“法律制度”在习近平法治思想中是与“国家制度”并行使用的一个重要概念。习近平总书记从制度层面来理解“法律”，是通过“中国特色社会主义法治体系”和“法治”这两个概念来实现的，前者在逻辑上联结了“制度与法律的关系”，后者则进一步推进了对“国家与法律的关系”之认识。

与西方法学、政治学传统上将“制度”理解为“人类生活中一般意义上的各种正式与非正式的行为规则集合”不同，“法律制度”在习近平法治思想中有特定含义。习近平总书记最早是在阐述中国特色社会主义法治道路的核心要义时，将“法律制度”的特定道路属性、制度属性和国家属性予以揭示：“我们要坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现；我们要发展的中国特色社会主义法治理论，本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果；我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”从上述论断中不难看出，“法律制度”就是国家制度在中国特色社会主义法治体系里的表现形式，国家制度既构成了法律制度的基础，是其根本保障，也通过后者获得国家的法律效力、法律地位和法律权威。

同时，习近平总书记进一步通过“法治与国家治理关系”的阐发，论证了法律制度对国家制度的构成性、支撑性的重大作用，强调“坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势”。从而也说明了在国家治理现代化背景下，国家制度的内涵必然包含法律制度的元素。

（三）“国家制度和法律制度”的关系性理论内涵

通过分析国家制度和法律制度的各自内涵及其紧密联系，习近平法治思想在逻辑上已经凝结出“国家制度和法律制度”这样一个独立的原创性范畴。作为习近平法治思想中的一个重大原创性范畴，“国家制度和法律制度”最重要的理论渊源来自习近平法治思想核心要义中的“坚持中国特色社会主义法治道路”“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”以及“坚持建设中国特色社会主义法治体系”三个重大命题。从“中国特色社会主义法治道路”中可以推导出中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的法律表现形式，国家制度与法律制度呈现出内容与形式的关系；“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”则说明了国家制度体系及其执行能力的建设必须以法治为依托，国家制度和法律制度也呈现出目标和功能的关系。“制度和治理是一种相辅相成的辩证关系，国家制度是国家治理的前提，国家治理的一切工作和活动都是依照国家制度展开的。”“国家制度和法律制度”这个范畴及由此表达的是二者密不可分的多重联结关系，构成了这个范畴最核心的理论内涵，具体可以展开为五个方面。

1.概念联结。法律制度是服务于国家制度的，中国特色社会主义国家制度在中国特色社会主义法治体系中表现为法律制度，而我们在理解和定义现代国家制度时也必然在概念上包含符合法治精神与原则的要求。

2.形式联结。二者构成了同一个科学制度体系，“中国特色社会主义国家制度和法律制度是被实践证明了的科学制度体系，具有显著优势”，在这个体系里，通过法律形式表现出来的规则体系就是法律制度体系；法律规则和其他规则形式，例如政策、规矩、惯例等一起构成体系化的国家制度。

3.内容联结。中国的法律制度在内容上由国家制度属性所塑造和决定，强调其与国家制度的匹配性。“我们国家是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄，我国法治体系要跟这个制度相配套。”同时，“从经验提炼为制度再转化为法律”也是我国国家制度内容的重要形成途径，即“要及时总结实践中的好经验好做法，成熟的经验和做法可以上升为制度、转化为法律”。这些论述不但揭示了经验、制度与法律的转化与互动，而且清楚揭示了法律作为国家正式制度对于制度体系的保障作用。

4.功能联结。国家制度对法律制度有根本支撑作用，“中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障”。法律制度又对国家制度有关键保障作用，“实践证明，通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性”。现代国家离不开法律的制度性品质提供的保障。

5.目标联结。国家制度和法律制度的核心目标是一致的，那就是体现和维护“以人民为中心”的价值立场，这个立场也是二者得以建构的根本目标。因为“我国国家制度深深植根于人民之中，能够有效体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力”。因此，“以人民为中心”在制度建构中的体现就表现为人民利益是制度设计的根本出发点与最终归宿点，同时人民本身的智慧也是制度发展与完善的源头活水，呈现出中国制度演化的鲜明特色。

