进一步完善人民代表大会制度，构筑“三者有机统一”的制度平台
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编者按：由中国社会科学院荣誉学部委员李步云研究员和高全喜研究员承担的《马克思主义法学原理》研究课题，继2007年4月在北京召开"马克思主义法学与中国法治实践"学术讨论会（部分笔谈内容已经发表于《学海》杂志2007年第4期）之后，近期又召开了第二次学术座谈会，主题是"马克思主义法学与社会主义法治国家"。与会学者分别就马克思主义法学与中国社会主义法治国家的关系、法治国家的标准、依法治国的理论依据、宪政与法治的关系、宪法解释与宪法司法化，以及人民代表大会制度的进一步完善等问题，展开了热烈的讨论，并各自阐述了自己的观点与看法。课题组认为，刚刚召开的党的十七大对"全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家"作了全面部署。如何在理论上把马克思主义法学与中国社会主义法治国家的实践结合起来，这是一个新的课题，与会学者的观点和意见对于我们思考马克思主义法学的中国化问题，理解中国特色的社会主义法治国家模式，具有一定的启发意义。下述笔谈已经在《中共中央党校学报》2008年第1期和《太平洋学刊》2007年第12期连续发表。
目录：
1、李步云：《法治国家的十条标准》
2、张恒山：《再谈依法治国的理由》
3、聂 露：《试论宪政的概念与中国的法治》
4、高全喜：《社会主义法治国家：基于宪法学的视角》
5、刘海波：《关于宪法阐释的几个问题》
6、翟小波：《关于中国法治的两个问题》
7、李洪雷：《进一步完善人民代表大会制度，构筑"三者有机统一"的制度平台》
8、贺海仁：《保卫法律与守法主义》
进一步完善人民代表大会制度，
构筑"三者有机统一"的制度平台
李洪雷 中国社科院法学所副研究员
党的十六大报告指出："发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。"这是中国共产党关于社会主义民主政治建设的重大理论创新。但理论界和实务界对于如何通过制度建设，实现"三者有机统一"，还缺乏深入研究和统一认识。我们认为，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是实现"三者有机统一"最为重要的制度载体。进一步完善人民代表大会制度，是实现"三者有机统一"的重要途径。在近期召开的党的第十七次代表大会中，胡锦涛总书记在报告中强调指出要"扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。"
一、人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一最为重要的制度载体。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是被实践证明的最符合中国国情的政权组织形式。人民代表大会制度同时是党的领导、人民当家作主和依法治国三者的制度载体，通过人民代表大会制度，党领导、支持和保证人民当家作主，带领人民制定法律法规，保证法律法规贯彻实施，只有在人民代表大会制度这个平台上，党的领导、人民当家作主和依法治国三者才能真正实现有机统一。
1.人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径。人民当家作主，是社会主义民主的本质属性和必然要求。人民当家作主，就是人民通过选举自己的代表组成代表机关来行使管理国家的权力。人大制度作用的充分发挥是人民当家作主最为显著的标志。
2.人民代表大会制度是依法治国的主要制度保障。依法治国、建设社会主义法治国家是党领导人民治理国家的基本方略。在我国立法体制中，全国人大及其常委会所制定的法律，在效力位阶上仅次于宪法，是我国社会主义法律体系的核心。省级和较大的市人大及其常委会所制定的地方性法规，是我国社会主义法律体系的重要组成部分。各级人大及其常委会依法审议决定重大事项，任免国家机关工作人员，对"一府两院"实施监督，是依法治国的重要保障。实现依法治国，建设社会主义法治国家，必须充分发挥人大及其常委会的法定职能。
