摘要：美国经济制裁的适用对象既包括美国人，还包括非美国人。美国经济制裁通过拓展主体、扩大行为规制等方式实现域外管辖的效果。实践中，由于经济制裁涉及国家安全事项，美国总统在制裁政策制定中具有较大的行政裁量权。但利益攸关方可运用美国法的行政复议和司法审查的方式，挑战美国行政部门不当的、不合理的域外管辖。美国特朗普总统第二任期持续加强对华经济制裁的遏制功能，对高新技术出口实施严格的管控措施，对中资企业的正常经贸活动构成挑战。美国政府经济制裁行动损害和威胁了中国主权、安全与发展利益。中国有必要加强反制裁、反干预、反“长臂管辖”斗争，除通过系统性出台反制立法并推进反外国制裁立法的有效实施外，作为受美国经济制裁影响最大的中资企业，应优化供应链布局，加强海外供应链弹性建设，并积极利用法律手段维护自身合法利益。同时，作为负责任的大国，中国应继续以法治方式向全球市场输入稳定性的预期，避免落入大国博弈的“修昔底德陷阱”。

关键词：经济制裁；反制裁；域外管辖；美国法；单边主义

一、问题的提出

美国经济制裁政策普遍体现出美国国内利益集团在塑造外交政策中的作用。美国经济制裁时常具有政治外交和经济利益的目标。自2018年以来，美国经济制裁加大对华经贸的遏制作用，特别是对华制裁对象不断扩大，制裁措施不断丰富，中资企业面临的经营风险挑战增加。美国能够推行单边经济制裁手段的背后原因在于：美国具备影响甚至控制经济全球化的权力。一方面，美国具有操控全球美元结算体系、跨国金融支付系统、世界领先技术产品以及全球最大消费市场等硬实力；另一方面，美国在对外宣传、社交媒体以及情报工作等软实力上也具有无可比拟的优势。在美国经济制裁体系下，在微观层面，美国总统可对中资企业进行定点打击，主要目的在于打破中国重要行业的供应链，并促使美国企业终止与中资企业的商业往来。在宏观层面，美国可通过阻断支付结算系统、互联网信息系统，使得中资企业难以开展国际业务。美国特朗普总统第二任期持续对华加强经济制裁的遏制功能，对高新技术出口实施严格的管控措施。这对中资企业的正常经贸活动构成挑战。

历史上看，现代意义上的经济制裁起源于美国。美国经济制裁具有广义和狭义之分。狭义的美国经济制裁仅涉及美国国会发布的一般性立法与专门制裁法案、行政法规，以及美国总统命令构成的法律法规体系。广义的美国经济制裁概念还包括出口管制相关的法律制度。狭义的经济制裁行为与出口管制分别为美国财政部和商务部管理，二者的管控方式不完全相同。为此，本文仅分析狭义的美国经济制裁法律体系。美国经济制裁法律体现出单边性特征，特别是美国频繁绕开国际组织的多边经济制裁授权进行自主行动。为此，本文主要对美国单边经济制裁进行分析。

美国单边经济制裁具有域外管辖的效果，其危害效果在于对第三方的行为和第三国利益产生不利影响。有观点认为，美国在域内执行经济制裁的行为一般不产生合法性质疑，其主要依据传统的属地原则和属人原则获得合法性。一方面全球商业实体和个人希望进入美国市场，利用美国在金融、科技等领域的全球公共产品开展业务，由此美国单边经济制裁具有域外的威慑力。另一方面美国经济制裁具有典型的域外适用的效果，其通过对美国人、美国本地行为等概念的拓展，将制裁的民事和刑事责任拓展到海外，并依托引渡等机制确保在域外的执行力。近年来，美国制裁已成为国内外理论界研究的重点议题。国内学界主要围绕美国经济制裁的法律规则、国际法层面的违法性问题展开。国外学者的关注焦点更多集中在美国经济制裁的合法性以及对国际人权规则的冲击层面。除国际法和被制裁企业母国立法的视角外，从美国法视角研究美国经济制裁议题被忽视。实际上，美国经济制裁具有体系化的法律机制，必须从学理上对美国经济制裁的域外管辖可能性及运用美国法挑战美国不当经济制裁的可行性进行分析。通过美国司法实践，可更清楚地观察到美国经济制裁的危害性及其违法性。与美国的经济遏制战略相反，中国坚定不移推进高水平对外开放。中国开放的大门不会关闭，只会越来越大。

面对百年未有之大变局加速演进，党的十八大以来，中国强调要实现统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，要加强反制裁、反干预、反“长臂管辖”斗争。近年来，中国加大反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”的立法工作，先后出台了《中华人民共和国反外国制裁法》（下称《反外国制裁法》）、《不可靠实体清单规定》等法律文件反制个别国家的不当域外措施。然而实践中，美国经济制裁的影响仍然存在，从法律基础、实践做法等方面提高对美国经济制裁法律体系的认识仍有必要。这对推动中资企业正确应对美国不当经济制裁有所助益。有鉴于此，本文拟从美国经济制裁的域外管辖机制出发，结合美国司法实践，深入研究美国通过主体延伸、行为拓展等方式发挥域外效力的机理，并提出运用美国法律机制应对不当经济制裁的可能方案。