二、国家制度和法律制度的基本原理

在政治与法治的关系上，习近平总书记精辟指出：“法治当中有政治，没有脱离政治的法治……每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”由此可见，国家制度和法律制度的根本理论逻辑就是正确处理政治与法治的关系，根本原理就是马克思主义国家与法的一般理论，同时这个理论强调以中国具体国情为客观约束条件，以中华优秀传统文化中特有的天下观、国家观、社会观、治理观等为养分，积极应对当代世界体系秩序变动与文明转型，致力于建构与解释国家制度和法律制度的文明根基，从而形成了一整套集成古今中外智慧、兼顾国家合法性与治理有效性追求的基本原理体系。“总起来说，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系。”而具体说来，习近平法治思想中的国家制度和法律制度理论蕴含三个基本原理。

（一） 马克思主义国家与法一般理论的根本原理

国家制度和法律制度理论的根基在于马克思主义国家与法的一般理论，必须站在共产主义国际运动史，百年多来中国共产党始终保持先进性，不断探索社会主义条件下马克思主义政党巩固执政地位、提高执政能力、改善执政方式的途径，反复总结、比较人类治乱兴衰的治国理政规律的大历史观里来理解。

马克思主义国家与法的一般理论体现了政治与法治关系的根本理论逻辑：法律制度是国家制度整体上层建筑的一部分，法律是对国家统治阶级意志的反映，是维护国家统治阶级意志、实行必要专政的形式与工具。从这个意义上说，无产阶级国家的法律都是国家意志的直接表达，带有鲜明的政治性、阶级性和建构性，这与资产阶级强调法律是在市民社会的自由平等生活关系中逐步演进的产物有根本不同。同时，马克思主义国家学说强调宪法是法律制度中的根本法，是对国家性质与国家形式的直接规定，以宪法为核心，涵盖其他宪法性法律或宪法相关法的“国家法体系”是国家制度最重要的法律表现形式。

国家制度和法律制度理论与上述原理一脉相承，同样强调国家制度对法律制度的决定性，法律制度对国家制度的执行性。在此，“国家”作为一个整体的概念，其自身必须依靠宪法及相关法律确立的一整套根本制度、根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度和其他重要制度来直接予以确认和保障。

特别值得指出，习近平法治思想是马克思主义理论与中国具体国情相结合的产物，国家制度和法律制度理论有极大的守正创新，最重要的表现就是它既坚持了法律的阶级性与统治功能，也强调了其在21世纪内在的公共性和治理特征。习近平总书记精辟指出其中实践逻辑的转化：“马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。”这就告诉我们，当马克思主义政党已经在一个超大规模的现代国家取得长期执政地位以后，如何不断巩固这个地位，需要突出国家制度和法律制度的治理有效性，实现国家治理的现代化。为此，既要通过制度满足国家治理急需，预防各种风险；又要使制度成为满足人民美好生活需要的必备，确保国家通过制度设计实现对人民获得感、幸福感、安全感的追求，确保改革和治理的成果通过制度安排让人民充分共享。对此，必须结合中国的国情和人类在21世纪面临的共同问题，不断探索和总结治国理政的新形势、新任务和新规律。例如，在基本经济制度领域，习近平总书记就指出：“改革开放以来，我们不断扩大对外开放，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用，极大解放和发展了社会生产力，极大解放和增强了社会活力。”这就是对马克思主义原理的守正创新、推陈出新。正如习近平总书记所指出的那样，“坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合……用中国化的马克思主义、发展着的马克思主义指导国家制度和国家治理体系建设，不断深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识”。中国的国家制度和治理体系建设要遵循规律，而这些规律一定是在中国自身的客观条件下形成的，这些条件就是“具体实际”，就是我们要运用理性推演和概括的一些重要实践命题。

