法治已为中国执政党认可，形成为全社会的共识。基于此，1999年3月，全国人大通过宪法修正案,将"实行依法治国,建设社会主义法治国家"写入宪法。目前法治已成为党领导政府和社会治理国家的基本模式。法治是一种目标性的秩序或者状态，也是一个动态的过程，既包括国家的法治、政府的法治，还包括政党的法治。法治的基础是立法，国家权力机关可以立法，一定层次的政府可以立法，那么政党可以立法吗？很多学者持怀疑甚至反对态度。他们认为，按照传统的马克思主义定义，法是由国家制定和认可，体现统治阶级意志，规定权力、权利和义务，并由国家强制力保证其实施的社会规范的总称；法的制定一般是指法定的国家机关依照法定的职权和程序创制、认可、修改和废止法律和规范性法律文件的活动。而广义的法不仅包括法律、法规、规章、标准，还包括具有司法效力的两高司法解释。也就是说，按照传统观点，属于法的文件，其制定主体必须是国家和国家授权的国家机关。政党的法治，只能理解为政党的法律地位由国家法律规定，并只能在国家法律规定范围内活动，但不能理解为政党享有立法制定权。一句话，他们认为，法治是国家的法治，立法也只能是国家的立法。党的党内立法在法学上不属于正统的法学表述。

中国共产党的领导权既是自己革命争取的，也是中国人民支持的。这种权利已被国家宪法确立几十年。加上中国共产党领导的几十年，国家的地位、人民的生活水平和人民的权利得到前所未有的提升，得到国际公认，这说明，中国共产党的领导地位和中国共产党对国家和社会事务的领导方式，无论是理论推导上还是实践检验上看，都是合法有效的。那么，由于中国共产党是唯一的法定执政党，其享有的对国家和社会事务的领导权力是不容置疑的，其特定机关按照程序制定的内部规范性文件，其具有的对党内和国家大政方针的"法规"性效力也是不言而喻的。加上"党内法规"和"党内法规制定"的称谓已有二十多年，党内法规的数量庞大，已经体系化，在国家健康、稳定和持续发展方面发挥了至关重要的作用，因此，党内法规的称谓和事实存在以及事实作用应当得到法学界的认可。在建设性和正能量促进发展的时代，法学界和法律界也应当投入一定的精力加以研究，而不是一味地加以否定。

中国共产党把自己制定的一些规范性文件，如党章等，称为党内法规已达20多年。1990年7月31日，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，明确把中国共产党制定的一些章程和文件称为党内法规。2013年5月27日，中共中央发布了替代性的《中国共产党党内法规制定条例》，并发布与党内法规制定相关的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。条例第2条规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，并指出党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。条例把党内法规的名称确定为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等。条例还规定了党内法规立法主体、立法权限、立法范围等。可以看出。条例的规定系统明确，与国家《立法法》可以相媲美。为了使党内法规的制定系统化、科学化和合理化，2013年11月27日，中共中央还发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。目前，党内法规数量众多，涵盖面广泛，根据2013年中共中央发布的《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将作出修改。可以看出，中国特色的执政党党内法规体系已经基本形成，党内法规在国内政治生活中的指导作用已经事实确立。

虽然党的法规制定重点在于对公共事务的领导，国家的立法重点也在管理公共事物，但是两者的角色和定位是不同的。党内法规的约束力仅限于党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等方面，约束对象仅是党员和党的机构，与国家法律不同，不直接给国家、社会和非党员的公民施加义务。而且党对国家和社会事务的领导也不是通过党内法规来直接实现的，而是在中国法治的框架下，通过法律所认可的政治领导、组织领导和思想领导权，如做出立法建议、人事建议等，来间接实现的。因此担心允许党内制定法规会导致党政不分、党国不分的担心是多余的。相反地，党内法规越齐全，规定越具体，它对国家和社会事务的领导，就越规范，就越符合党在中国法治框架内活动的要求。如果超越党内法规的规定违规行使公共事务的领导权，不仅国家的法治框架难以包容，恐怕党内法规也不会答应。

