦成立，中国整个电信产业可能会发生重大变动。有关组建细节及公司架构，并没有相关细节披露。媒体和网络上，对之一片猜测。

"铁塔"公司将使网络覆盖率的竞争不复存在

三家公告均表示：组建该公司是为了推进通信基础设施的资源共享、降低网络建设和运营成本。

但是，组成合资企业建基站及通信塔的安排有着严重的垄断后果。铁塔公司一旦成立，有可能会对中国电信产业的架构产生重大影响。如果铁塔公司成立后，三家电信运营商统统不再建设基站，而仅仅是从铁塔公司租赁相关基站或通信塔，则铁塔公司实际上获得了基站建设的垄断权。

当然，也可以将铁塔公司提供的基站及通信塔仅仅作为运营商选择之一，运营商还可以建设自己的基站和通信塔，但是，这样就失去了设立铁塔公司的意义。所以，除非有其他考虑，仅仅为了推进通信基础设施的资源共享、降低网络建设和运营成本，就不可能不给予铁塔公司垄断权。在这种安排下，原三大电信运营商相应的基站及电信塔资产不可避免地要注入新设公司中。换言之，铁塔公司的成立就标志着三大电信运营商相关业务资产的剥离；如果铁塔公司是一般的合资公司，则意味着剥离后的资产由三大电信运营商共同经营管理，从而使得现存的三大网络竞争变成一张网络的垄断。

这样，三大电信运营商成立合资企业从事基站及通信塔的建设，实质上就是《反垄断法》第20条第三款规定的一种经营者集中。

此时提出的问题就是：首先，这种经营者集中是否是各电信运营商自愿提出并协商？其次，如不是，有关政府机构是否对相关的竞争影响作了深入全面的分析？

网络覆盖率竞争作用在现实中仍然无可替代

铁塔公司的出现将使得所谓网络覆盖率的竞争不复存在。而网络覆盖率是3G时代运营商竞争的一个重要方面。

中国启动3G与所谓第三次电信重组同时进行，而三次电信重组的行政干预色彩非常明显，因此，中国3G的发展具有相当强的行政色彩。其时，三家运营商使用的3G制式，名为"建议"，实为通过行政命令指定：中国移动采用中国主导的T D - S C D MA制 式 ， 中 国 电 信 采 用C D M A 2000制式，而中国联通采用了当时最为成熟的WC D M A制式。在这种情况下，中国移动、中国电信的3G制式既非自己想要的制式，也非最受市场欢迎的形式。于是，强调其网络覆盖率、稳定性，就成了他们在三种制式的竞争中争得生存及发展机会的重要手段。

在3G时代对制式进行的分配，对4G时代的中国电信竞争局面有着深刻的影响：制式的选择决定着3G到4G的过渡进程，决定着在4G时代的市场地位。

目前来看，主管部门既想保留中国主导的T D -LT E标准，同时也不否定LT EFD D标准。所以，要求三家运营商都采用T D -L T E标准的同时，也为中国电信与中国联通使用LT E FD D标准留下了余地。如果发放LT E FD D牌照，中国再次成为一个所有技术制式在一起竞争的市场，只不过这次涉及的是4G技术。如果这两种制式在技术体验及商业成熟度间存在差异，那么网络覆盖率将是采用不同制式运营商之间进行竞争的重要手段。由于3G标准之一的C D M A 2000并没有与之对 应 的4 G制 式 ， 而 同 为3 G标 准 的WC D M A可以平滑地过渡到L T E FD D这一4G制式；因此，要采用LT E FD D作 为 其4G服 务 的 技 术 制 式 ， 相 比 以W C D M A为3G制式的中国联通，3G时代以C D M A 2000为制式的运营商中国电信所需要进行的制式过渡要来得复杂；这样，不同3G制式转向同一4G制式的过程中，网络覆盖率也是一个相当重要的竞争手段。

以网络覆盖率为手段的竞争对运营商及消费者而言是绝对的利好。对运营商而言，可以通过网络和市场深耕弥补自己技术制式方面的限制，可以充分调动自己的资源，参与电信竞争；对消费者而言，不同制式的运营商在网络覆盖率方面的竞争使得自己能得到质量最稳定、最可靠的服务。既然监管者已经人为限制了运营商选择自己业务经营的技术手段，那么，就需要在合法的前提下鼓励运营商之间进行激烈的竞争。

网络竞争符合竞争法及电信法的内在要求

网络覆盖率的实质就是网络竞争。

在移动通讯领域，基站和通信塔是移动网络的主要物理组成部分；铁塔公司一旦成立，就是在整个4G市场对之进行百分之百的共享，各个运营商不必以竞争的形式铺设自己的网络，而是由同一个公司去揣摩市场的需求而建立网络，换言之，这个网络按照所有运营商"共同要求"建立；对这个网络，所有的运营商只有接受，然后凭借该网络进行其他要素的竞争。