（二） 中华传统制度文明与现代法治文明相结合的原理

国家制度和法律制度理论也是一种文明论，须置于中华传统制度文明的赓续与转型，尤其是与中华法治文明相结合，推动其创造性转化、创新性发展的视域中来理解；在百余年来中国共产党带领中国人民追求中国式现代化、实现强国建设、民族复兴的文明主题中来把握。习近平总书记深刻指出：“中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的，是人类制度文明史上的伟大创造。”这个论断在古今中西的文明观和历史观里指出了中华传统制度文明的根脉与转型，即“中国特色社会主义国家制度和法律制度，植根于中华民族五千多年文明史所积淀的深厚历史文化传统”，“在几千年的历史演进中，中华民族创造了灿烂的古代文明，形成了关于国家制度和国家治理的丰富思想”；很早就为人类贡献了包括朝廷制度、郡县制度、土地制度、税赋制度、科举制度、监察制度、军事制度等各方面制度在内的成熟的国家制度和国家治理体系。

此外，国家制度和法律制度理论也在积极推动中华传统制度文明的现代化转型，尤其是提出了两个重要原理。

1.以人民为中心的制度正当性原理。中华传统帝制和王朝政治里孕育的制度文明归根结底是维护“家天下”的利益，而现代中国制度文明的根基则建立在维护和实现最广大人民利益的基础上，建立在通过法律制度实现国家意志与人民意志高度统一的基础上，这既决定了制度的正当性，也决定了制度的有效性。“国家治理现代化，最根本的是人的现代化。”习近平总书记指出：“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。”人民性不仅赋予了我国国家制度和法律制度体系的正当性，更重要的是赋予了其有效性，是实现国家有效治理、增强治理能力的根本价值保障。

2.以法治为保障的制度构成性原理。“国家制度和法律制度”范畴的提出，说明了国家制度的法律依据与法律边界，法治成为中华现代政治文明不可或缺的内在要素。习近平总书记总结道：“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱；什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨”，并尤其强调法治对于确保制度运行有效的关键作用：“我们党在一个有着十三亿多人口的大国长期执政，要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，就必须把全面依法治国坚持好、贯彻好、落实好。”因此，现代国家制度必须将全面依法治国作为基本方略，要强调法律制度对国家制度与治理的内在规范和约束。例如，习近平总书记在谈到民法典实施的重要意义时专门指出：“实施好民法典是提高我们党治国理政水平的必然要求。民法典是全面依法治国的重要制度载体，很多规定同有关国家机关直接相关，直接涉及公民和法人的权利义务关系。国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限。”因此，在中国，法律制度既是国家制度建构的依据，更是其内在约束，这尤其体现在国家制度在作用和影响民事权利的时候，必须以法律为边界和尺度。

（三）世界秩序调整与制度竞争互动的原理

国家制度和法律制度理论还需要从当代世界秩序调整与制度竞争的互动原理上来把握，从百年来世界秩序深刻变动推动制度竞争，制度竞争的成败反过来影响、塑造世界体系的大战略观、大历史观来认识。1840年以来，中国被迫从文明型的天下体系进入世界资本主义体系，归根结底在于制度的衰败。世界资本主义体系经过两次世界大战，进入战后以联合国宪章为基础、以“均势”为核心追求的条约体系中，但很快也由于形势变化，世界又出现单极体系与全球化并存的格局。进入21世纪，单极体系和霸权思维逐渐重塑世界地缘政治格局，改变世界政治经济版图，人类又面临依靠国内和国际制度竞争，对抗强权思维，建构命运共同体的新一轮秩序调整。

习近平总书记正是在这个战略判断下指出：“当今世界正面临百年未有之大变局，国与国的竞争日益激烈，归根结底是国家制度的竞争。中国发展呈现出‘风景这边独好’的局面，这其中很重要的原因就是我国国家制度和法律制度具有显著优越性和强大生命力。这是我们坚定‘四个自信’的一个基本依据。”在这个过程中，一方面要有制度定力，通过法律制度的权威性、稳定性，实现国家制度的定型与成熟。在制度竞争中既要有互鉴与吸收，更要坚持国家制度和法律制度的原创性和自主性。“照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。”在制度竞争中，要明确“衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系”。 另一方面，也要有制度创新，通过统筹改革与法治的关系，来推动国家制度创新成果取得法律地位和法律效力。例如，党的十九届四中全会审时度势，将社会主义市场经济体制明确为社会主义基本经济制度的组成部分；明确提出坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，以应对世界体系中复杂的意识形态竞争。