从目前的官方称谓上看，无论是《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》还是《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。，目前使用的是"党内法规制定"而不是"党内立法"的措辞，是担心引起与国家立法混淆的误解。另外，《中国共产党党内法规制定条例》第7条规定："制定党内法规应当遵循下列原则：……（三）遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定；（四）符合……依法执政的要求"，是担心引起党的法规高于国家立法的猜忌。可见，"党内法规"的称谓和党内法规的"制定"称谓，是非常谨慎的。既然把党内的一些规范性文件都称为党内法规了，其起草和颁布都已经称为法规的制定，本人认为，就可以名真言顺地把党内法规的制定称为"党内立法"。不过，由于党内立法和传统的国家立法在性质上不同，要向社会解释清楚。

党的领导和国家机关的领导虽然在主体、范围和对象上有区别，但是由于党领导国家和社会开展工作，两者的规定主体对象或者事项有的时候是衔接的，有的时候是重合的，如对党员公职人员的管理，因为身份竞合，两者都有管理权，因此不能排除两者联合制定规范性文件的可能。为了高效地解决政治、经济和社会事务的法治问题，在这些衔接或者重合的领域，中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了数量众多的文件，内容涉及机构建设与管理、党政人员管理、反对腐败、环境保护、安全生产、食品安全、教育发展、卫生发展、水利发展、发展改革等方面。如1997年中共中央和国务院联合发布《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》；1999年，中共中央和国务院联合发布《 中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》；2010年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》；2011年中共中央和国务院联合发布《关于加快水利改革发展的决定》；2013年中共中央和国务院联合发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定，条例和规定属于党内法规，但是决定不属于党内法规。参照法理逻辑，决定属于法规性的规范性文件，其制定也可以纳入广义的党内立法了。上述规范性文件既适用于党内活动，也适用于国家活动，并为国家和地方立法的立、改、废奠定了基础。可以看出，党政联合立法可以最迅速和最有效地推进国家和社会的改革、治理国家和社会的问题。

如果说党对国家和社会事务的领导仅是大政方针的宏观领导，党内法规涉及的国家和社会事务事情仅是宏观事物，那就不符合时代的法治要求。目前，有一个趋势，那就是在国土保护、环境保护、安全生产和食品安全等问题突出的公共安全领域，按照中央的要求，一定层次的党委和政府开始试行党政同责的联合立法。如针对2013年重特大安全生产事故多发的实际，习近平总书记提出，管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，从顶层设计上提出党政同责、一岗双责和齐抓共管的安全生产监管职责构架。该要求得到了地方党政联合立法响应，如重庆市市委、市政府于2013年出台《关于深化平安重庆建设的意见》，要求将安全生产党政齐抓共管；甘肃省委省政府于2013年9月30日通过《关于进一步加强安全生产工作的意见》，提升了安全发展的地位，把市州和区县、乡镇党委作为安全生产的考核对象。再如针对2012年至2013年的全国性雾霾事件，党中央、国务院领导多次强调要严格落实地方党委、政府的环境保护责任。为此，地方党政机关开始联合发文予以落实，如河南省三门峡市2013年召开市委常委会，市委书记代表常委会一班人公开承诺，对环境保护问题要勇于担责，决不推诿，要实行环境保护党政同责，形成党委统一领导、政府依法监管的环境保护工作格局。各级党委和政府定期听取专门汇报，及时研究解决环境问题。为了解决突出的环境问题，该市提出实行市委常委包县（市）、区，由市委常委牵头，一事一案都要责任明确到单位、到人，做到事事有结果、案案有着落。这个承诺事后得到文件确认。广西自治区于2012年10月出台《党政领导干部环境保护过错问责暂行办法出台》，按照规定，因履行职责不当导致较大以上环境污染、生态破坏事故发生的，属地党委和政府主要领导是第一责任人，承担重要领导责任；属地党委和政府分管领导以及相关工作部门主要领导是主要责任人，承担主要领导责任；相关部门分管领导、内设机构负责人和企事业单位的领导人员是直接责任人，承担直接责任。细化了责任的分配，具有可操作性。