体现为覆盖率竞争的激烈竞争，符合消费者利益，是竞争法保护的对象。取消了覆盖率竞争，运营商之间竞争的烈度大大降低。

对消费者而言，情景可能是这样的：以前，有三个移动运营商从事移动网络覆盖竞争，竞相讨好自己；现在，对不起，在网络覆盖方面，他面前仅仅面对一家公司，没得选，爱用不用。

对任何一个运营商而言，情景可能是这样的：以前，我得努力提高我的网络覆盖率，否则我的用户可能会跑到竞争对手那里；现在，这市场在任何时候都是一个网络覆盖率，我也不用催铁塔公司去多建基站。

这样，从经营者集中的反垄断角度对之进行考察，通过成立合资公司的方式共同建设基站及通信塔，很难说具有经得起推敲的法律依据。

而在电信法，网络竞争是电信法所追求的最高竞争形态。各国电信法都承认电信运营商的三种竞争形态：网络竞争；非捆绑要素提供；转售。不错，非捆绑要素及转售的确是在电信领域引入竞争的一种快捷方式，潜在竞争者无须构筑自己物理网络，快速介入市场，与竞争对手展开激烈竞争。但非捆绑要素及转售安排是在无法及时构筑自己物理网络而亟须引入竞争的前提下进行的，网络竞争是电信竞争的理想方式。这是充分考虑到电信业特点的必然制度选择。铁塔公司的构想也许会使得运营商失去构筑自己物理网络而进行竞争的动力，这对中国整个电信产业也许会造成长久的伤害。

重复建设不能成为"铁塔"公司成立的理由

重复建设或者4G网络建设的高成本都不构成取消4G时代网络竞争的理由。

重复建设这个概念，似乎并没有清晰的界限和内涵。基于避免重复建设的理由，将基站及通信塔纳入公共事业，势必会降低运营商之间的竞争程度，不利于用户或消费者利益的保护。

的确，一家电信运营商的基站或通讯塔，也可以供其他电信运营商使用。多个电信运营商各自建设了自己的基站或通讯塔，这似乎并不必须。但是，这其实就是竞争的价值，也是竞争的成本。

基站或通讯塔，是移动运营商通讯网络的基本物理要素。基站及通讯塔的选址和建设，体现了运营商在有限资源下对市场形势及用户需求的把握和判断，因此必然具有差异性。这种差异性正是竞争带给消费者的价值，有了这种差异，才能够选择符合自己需要的运营商。正是有这种差异，才使得每个运营商尽其所能地去满足消费者或用户的需求。差异性就是竞争的起点和终点。

在这个意义上，要求一家电信运营商向竞争对手或其他市场参与者开放自己的基站或通讯塔设施，就属于对企业物权施加的义务，是对企业民事权利的限制，须满足严格的法律条件。在反垄断而言，无论是这种限制性制度的设计者、执行者还是提出请求的竞争对手或市场参与方，须证明所要限制的物权或物权构成的体系属于关键设施---不可或极难复制，对于竞争而言又必不可少。在移动领域，对移动网络，要证明这一点几乎不可能。

因此，如果想推进对基站或通讯塔网络的共享，政府袖手，让市场参与方进行谈判更好。通讯商基于业务发展需要的设施共享将会进一步推动竞争，更好地满足用户或消费者的通讯需求。此外，监管方可以对提供共享的运营商给予某种优惠待遇，推动这种设施共享局面的产生和发展，从而在发展竞争的基础上推动共享，而不是相反。

亟待立法明确电信市场中政府监管的界限

中国电信业发展到这样一个阶段，虽然存在着许多问题，但也取得了很多成绩。在这些成绩后面，是电信运营商在现有监管体制下不断创新、不断努力的结果。尊重市场，是让市场在资源配置过程中发挥主导作用，尊重市场的需求和选择。此时，切不可事先断定市场会发生什么作用，并依此设想对之予以规制。

电信改革到今天接近完成，但体系化的法律架构尚缺一个坚实的支撑。《反垄断法》出台后，2001年的《电信条例》已经不能在电信市场与中国竞争法体系实现平顺对接。而铁塔公司可能对电信市场架构带来的冲击充分说明：无论是政府还是业者，都不能明确在技术发展下自己在市场架构中的适当位置。

市场架构不是搭建出来的，也不是灌输出来的，而是无数个市场参与方的竞争及教训中经验的积累。制定电信政策，是要总结这种经验，将之纳入法治的轨道。换言之，不是从政府自上而下推动形成的，而是由市场参与者的经验和要求塑造而成。为此，尽快制定业界等待已久的《电信法》，总结我国屡次电信重组的经验和教训，准确体察市场和产业的需求及发展方向，设立规范的普遍服务制度以提供平等竞争的法律环境，明确政府和监管者的身份和界限，是我们必须完成的步骤。

（原载2014年5月14日《经济参考报》）