更为重要的是，习近平总书记看到了当代法律制度对于我们主动参与重塑世界秩序调整的重大意义，国家制度的涉外法治维度成为当代中国的重大战略。“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，进一步完善反制裁、反干涉、反制‘长臂管辖’法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设。”由此，要在世界体系调整中赢得主动与优势，必须更加重视法律制度的支撑作用。“从国际看，世界进入动荡变革期，国际竞争越来越体现为制度、规则、法律之争。我们必须加强涉外法律法规体系建设，提升涉外执法司法效能，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”法律制度是我们在世界体系调整中赢得竞争优势的可靠保障。

三、国家制度和法律制度理论的总体构成

从广义而言， 国家制度和法律制度理论的体系包括对在党的领导下管理国家的各项制度的理论阐释，其目标则是“必须突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。从领域来看，涉及政治建设、经济建设、文化建设、社会建设与生态文明建设等各个方面；从任务来看，涉及治党治国治军、内政外交国防与改革发展稳定等主要板块。从总体上看，国家制度和法律制度理论在习近平法治思想中是围绕“作为整体的国家概念”来展开的，尤其是聚焦国家自身的性质及其组织、治理等一系列根本问题。从整体上谋划国家的制度建构与法律定型，从根本上贯通中国特色社会主义制度、中国特色社会主义法治体系、国家治理体系与治理能力现代化三个主题，是习近平法治思想在方法论上最具原创性的地方，跳出了西方宪法学自18、19世纪以来形成的理论窠臼。在近代西方立宪主义型市民宪法理论中，占主导地位的自由主义思想反对深入研究国家的政治逻辑和政治本质，学者们或者回避“作为整体的国家”，刻画以个人为中心、虚构的自然权利叙事以及渲染自足、自发的社会与市场秩序；或者消解“作为整体的国家”，淡化对国家自身一系列重大问题的宪法研究，“国家”的宪法理论被肢解为对具体国家机构的研究；或者矮化“作为整体的国家”，着意贬低国家的功能和价值，导致在理论上无法回答21世纪政治生活中出现的“治理赤字与政治溃败”。然而，国家的政治逻辑是无法回避的，习近平总书记深刻指出：“在一个国家的各种制度中，政治制度处于关键环节。”因此，国家制度和法律制度理论的总体构成应该是以政治制度为核心，研究国家总体的制度建构与法律保障。通过仔细研读习近平总书记的相关重要文章、讲话等，笔者认为习近平法治思想关于国家制度和法律制度的总体性理论包含四个严密的逻辑层次：一是国家的本体论，即如何通过制度和法律来理解国家性质和国家目标，准确判断中国的制度根基；二是国家的认识论，即如何通过制度和法律描述具体的国家形态，准确认识中国的制度特征；三是国家的运行论，即如何通过制度和法律来阐释国家的组织和治理，准确揭示中国的制度优势；四是国家的保障论，即如何通过制度和法律塑造国家的安全体系，准确建构中国的制度屏障。具体从如下五个方面展开。

（一） 国家性质的制度与法律解说

习近平总书记回顾历史指出：“建立什么样的国家制度，是近代以来中国人民面临的一个历史性课题。”“什么样的国家制度”就是追问国家的本质属性，就是对国家性质的研究，而这个国家的性质就是“在古老的东方大国建立起保证亿万人民当家作主的新型国家制度，使中国特色社会主义制度成为具有显著优越性和强大生命力的制度”。为此，人民当家作主的新型国家制度必须通过法律确认和保障，形成一套科学而完备的制度体系。“我国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建了多样、畅通、有序的民主渠道。”而这归根结底离不开作为根本法的宪法的确认和维护，为此，习近平总书记提出“坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇”。这里的几个“不动摇”就是对中国国家性质最深刻、最准确、最鲜明的揭示。