二、美国经济制裁中的主体延伸：从美国人到非美国人

美国经济制裁主要适用于“美国人”，而“美国人”的概念是以属人管辖权和属地管辖权为基础进行构建的。除传统上的美国公民以及在美国登记注册、实际运营的实体外，美国经济制裁通过两种方式实现域外管辖：一是将美国人拥有或控制的外国公司列入管辖对象，并把来源于美国的产品、技术和服务等列入禁止范围；二是通过二级制裁直接将第三国个人和实体纳入制裁对象。

（一）美国经济制裁中的“美国人”

美国制裁计划施加的禁令主要适用于“美国人”，而“美国人”的概念是以属人管辖权和属地管辖权为基础构建的，其在相关法律中的定义通常如下：“美国人”包括“任何美国公民、永久居留外国人、根据美国法律组建的实体或美国境内的（包括外国分支机构）任何实体（entity）或任何美国人”。因此，上述定义涵盖以下类别的个人和实体。一是美国公民和永久居留的外国人，包括位于美国境外的人，以及那些代表美国公司行事的人。二是在美国注册成立的公司，包括海外分支机构（但除明确规定外，不包括海外子公司）。三是在美国境内行动的非美国个人或实体，包括违反制裁规定、通过美国金融系统转移资金的外国银行。

与对“美国人”的定义不同，越来越多的美国制裁立法将遵守美国制裁法要求的主体拓展到由美国公司拥有或控制的外国子公司、拥有美国商品的外国人，从而使美国财政部海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control of the U.S. Department of the Treasury，下称OFAC）在执行任务时具有广泛的自由裁量权和深远的域外影响力。甚至那些不在美国境内的实体机构也可能会被美国制裁立法所约束，尤其是若它们希望或需要与美国企业开展商业往来，或拥有美国原产商品。美国经济制裁实际上通过限制进入美国市场以及施加民事、刑事惩罚的方式，影响非美国人的行为。

1.拥有原产美国商品、软件或技术的人

美国经济制裁涵盖了原本由美国出口的商品，经由非美国人向第三国“再出口”的行为。例如，《与伊朗交易和制裁条例》（Iranian Transactions and Sanctions Regulations）规定，除少数例外情况外，若明知或有理由知道转口是专门针对伊朗或伊朗政府的，那么禁止第三国的非美国人，直接或间接地从美国进口任何货物和技术或服务。对于原产于美国商品的定义，美国制裁项目中会采取个案分析，其并不依据出口管制的定义，目前主要存在10%和25%的比例控制。例如对于伊朗制裁而言，个人和企业不得将美国出口的货物、科技与服务转出口至伊朗，具体包括：（1）不得将原产于美国的货物、科技与服务从第三国转出口至伊朗；（2）不得将以美国产品作为核心部件或美国零件占整件产品价值10%以上的产品、科技与服务出口至伊朗；（3）不得将以美国技术作为核心科技投入生产得到的产品出口至伊朗。因此，企业在与伊朗进行交易的过程中应特别注意相关产品是否原产于美国，是否包含源自美国的部件，或者产品的生产中是否使用了源自美国的技术。

对于认定产品是否属于原产于美国的商品，应进行个案分析。在实践中，诸如FedEx等企业对其承担的出口管制和制裁责任提出质疑。它们认为其无法对每一个包裹进行审查，并且如果对所有包裹进行审查将可能违反隐私法律。UPS等企业则指出其会遵守美国政府在市场中的指导。实践中，个别企业因为受美国制裁而不能使用美国技术支撑的外国招标网站，若强行要求外国招标网站对所有用户的身份信息进行识别，可能导致对用户隐私权的侵犯。OFAC曾与瑞士国际航空电讯集团达成和解。在调查中，美国认为瑞士国际航空电讯集团对受美国制裁的马汉航空、叙利亚阿拉伯航空、里海航空提供客户服务，包括预订服务、社交服务、消息服务、行李托运服务等。瑞士国际航空电讯集团提供的服务和软件受美国管辖，因为其来自于、传送至美国，或者涉及美国来源的软件，并且“特别指定国民”从该软件服务中获益。因此，瑞士国际航空电讯集团违反美国制裁法规。

2.多数股权的子公司

除在美国登记注册或实际经营的企业外，某些制裁计划包含适用于由美国人拥有或控制的外国子公司的禁令。《与伊朗交易和制裁条例》禁止“由美国人拥有或控制的外国实体”与伊朗人进行交易。由于美国撤出《联合全面行动计划》（Joint Comprehensive Plan of Action），因此任何拥有美国资本的外国企业应确保不违反相关的制裁项目。