3.人民代表大会制度是党治国理政的主要途径和载体。党的领导是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。党执政，是领导、支持、保证人民当家作主，而不是代替人民当家作主。党通过人大的立法权和重大事项决定权，使党的决策与人大的决策相统一，使党的主张和人民的意愿相统一；党通过人大的人事任免权，领导和掌握国家行政机关和司法机关；党通过人大的监督权，保证党的意志和国家意志、宪法和法律的贯彻落实。
二、进一步完善人民代表大会制度，首先必须妥善处理党的领导和人民当家作主的关系
进一步完善人民代表大会制度，首先必须好妥善处理党的领导和人民当家作主的关系。一方面应当明确，凡是宪法和法律明确赋予人大及其常委会的职权，必须经过人大的议事程序，这既是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，同时也有助于提高决策的科学化和理性化水平。另一方面，宪法和法律所赋予人大及其常委会的职权，对于国家经济社会政治发展具有重要意义，中国共产党作为执政党，不能放弃对于这些权力行使的实质影响。因此必须妥善处理执政党和国家权力机关之间的关系，并根据客观形势发展的需要，不断加以调整。
1.党委对本地区工作的重大决策，包括改革发展建设的重大问题，凡是需要全体人民群众一致遵循的，都要经过人大及其常委会的审议，以人大立法或者重大事项决定的形式体现出来。不应将党的所有决策在人大得到完全、彻底的贯彻作为目标，只要党的重大决策、主要意志能够得到贯彻，就可以保证党的领导。在观念上应当明确，人大对党的决策构成了一个监督机制，既然是监督，就不可能完全一致。实践也已经证明，党的部分决策在人大无法通过的情形中，往往是该决策的科学性存在问题。
2.建立党委向人大及其常委会推荐政权机关主要干部的程序化规则，在政权机关主要干部的考察权和推荐权由党委行使的前提下，进一步强化人大法定的人事任免权。为解决党委推荐干部和人大代表联名推荐干部之间的矛盾，实行党委差额提名、人大差额选举的办法。要把各级党组织推荐需经人大及其常委会选举、任命的干部过程变成可操作的法律程序，提高人大依法行使职权的有效性。
3.改变部分地方由党委书记兼任人大常委会主任的做法，由人大常委会主任兼任同级党委副书记或常委。由党委书记兼任人大常委会主任，由于党委书记要统揽全局，不太可能将主要精力放在人大工作上，人大工作主要靠主持日常工作的副主任来抓。这反而降低了人大的地位，削弱了人大的作用，不利于人大工作的开展。在目前权力制约、权力监督机制还很不完善的条件下，党委书记兼任人大主任，有可能使权力更加集中，导致腐败，也不利于人大监督职能的发挥。要在保证党对人大工作坚强领导的同时充分发挥好人大的职能，在目前比较好的形式是由人大常委会主任兼任同级党委副书记，在副书记职数减少的情况下，至少应兼任同级党委的常委。
三、完善基层地方人大代表的选举制度，加强人大及其常委会的组织建设
1.完善县（包括县级市、市辖区）乡（包括镇）基层地方人大代表的选举制度，提高竞争性。基层政权的功能有限，只涉及地方管理，地方人大代表的选举，不需要有组织的政治反对势力的参与，在竞选纲领中也不涉及到意识形态争论，即使党的个别候选人落选，也不会影响政治方向和政治稳定。但扩大地方民主化有利于有效地监督和制约权力、防止腐败，提高民众的民主意识、锻炼民众行使民主权利的能力，避免党成为各种社会矛盾的焦点。目前可以考虑在县乡两级进行可控制的民主化改革，主要途径是强化县乡人民代表大会的作用；减少县乡人民代表大会代表的数量；提高县乡人大代表选举的竞争性，在代表的推荐和选举过程中放手让群众提名、推荐代表候选人，把组织推荐候选人与群众联名提出候选人结合起来，扩大选举差额的比例，把差额选举落到实处，不搞陪选；推行候选人与选民见面制度，候选人可以发表竞选演说并进行辩论。