在宪法作为根本大法的性质和地位上，习近平总书记更进一步原创性地阐述了中国宪法对国家性质的维护：“宪法是我们党长期执政的根本法律依据。我国宪法确认了中国共产党的执政地位，确认了党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位，这是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是社会主义法治最根本的保证……”从而使中国的国家性质在宪法法律层面区别于一切资本主义国家；这个论断也结合中国具体实际，发展了马克思主义国家学说关于无产阶级专政的理论。

（二） 国家目标的制度与法律解说

在国家制度和法律制度中明确国家的发展目标，指引全体人民共同前进的方向，是我国国家制度和法律制度的一个显著优势和鲜明特征。例如，现行《宪法》在“序言”部分就详细规定了国家的根本任务。国家目标的确立说明了我们理解的“国家”不是由各个国家机关按照机械原理组合的整体，而是有着清晰内在共同意志与利益的有机体。一句话，国家目标为制度和法律提供了根本的发展方向。

同时，国家制度和法律制度也为国家目标设定了清晰的内涵和层次，提供了具有强制力的国家保障。注重国家目标与国家制度、法律制度之间的相互支撑与相互作用是习近平法治思想国家理论的鲜明特征。“在人类文明发展史上，除了中国特色社会主义制度和国家治理体系外，没有任何一种国家制度和国家治理体系能够在这样短的历史时期内创造出我国取得的经济快速发展、社会长期稳定这样的奇迹。”其中，我们尤其要看到中国宪法对于支撑国家目标实现的关键作用：“改革开放四十年来的历程充分证明，我国现行宪法……是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。”这一段高屋建瓴的论述为全面贯彻实施宪法、健全保证宪法全面实施的制度体系提供了基于国家目标的学理论证。

（三） 国家形态的制度与法律解说

习近平法治思想中的国家制度和法律制度理论坚持历史唯物主义基本立场，强调要历史地、具体地、实践地来观察一个国家，每一个国家在制度和法律上都有自己的特殊形态，不能抽象地、笼统地提出国家制度和法律制度的统一样态。“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”与之相反，西方传统政治学与宪法学恰好是建立在“抽象国家”这个概念的基础上，不是具体分析现实中不同国家的客观约束条件与历史传统，而是习惯于以抽象的“国家权力”或者“主权”概念为中心，以它的归属及运行作为分类标准，建立起国家政体的类型学，继而以某种选定的优良政体作为标准答案，去评价和判断现实中具体的国家。近代以来，这种以建立在中世纪领土国家基础上的单一民族国家为主体，以抽象主权概念决定统一制度体系和法律体系为特征的国家学研究，在理论和知识上形成了宰制，遮蔽了视野；在实践和现实中则往往形成了简单论断一个具体的国家是否符合特定标准形态的霸权思维。然而，国家通过制度和法律塑造的具体形态，“不可能脱离特定社会政治条件来抽象评判，不可能千篇一律、归于一尊……世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式”。中国的国家制度和法律制度就塑造了三个比较典型的国家形态的重要特征：

一是中国是历史传统悠久的国家。中国国家的形成与存续是基于文明的连续性与包容性，而不是基于领土的兼并、战争和殖民。“中华文化、中华民族与中国是有机联系在一起的人类文明现象。”习近平总书记深刻指出，中国国家制度自古就包括“大道之行、天下为公的大同思想，六合同风、四海一家的大一统传统”；中国《宪法》“序言”开篇即言明“中国是世界上历史最悠久的国家之一”。因此，以包容、兼爱、互助为底色的命运共同体意识始终是中国国家制度和法律制度的重要内容；偃武修文、和平发展始终是中国国家制度和法律制度维护的重要价值。