在公共安全领域，党政同责立法具有一些共同点，就是党委的主要负责人对本地区的公共安全保障工作负总责，并与政府的负责人同为安全生产的第一责任人；党委常委会每年至少研究公共安全保障工作；党委常委分管或者联系公共安全保障工作，都强调把公共安全保障工作纳入各级党委年度综合考核的重要内容，考核结果作为领导班子和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据；要求建立健全党政一把手亲自督办制度。

党政同责并不等于党政不分。在食品安全、环境保护、安全生产等公共安全领域的问题，无论是执政党还是政府，都有责任将它们解决好。由于党领导政府开展工作，两者的角色有差异，因此党和政承担的责任内容和方式并不一样。另外，党有监管和负责的事项，政府也有监管和负责的事项，在同责的情况下把两者合称为"党政同责监管"，并不是说，两者的监管对象、内容和方式完全一样。

六、党内立法和党政联合立法需要解决的问题

从逻辑上分析，党内法规的理论发展和实践探索还存在如下问题，需要得到解决：

一是称谓不严谨，层次不清晰。如中共中央可以制定党内法规，中央各部门，如中共中央办公厅、中共中央组织部等也可以制定法规，各省、自治区、直辖市党委也可以结合自己的职权制定党内法规。这些党内法规的名字虽然可以分为党章、条例、规则、规定、办法、细则，但是，效力层次目前没有界定清楚，容易产生误解，建议有关部门学习国家立法体系的宪法、基本法律、非基本法律、行政法规及国务院各部委局的部门规章、地方法规与地方规章的层次性建设经验，予以研究梳理。

二是党政联合立法，如中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅、省级党委和政府联合制定准则性文件，性质是什么？目前没有规定。如国务院以总理令下发的准则为行政法规，名称可以为条例，而中共中央以条款的方式下发的准则为党内条例，如果两者联合发布准则，性质是什么？可以称为党政联合法规吗？再如省委单独下发的条款性准则属于党内法规，而政府单独下发的条款性准则属于地方规章，省委和省政府联合发布条款性准则，性质就更难判断了。因此，需要进一步的研究。

三是各民主党派的党内准则性文件能否也称为各自的党内法规？目前没有规定。本人认为，因为中国共产党是执政党，它有权领导国家和社会开展工作，可以把自己的意志通过法定程序转化为国家立法，所以可以这么称谓。各民主党派仅是参政党，不能领导国家和社会开展工作，只能建议献策，起参谋助手作用，它们的党章和各自中央制定的在党内具有约束力的文件，在实际效果和影响方面，与中国共产党的党内法规无法比拟，因此最好不能称为党内法规。

四是党政机关和科研院校对党内法规的研究，特别是法理学研究不够。党内法规在国家和社会生活中起了相当重要的作用，对于这一事实，学界应对开展理论梳理和创新工作，但是在北京市宪法学研究会和立法学研究会联合召开的2013年年会上，本人提出要加强党内法规和国家法规的对比性和衔接性研究，很多人不是很理解。建议中共中央办公厅法制局、中央政策研究室、中共中央党校、国务院研究室、中国社会科学院和有关政法院校或者院系，应当组织力量开展相关的研究。只有这样，党的领导才更依法规范，党政关系才得到更科学的厘定，社会主义法治的内涵才更加清晰，社会主义法治的优越性才得以更加完美的昭显。

*常纪文，男，1971年4月生，湖北监利人，法学博士，首都首届十大杰出青年法学家，现任国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学研究所教授。研究方向为社会法、环境法和安全生产法。曾参加《中国的法治建设白皮书》的起草。