（一）适应我国反恐局势的需要

长期以来，"东突"实施的恐怖活动主要发生于西北边疆地区，其规模、影响范围较为有限，但自2013年以来，"东突"恐怖势力相继在我国北京、昆明等地实施严重暴力恐怖犯罪，并以不特定的社会公众为侵害对象，这意味着新疆恐怖活动向内地蔓延和渗透已成为现实。在这种情况下，需要站在全国的高度，来对预防和打击恐怖活动进行统筹立法。

（二）强化反恐斗争合法性的需要

我国反恐工作涉及的社会关系越来越多，面临的难点越来越多，涉法性也越来越强。这些问题错综复杂地交织在一起，仅仅依靠传统的某一部门法或某几个部门法来调整，或是依据党中央、国务院、中央军委的有关文件或预案，是远远不够的。只有制定专门的《反恐法》，才能依法反恐，在法治的框架内开展相应的应急处置、善后恢复等工作。

（三）加强国际反恐合作的需要

高度重视反恐并将其纳入法治轨道，已成为国际社会的普遍共识。2001年"9·11"事件后，联合国安理会相继通过了关于反恐的若干决议，越来越多的国家和地区通过专门立法来促进反恐工作的开展，如许多国家的反恐法都规定不得将恐怖活动犯罪视为政治犯罪，不得授予恐怖分子以难民资格或不得对恐怖分子进行政治庇护。为了加强国际反恐合作，中国的反恐怖工作也需要有一部专门的法律来作为支撑和保障，以便利对恐怖分子的抓捕和引渡，同时对国外移民机构发出明确警示，防止其将刑事犯罪与民族、宗教问题相混淆。

（一）与相关法律的衔接

我国除了2011年全国人大常委会通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》（以下简称《决定》）外，尚不存在专门的反恐法。发挥反恐职能的法律条款散见于众多的法律、法规和部门规章之中，例如，涉及反恐工作机制的有《武装警察法》等，涉及预防的有《反洗钱法》、《入境出境管理法》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《民用航空安全保卫条例》、《群众性文化体育活动治安管理办法》等，涉及应急处置的有《戒严法》、《突发事件应对法》、《人民警察使用警械和武器条例》等，涉及制裁的有《刑法》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》、《引渡法》等，涉及恢复和重建的有《国家赔偿法》、《民法通则》等。然而，上述法律中的反恐内容并未能包含反恐工作的全部问题，难以为反恐工作提供完备而有针对性的立法保障，故需要制定专门的反恐法。在专门反恐立法过程中，法律规范之间的协调是难点之一，包括如何使反恐法与相关法律在形式和内容上达成衔接，以保持我国法律体系的内部和谐，避免与相关法存在重复交叉之处；在遇到个别难以回避、确实存在交叉和矛盾的问题时，如何按照后法优于先法的法理原则，妥善作出规定。

（二）概念界定

概念界定是反恐立法的逻辑起点。2011年全国人大常委会通过的《决定》首次在国内法中明确了"恐怖活动"、"恐怖活动组织"、"恐怖活动人员"等概念，为反恐工作确定了范围。但是，反恐立法的概念界定仍然存在两大难题：一是我国《刑法》、《武装警察法》等法律法规都使用了涉恐概念，包括"恐怖活动犯罪"、"恐怖袭击事件"、"恐怖主义"、"恐怖组织"、"恐怖分子"等五种，我国反恐法应如何处理这些不同法律的涉恐法律概念之间的关系，值得认真研究。二是从立法技术来看，与反恐立法比较成熟的国家相比，我国的反恐立法起步较晚，立法技术和经验也较为欠缺。"恐怖活动"概念包括"制造社会恐慌"、"胁迫国家机关或者国际组织"等概括性用语，如果缺乏相关具体、明确的法律解释，可能造成实践中对"恐怖活动"主客观要件的把握过于宽泛，甚至使反恐法成为打击普通刑事犯罪的武器，造成反恐怖工作的"泛化"。