二是中国是“统一的多民族国家”。中国自古就是统一的多民族国家，中国的国家制度和法律制度特别注重塑造、强化和维护中华民族共同体意识，并形成因地制宜、求同存异的具体制度安排。我国《宪法》明确规定了民族平等原则，建立了民族区域自治制度，形成了以民族区域自治法为基础的完备的法律制度体系。习近平总书记深刻指出：“必须坚持和完善民族区域自治制度，确保党中央政令畅通，确保国家法律法规实施，支持各民族发展经济、改善民生，实现共同发展、共同富裕。”中国的统一多民族国家的稳定根基就在于制度和法律，在于多层次的制度法律体系相互协同、配合，实现了国家整体利益与各民族自身利益的统筹兼顾。

三是中国是坚持“一国两制”的主权国家。西方民族国家理论以抽象主权概念为中心，认为一个统一主权国家内部只可能选择一种制度体系和法律体系，这也往往在历史上造成主权国家由于这种认识而带来内战或分裂。坚持“一国两制”是中国国家制度和法律制度的伟大创造，是在主权国家内部保持稳定、为世界和平带来希望的重大创新。习近平总书记特别强调“一国两制”方针的法律化、制度化，指出：“香港、澳门回归祖国后，已纳入国家治理体系。港澳同胞要按照同‘一国两制’相适应的要求，完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，提高管治能力和水平。” 香港、澳门回归祖国后，纳入国家治理体系是治理标准、依据和方式的高度制度化、法治化。

（四） 国家组织、治理的制度与法律解说

以民主集中制为组织和活动原则的人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是国家制度和法律制度中极富中国原创性的内容。习近平总书记高度重视民主集中制在国家组织和治理中的地位，认为它既不同于西方三权分立模式，也是对马克思主义国家学说中“议行合一”模式的发展，是理解我国人民代表大会制度本质与优势的关键。从组织原则而言，通过宪法法律规定，由人民通过人民代表大会统一行使国家权力，人民代表对人民负责、受人民监督；各级人民代表大会由民主选举产生，其他各级国家机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。在中央与地方的关系上，按照民主集中制，遵循“中央统一领导，充分发挥地方积极性、主动性原则”。可见，人民代表大会制度以人民当家作主为基础，全面建构了一个以权力机关为最高机关，由此产生其他国家机关的人民代表大会组织体系。从活动原则而言，民主集中制基础上的人民代表大会制度坚持决策权、执行权、监督权既合理分工又互相协调的基本原则，形成了中国的制度优势。

国家制度和法律制度还是提高国家治理效能的内在要素和重要支撑。改革开放以来，我们就认识到还是制度更靠得住，进入新时代以来，“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍” 。而“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。 其中，习近平总书记尤其强调了法律制度的支撑作用，“实践证明，通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性”。因此，法治体系构成了国家制度体系的四梁八柱，构成了国家治理的总工具箱，加强法治体系建设也就成为建设社会主义现代化强国的重中之重。

（五） 国家安全的制度与法律解说

习近平法治思想中的国家制度和法律制度理论与总体国家安全观一脉相承，形成了国家的制度保障论。它强调要重视国家制度和法律制度的自身安全，在此基础上建构确保总体国家安全的制度、法律体系，强调通过制度确保国家安全，抵御各种风险，这是进入新时代以来中国国家制度和法律制度最鲜明的特征之一。习近平总书记从两个方面强调了这个特征。

一是在总体国家安全观里突出强调“以政治安全为根本”，突出制度安全的政治重要性。制度安全体现在必须有效抵御制度竞争中的同化，增强制度定力。“鞋子合不合脚，只有穿的人才知道。中国特色社会主义制度好不好、优越不优越，中国人民最清楚，也最有发言权。我们在这个重大政治问题上一定要有定力、有主见，决不能自失主张、自乱阵脚。”“法治领域改革政治性、政策性强，必须把握原则、坚守底线，决不能把改革变成‘对标’西方法治体系、‘追捧’西方法治实践。”这充分说明了政治安全、政权安全与制度安全的极端重要性。