2．优化人大代表的结构。人大是国家权力机关，不是荣誉机关，党委组织部门在推荐人大代表候选人时，应注重其参政议政能力，取消荣誉代表。为方便人大议事，应减少各级人大代表数量。人大作为国家权力机关，应聚集各方面的人才，反应各方面的利益诉求，妥善协调各方面的利益关系。代表中的官员过多，很容易使民主大会变成官员碰头会，因此要要大幅减少党政干部和国有企事业管理人员的比例。
3．加强人大专门委员会和常委会的组织建设。健全各级人大专门委员会的设置，在现阶段应注意完善人大财政预算委员会和监督委员会的建设，以加强人大的预算审查和监督工作。要尽快实现人大常委会委员全部专职化。
四、切实履行人大的监督职能，加强人大的预算审查监督工作
1.积极支持人大切实履行宪法与法律所赋予的监督权，尤其是对一府两院的监督。把改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为监督重点。强化对规范性文件的备案审查工作，在全国人大设立宪法与法律监督委员会，对法规进行违宪违法审查，保障国家法制的统一，在地方人大常委会设立负责备案审查的工作机构。
2.配合公共财政建设，加强人大及其常委会的预算审查监督工作。我国社会当前面临的主要问题如收入分配不公平、官员腐败、社会保障不健全、基层政府谋利化、司法不公等，在深层次均与公共财政建设滞后密切相关。公共财政制度是解决这些问题的"纲"。为建设公共财政，要推行民主预算，细化预算编制，扩大人大预算审查的范围，将所有公共资金列入预算审查范围，延长预算的审查时间。预算的重大调整必须经过人大常委会的批准。建立财政预算实时监督系统。各级人大常委会应加强预算审查监督工作的组织建设,配备熟悉精通预算审查监督工作业务的人才。要加强财税立法，落实租税法定原则。
五、改善人大立法工作，提高人大立法质量
1．加快人大立法步伐，保证人大立法在社会主义法律体系中的核心地位。我国目前经济社会生活的某些重要领域中仍然仅有行政法规和规章而无人大法律法规，不同程度上存在效力层级低、重管理轻责任、重权力轻权利等问题。为充分反映民意，提高立法质量，重要领域的重要问题，如机构编制、人权保障、社会福利、财税制度、环境保护等，必须以人大立法的形式加以确定，行政立法只能作为人大立法的补充。
2．完善机制，健全程序，提高人大立法质量。为防止立法中的部门保护主义，应扩大人大常委会委员、专门委员会、立法工作机构起草或者组织起草法律法规草案的比重。建立立法助理制度。对涉及人民群众利益的立法事项，原则上都应当向全社会公布，并对意见采纳情况加以说明；在人大及其常委会审议时允许群众旁听。对关系人民群众切身利益的重大立法事项，应通过举行听证会的方式听取公众意见。建立立法后评估机制，对不合理的法律法规及时修改或废止。
目录：
1、李步云：《法治国家的十条标准》
2、张恒山：《再谈依法治国的理由》
3、聂 露：《试论宪政的概念与中国的法治》
4、高全喜：《社会主义法治国家：基于宪法学的视角》
5、刘海波：《关于宪法阐释的几个问题》
6、翟小波：《关于中国法治的两个问题》
7、李洪雷：《进一步完善人民代表大会制度，构筑"三者有机统一"的制度平台》
8、贺海仁：《保卫法律与守法主义》
构筑"三者有机统一"的制度平台
李洪雷 中国社科院法学所副研究员
党的十六大报告指出："发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。"这是中国共产党关于社会主义民主政治建设的重大理论创新。但理论界和实务界对于如何通过制度建设，实现"三者有机统一"，还缺乏深入研究和统一认识。我们认为，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是实现"三者有机统一"最为重要的制度载体。进一步完善人民代表大会制度，是实现"三者有机统一"的重要途径。在近期召开的党的第十七次代表大会中，胡锦涛总书记在报告中强调指出要"扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。"