（三）价值取向

恐怖主义活动具有残暴性、突发性、隐蔽性和不可预测性的特点，它发生的时间、地点、侵害对象都难以预测，因此反恐立法的重要任务之一就是要对国家权力进行优化、整合，授权有关部门在紧急状态下行使特殊权力。这意味着法律的安全价值在该领域显得更加重要。但由于国家权力和公民权利存在相互冲突和消长的关系，国家权力的扩张必然导致公民权利的削减，因而反恐立法会引发两者之间的矛盾与冲突，如针对外国人、移民和难民以及一些特殊群体的管理措施容易带来不同群体之间的隔阂与冲突等负面影响；因事态紧急不得不采取的强力手段，可能损害无辜者的健康权甚至生命权；禁止支持、颂扬暴力恐怖活动等预防措施可能对公民的言论自由进行限缩；恐怖组织认定、涉恐资产没收等影响相对人权益的行政行为可能涉及遵遁正当法律程序的问题。在国际社会强调充分保障人权的政治环境下，既要确保严厉打击恐怖主义，又要做到充分保障人权，严格控制对公民和社会权利的限制，建立相应的监督、救济和补偿机制，需要我国反恐立法慎重作出平衡。

（四）国际影响

现代恐怖活动在呈现出组织国际化和装备科技化特点的同时，影响范围也日益增大，既有一个国家内部的恐怖活动，也有地区性乃至国际层面发生的恐怖活动。为此，美国、俄罗斯等国在反恐法中作出了一些特别规定，包括赋予其军事力量"先发制人"的越境反恐权。例如，俄罗斯2006年反恐法规定，联邦武装力量可以从联邦境内打击境外的恐怖分子及其基地，或在联邦境外执行制止国际恐怖活动的任务。不难看出，这些国家可能动用军事手段打击对其安全构成严重威胁的恐怖势力，不排除把攻击的矛头指向国外、进行跨境作战的可能。对我国而言，"东突"等恐怖势力同样具有国际化背景，在国际合作成效有限的情况下，我国要否考虑授予军事力量以越境打击权，以便在征得相关国家同意后，对境外恐怖组织训练基地、指挥中心、情报通讯枢纽、器材供应点实行定点清除？在国际反恐合作方面，我国始终奉行"互信、互利、平等、协作"为核心的新安全观，支持以联合国为主导开展国际合作。但是，当前亚太地区乃至国际局势仍充满不安定因素，国际敌对势力出于各种目的大肆宣扬"中国威胁论"，因此，如果授予军事力量以越境打击权，又如何充分评估这种反恐措施的国际影响和效果？

（一）由全国人大行使反恐立法权

我们注意到，有观点提出可以由新疆率先制定地方性反恐立法，但我们认为，反恐立法应当属于国家事权，不宜采取地方性反恐立法先行的模式，原因在于：一是不符合我国的政治制度。我国不是联邦制的国家，按照《立法法》的要求，像反恐措施这类事关国家机关权力配置和公民权利削减的立法权只能归属于全国人大及其常委会。二是不符合我国反恐局势。如前所述，"东突"暴力恐怖活动已经逐渐从边疆向内地蔓延，预防和打击恐怖活动已经与整体国家安全和社会稳定息息相关，所以反恐立法不应限于某一地区或特定人群。在国家反恐立法出台后，新疆等地可以在不与中央立法相冲突的情况下，根据具体情况制定地方性法规来具体落实和实施反恐法。

（二）立法模式不宜采取分散型

有观点认为可以修改各个部门法中关于反恐的条款，没有必要制定专门的反恐法。我们不赞同这种分散型立法的思路，理由是：首先，我国现有法律体系不能满足反恐实践的需要。反恐怖工作涉及组织、预防、处置、制裁和恢复多项内容，就现行法律所调整的社会关系而言，不足以涵盖反恐工作的内容。其次，专门的反恐立法能够独立规定相关主体间的权利、义务，而不致太依附其他法律文件，其优势在于不受原有法律框架的束缚，具有自身的逻辑体系，且可以涵盖更加丰富的内容，相当于在本国法律体系内增设一个新的法律部门。

（三）最大限度地保护公民权利

如果在反恐法中赋予某些国家机关不受约束的权力，虽然短期内可达到快速、高效之目的，但长远来看，势必极大地损害公民的合法权利，破坏国家的法治生态。因此，反恐立法应主要规定基础性、组织性、预防性和应急性的内容，而不宜把重点放在对公民的权利限制上，如建立反恐预警体系，弥补情报研判与应急处置之间的空白环节，提高情报分析的准确性和预警体系的完备性；规范应急处置工作，包括反恐行动区域的划定、禁止车辆、航空器或船舶通行等交通管制措施、现场治安秩序维护、通讯管理；保证国家、地方财政的必要支出，为受害人和参与处置任务的军警等专业力量提供各种形式的援助等。对于确有必要在反恐中限制公民的言论、通信、隐私等权利的，也要对其代价进行充分评估，并加强对行使这种权力的国家机关的监督和制约。

（原载《检察日报》2014年3月14日。作者分别为中国社会科学院法学所研究员、北京市人民检察院第二分院检察员）