二是强调通过制度威力有效维护总体国家安全。进入新时代以来，我们通过制定和修改《国家安全法》《网络安全法》《反间谍法》等一系列基础性、综合性或专门性立法，总体国家安全的制度体系更加完备，习近平总书记特别强调通过系统完备、层次分明、衔接有序的制度和法律体系，形成预防、监测、管理、处理等环节相结合的全周期手段，防范重大风险，维护国家安全。“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。”善于运用制度威力应对风险挑战也说明了一个国家在政治文明和法治文明上的高度与定力，是国家迈向现代化的必然表现。

四、国家制度和法律制度理论的原创性命题

习近平法治思想中的国家制度和法律制度理论既形成了体系性的总体构成，也提出了大量的原创性论断，本文重点阐述以下四个重大命题。

第一，国家制度和法律制度具有严密的体系性和层次性。国家制度和法律制度不是杂乱无章的规则堆砌，而是一个“系统完备、科学规范、运行有效”的制度体系。这既设定了制度建设的总体目标，也为制度建设提供了原创性的判断标准。同时，制度也是分层次的，“中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的领导制度是我国的根本领导制度”。而中国特色社会主义法治体系就是要通过法律的表现形式，以宪法为核心，准确完整反映这个层次性，从而通过制度的层次性塑造法律的层级性。第

二，中国特色社会主义制度、中国特色社会主义法治体系与国家治理体系一体贯通、相互作用。中国特色社会主义制度决定了中国特色社会主义法治体系的道路属性与内容本质，是后者的根本制度保障；后者则是前者的法律表现形式。因此，国家制度和法律制度应该一体贯通、有机衔接。例如，在谈到完善党和国家监督体系的时候，习近平总书记指出：“党中央考虑启动这次宪法修改的一个重要因素，就是深化国家监察体制改革的需要。深化国家监察体制改革是党中央决策和推进的重大政治体制改革，需要在国家机构顶层设计上作出重要调整和完善，涉及宪法修改问题。”同时，国家治理体系和治理能力是中国特色社会制度及其执行能力的表现，中国特色社会主义法治体系则是国家治理现代化的重要依托，治理体系和治理能力要准确反映制度和法律的性质，符合它们的用力方向。制度和法律要以提升国家治理现代化为目标和突破方向，从而需要有的放矢地设计制度、完善法律。

第三，宪法是国家的根本法，是治国理政的根本法律依据。从宪法学原理来看，对“根本法”内涵的理解有三种不同的传统：一是作为调整国家机构及其相互关系的基本法。这是西方中世纪对根本法的理解，所谓根本法就是国家机构组织法，它构成了主权国家得以建构的基本框架。二是作为保障人权、对抗国家权力的最高法。这是美国独立战争和法国大革命以后，西方以违宪审查制度为中心建立起来的对根本法的理解。这种观点将宪法理解为国家的最高法，以国家与公民的对抗为底层逻辑，强调通过违宪审查实现对国家权力监督的全覆盖，从而体现出宪法的根本法地位。三是作为普通立法工作依据的基础法。这主要是马克思主义宪法理论的观点，强调根本法的主要功能是为立法提供依据，大量的立法工作通过根本法授权而得以完成。习近平总书记对此既有传承又有创新，指出：“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”“宪法是治国安邦的总章程，是我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范。”这些阐述从确认中国特色社会主义制度、反映全体人民共同意志、成为国家政治和社会生活的最高法律规范三个方面，原创性提出了“根本法”新的内涵，既继承了马克思主义国家学说关于宪法指导立法的观点，又强调了宪法作为治国理政总工具箱的特殊地位，还突破了西方宪法学传统上仅仅将宪法理解为国家最高法律规范的窠臼，明确了宪法是国家政治和社会生活各种制度的根基。习近平总书记进一步强调，“宪法是国家根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据”，从而通过“根本法”的表述统一了国家制度与法律制度的效力基础。

第四，评价国家的政治制度是否民主、有效存在科学的标准。政治制度没有定于一尊的模式，判断一个国家政治制度是否民主、有效，具有科学的标准。习近平总书记指出：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”这就从民主选拔、社会参与和流动、政治活动的民主运行、国家权力的制约监督等标准上重构了高质量政治制度与法律制度的内涵，突破了西方话语对民主政治的定义权、解释权。