一、人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一最为重要的制度载体。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是被实践证明的最符合中国国情的政权组织形式。人民代表大会制度同时是党的领导、人民当家作主和依法治国三者的制度载体，通过人民代表大会制度，党领导、支持和保证人民当家作主，带领人民制定法律法规，保证法律法规贯彻实施，只有在人民代表大会制度这个平台上，党的领导、人民当家作主和依法治国三者才能真正实现有机统一。
1.人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径。人民当家作主，是社会主义民主的本质属性和必然要求。人民当家作主，就是人民通过选举自己的代表组成代表机关来行使管理国家的权力。人大制度作用的充分发挥是人民当家作主最为显著的标志。
2.人民代表大会制度是依法治国的主要制度保障。依法治国、建设社会主义法治国家是党领导人民治理国家的基本方略。在我国立法体制中，全国人大及其常委会所制定的法律，在效力位阶上仅次于宪法，是我国社会主义法律体系的核心。省级和较大的市人大及其常委会所制定的地方性法规，是我国社会主义法律体系的重要组成部分。各级人大及其常委会依法审议决定重大事项，任免国家机关工作人员，对"一府两院"实施监督，是依法治国的重要保障。实现依法治国，建设社会主义法治国家，必须充分发挥人大及其常委会的法定职能。
3.人民代表大会制度是党治国理政的主要途径和载体。党的领导是实现人民当家作主和依法治国的根本保证。党执政，是领导、支持、保证人民当家作主，而不是代替人民当家作主。党通过人大的立法权和重大事项决定权，使党的决策与人大的决策相统一，使党的主张和人民的意愿相统一；党通过人大的人事任免权，领导和掌握国家行政机关和司法机关；党通过人大的监督权，保证党的意志和国家意志、宪法和法律的贯彻落实。
二、进一步完善人民代表大会制度，首先必须妥善处理党的领导和人民当家作主的关系
进一步完善人民代表大会制度，首先必须好妥善处理党的领导和人民当家作主的关系。一方面应当明确，凡是宪法和法律明确赋予人大及其常委会的职权，必须经过人大的议事程序，这既是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，同时也有助于提高决策的科学化和理性化水平。另一方面，宪法和法律所赋予人大及其常委会的职权，对于国家经济社会政治发展具有重要意义，中国共产党作为执政党，不能放弃对于这些权力行使的实质影响。因此必须妥善处理执政党和国家权力机关之间的关系，并根据客观形势发展的需要，不断加以调整。
1.党委对本地区工作的重大决策，包括改革发展建设的重大问题，凡是需要全体人民群众一致遵循的，都要经过人大及其常委会的审议，以人大立法或者重大事项决定的形式体现出来。不应将党的所有决策在人大得到完全、彻底的贯彻作为目标，只要党的重大决策、主要意志能够得到贯彻，就可以保证党的领导。在观念上应当明确，人大对党的决策构成了一个监督机制，既然是监督，就不可能完全一致。实践也已经证明，党的部分决策在人大无法通过的情形中，往往是该决策的科学性存在问题。
2.建立党委向人大及其常委会推荐政权机关主要干部的程序化规则，在政权机关主要干部的考察权和推荐权由党委行使的前提下，进一步强化人大法定的人事任免权。为解决党委推荐干部和人大代表联名推荐干部之间的矛盾，实行党委差额提名、人大差额选举的办法。要把各级党组织推荐需经人大及其常委会选举、任命的干部过程变成可操作的法律程序，提高人大依法行使职权的有效性。
3.改变部分地方由党委书记兼任人大常委会主任的做法，由人大常委会主任兼任同级党委副书记或常委。由党委书记兼任人大常委会主任，由于党委书记要统揽全局，不太可能将主要精力放在人大工作上，人大工作主要靠主持日常工作的副主任来抓。这反而降低了人大的地位，削弱了人大的作用，不利于人大工作的开展。在目前权力制约、权力监督机制还很不完善的条件下，党委书记兼任人大主任，有可能使权力更加集中，导致腐败，也不利于人大监督职能的发挥。要在保证党对人大工作坚强领导的同时充分发挥好人大的职能，在目前比较好的形式是由人大常委会主任兼任同级党委副书记，在副书记职数减少的情况下，至少应兼任同级党委的常委。
三、完善基层地方人大代表的选举制度，加强人大及其常委会的组织建设
1.完善县（包括县级市、市辖区）乡（包括镇）基层地方人大代表的选举制度，提高竞争性。基层政权的功能有限，只涉及地方管理，地方人大代表的选举，不需要有组织的政治反对势力的参与，在竞选纲领中也不涉及到意识形态争论，即使党的个别候选人落选，也不会影响政治方向和政治稳定。但扩大地方民主化有利于有效地监督和制约权力、防止腐败，提高民众的民主意识、锻炼民众行使民主权利的能力，避免党成为各种社会矛盾的焦点。目前可以考虑在县乡两级进行可控制的民主化改革，主要途径是强化县乡人民代表大会的作用；减少县乡人民代表大会代表的数量；提高县乡人大代表选举的竞争性，在代表的推荐和选举过程中放手让群众提名、推荐代表候选人，把组织推荐候选人与群众联名提出候选人结合起来，扩大选举差额的比例，把差额选举落到实处，不搞陪选；推行候选人与选民见面制度，候选人可以发表竞选演说并进行辩论。
2．优化人大代表的结构。人大是国家权力机关，不是荣誉机关，党委组织部门在推荐人大代表候选人时，应注重其参政议政能力，取消荣誉代表。为方便人大议事，应减少各级人大代表数量。人大作为国家权力机关，应聚集各方面的人才，反应各方面的利益诉求，妥善协调各方面的利益关系。代表中的官员过多，很容易使民主大会变成官员碰头会，因此要要大幅减少党政干部和国有企事业管理人员的比例。
3．加强人大专门委员会和常委会的组织建设。健全各级人大专门委员会的设置，在现阶段应注意完善人大财政预算委员会和监督委员会的建设，以加强人大的预算审查和监督工作。要尽快实现人大常委会委员全部专职化。
四、切实履行人大的监督职能，加强人大的预算审查监督工作
1.积极支持人大切实履行宪法与法律所赋予的监督权，尤其是对一府两院的监督。把改革发展稳定中的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为监督重点。强化对规范性文件的备案审查工作，在全国人大设立宪法与法律监督委员会，对法规进行违宪违法审查，保障国家法制的统一，在地方人大常委会设立负责备案审查的工作机构。
2.配合公共财政建设，加强人大及其常委会的预算审查监督工作。我国社会当前面临的主要问题如收入分配不公平、官员腐败、社会保障不健全、基层政府谋利化、司法不公等，在深层次均与公共财政建设滞后密切相关。公共财政制度是解决这些问题的"纲"。为建设公共财政，要推行民主预算，细化预算编制，扩大人大预算审查的范围，将所有公共资金列入预算审查范围，延长预算的审查时间。预算的重大调整必须经过人大常委会的批准。建立财政预算实时监督系统。各级人大常委会应加强预算审查监督工作的组织建设,配备熟悉精通预算审查监督工作业务的人才。要加强财税立法，落实租税法定原则。
五、改善人大立法工作，提高人大立法质量
1．加快人大立法步伐，保证人大立法在社会主义法律体系中的核心地位。我国目前经济社会生活的某些重要领域中仍然仅有行政法规和规章而无人大法律法规，不同程度上存在效力层级低、重管理轻责任、重权力轻权利等问题。为充分反映民意，提高立法质量，重要领域的重要问题，如机构编制、人权保障、社会福利、财税制度、环境保护等，必须以人大立法的形式加以确定，行政立法只能作为人大立法的补充。
2．完善机制，健全程序，提高人大立法质量。为防止立法中的部门保护主义，应扩大人大常委会委员、专门委员会、立法工作机构起草或者组织起草法律法规草案的比重。建立立法助理制度。对涉及人民群众利益的立法事项，原则上都应当向全社会公布，并对意见采纳情况加以说明；在人大及其常委会审议时允许群众旁听。对关系人民群众切身利益的重大立法事项，应通过举行听证会的方式听取公众意见。建立立法后评估机制，对不合理的法律法规及时修改或废止。