五、加快国家制度和法律制度的“三大体系建设”

习近平法治思想中的国家制度和法律制度理论，具有科学内涵、深厚原理、完整体系和原创命题，是当代中国宪法学与国家法学建构自主知识体系、提炼治国理政规律、服务全面推进依法治国的根本指南，蕴含着中国人民从制度和法律层面，理解现代国家的深邃思考和智慧，值得我们在理论和实践上高度重视。习近平总书记提出：“要加强对中国特色社会主义国家制度和法律制度的理论研究，总结七十年来我国制度建设的成功经验，构筑中国制度建设理论的学术体系、理论体系、话语体系，为坚定制度自信提供理论支撑。”这充分说明了在国家制度和法律制度建设中提炼标识性概念、原创性理论具有重大意义，也需要加快建设“三大体系”。为此，必须做好以下“三大体系”的建设工作：

第一，加快建设中国特色的“宪法与国家法”学术体系。新中国成立不久，我们曾经建立过借鉴前苏联法学理论基础上的“国家与法的一般理论”学术体系。改革开放以来，这个学术传统因为不能完全适应改革开放的新形势和新实践而中断，国家法有关国家性质、国家机构、国家权力、国家任务等一般原理的内容被宪法学吸收。然而，进入新时代后，我们需要重新建立以研究“整体的国家”为对象，以国家制度和法律制度为主体，以实现国家治理现代化为目标的现代中国“宪法与国家法”学术体系。传统宪法学研究将“整体的国家”加以消解或还原为对“国家机构”等的研究，破坏了“国家”作为一个整体学术对象的完整性，也遮蔽了对国家组织法（如人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等）、国家行为法（如选举法、立法法、监督法、监察法等）、国家责任法（例如国家赔偿法、政务处分法等）等大量国家治理亟需的内容的研究。只有一个完整的“宪法与国家法”学术体系，涵盖国家在宪法与法律上的总论和组织法、行为法、责任法等构成的分论，才能从法学角度提炼我们在新时代法治轨道上治国理政的规律，推动国家制度完善，实现法治对中国式现代化的重要保障作用。

第二，加快建设中国特色的新时代“国家与法”理论体系。“宪法与国家法”的学术体系是从学科建设角度而言，它本身建立在“国家与法”的理论体系之上。“国家与法”的理论体系同样没有定于一尊的模式。“国家法”的学理从欧洲，尤其是从德意志法学传统来看，有一条自19世纪中叶开始，从一般国家学到国家法学发展的脉络，但这个背后是欧洲国家建构内在规律的体现，它们不能用来解说中国的国家性质和国家形态；从前苏联的法学传统来看，它的“国家与法的一般理论”也在概念范畴、原理观点等方面不能用来解说新时代中国的国家法学理论。因此，我们必须在马克思主义国家学说基础上，通过认真萃取中国国家治理与全面依法治国的经验，结合中华文明关于宇宙观、国家观、社会观、治理观等的思考，在我们自己的问题意识和理论延长线上，构筑兼顾国家合法性与治理有效性的“国家与法”理论体系。

第三，加快建设中国特色“国家制度和法律制度”话语体系。学术体系和理论体系必须转化为以制度建设为主线的话语体系，讲好中国的制度故事，阐明中国的制度优势，因此我们还必须加快建设“国家制度和法律制度”话语体系。当今国家之间的竞争是制度竞争，竞争涉及价值观念的求同存异。这就决定了我们的国家制度和法律制度优势必须通过符合全人类共同价值的话语体系加以有效表达，在推进中国式现代化、追求“强国建设、民族复兴”的历史主题里，讲清楚中国的国家制度形象，讲明白中国的法治体系内容，消除不必要的制度误会，努力填平中国与世界的制度鸿沟，将制度优势作为强国建设的软实力和民族复兴的主信号贡献给世界，为中国式现代化的推进在制度层面开万世太平。

来源：《法学》2024年第9期。