2012年10月，美国将制裁范围扩大到在美国境外注册，但由美国人或美国公司最终持有或控制的实体。为实现一级制裁的目的，若美国人在非美国实体具有如下情形之一，则该非美国实体视为由美国人持有或控制：（1）持有该实体50%或以上表决权或价值的股权；（2）在该实体董事会中拥有大多数席位；或（3）控制该实体的行动、政策以及人事决定。2019年，美国在线旅游企业Expedia集团与OFAC达成和解，支付超过32.5万美元的罚金。其理由是Expedia在兼并外国企业15个月后，才通知外国企业其受到美国法约束并受美国管辖。因此，该企业涉嫌在被兼并后继续从事古巴旅游服务活动。

（二）对非美国人的适用方法

除“美国人”外，美国经济制裁通常以两种方式实现域外管辖。第一，通过扩大属人管辖权与属物管辖权的方式，拓展美国经济制裁法的管辖权。美国通过“美国人”这一概念将美国人拥有或控制的外国公司列入管辖对象；同时拓展“对物管辖”，把来源于美国的产品、技术和服务等列入禁止范围，如金融服务、高科技产品等。第二，通过二级制裁管辖的方式，即直接把第三国个人和实体纳入制裁对象，禁止第三国个人和实体与目标国及其个人和实体从事某些特定交易。目前，美国的二次制裁主要涉及立法管辖权和执法管辖权。美国在二次制裁上最初主要行使立法管辖权，在行使执法管辖权时较为克制。近年来，美国对二次制裁的执法管辖呈扩张态势，令美国二次制裁变成国际社会面临的共同问题。

1.二级制裁针对的对象

美国可对与美国不存在任何关联的实体或行为施加制裁，此为“二级制裁”，因而延伸出“二级制裁管辖权”。具体而言，美国的“一级制裁”针对的是目标国，它禁止本国人与目标国进行贸易往来；“二级制裁”禁止第三国与“一级制裁”下的被制裁国进行贸易往来。

“二级制裁”是域外措施中最具争议的措施，因为它们所管辖行为或活动与美国不存在任何联系。特别是在某些情况下，“二级制裁”的目的是：防止特定的非美国人进入美国金融市场和商业领域。迄今为止，大多数二级制裁是针对伊朗、古巴等施加的制裁计划。例如根据《伊朗全面制裁、问责和撤资法》，若美国财政部认定某外国金融机构实施受制裁的活动，财政部部长可对其在美国开立或维持代理账户或通汇账户的行为施加一项或多项严格限制。

相似地，根据《伊朗和利比亚制裁法》（Iran-Libya Sanctions Act），即使非美国人与美国没有管辖连接点，但是美国仍可对从事与伊朗石油和石化工业相关的行为进行制裁。《古巴资产管制条例》（Cuban Assets Control Regulations）规定，禁止任何美国管辖下的人与“古巴国民”进行交易。这里的“古巴国民”包括那些“特别指定国民”。特别指定国民包括：第一，被美国财政部确定为“特别指定国民”的任何人；第二，在生效日或生效日之后仍然为古巴效力的任何人；或第三，在生效日或生效日之后直接或间接被古巴或任何被特别指定的国民所拥有或控制的任何合伙、社团、公司或其他组织。美国的二级制裁通过“特别指定国民”等方式得以制度性地巩固。

2.非美国人实施违反美国经济制裁的行为

非美国公司处理美元的电汇和其他交易时常涉及通过同业银行进行清算和结算。在一定程度上，总部设在美国以外的大型跨国银行经常向其他非美国公司提供同业银行服务，多数情况下涉及通过其美国分支机构进行清算。在过去的数十年中，通过美国进行的交易一直是OFAC建立非美国人与美国联系的首选方式，以此对非美国人实施制裁。例如，OFAC曾宣布与法国巴黎银行（BNP Paribas）达成96亿美元和解协议，因为后者违反美国针对古巴、伊朗、缅甸和苏丹的制裁规定。特别是，OFAC发现法国巴黎银行已经通过美国金融机构处理了大量被制裁国家、实体和个人的交易活动。

在许多此类情况下，OFAC发现非美国银行掩盖了受制裁客户的身份，以规避美国银行所使用的合规机制。该做法通常被称为“电汇代码消除”（wire stripping），其涉及对电汇相关信息进行故意操纵，进而使美国政府难以识别相关实体的交易活动。如果被发现，OFAC将会在行政和民事处罚中，考虑此种故意欺骗行为。值得注意的是，2016年OFAC关于实施针对伊朗的《联合全面行动计划》的实践表明，外国金融机构可以处理涉及伊朗的美元交易，但前提是此类交易不直接或间接涉及美国金融体系或任何美国人，并且不涉及任何受制裁的人。这表明OFAC认为在不涉及美国人或美国金融机构的情况下，可以通过美元进行交易，美国制裁立法不约束此种行为。一般而言，在技术上，这是由非美国同业银行与非指定的伊朗实体进行交易，且没有通过美国金融系统进行交易。

上述例证之所以重要不仅仅是因为其表明，OFAC将继续就此类发生在美国境外、涉及美元计价交易且必须通过美国金融系统处理的行为，采取执法行动；进一步地，上述案例也表明，非美国人可能会因违反制裁而承担刑事责任，仅仅是因为其与美元交易结算通过美国金融机构。

三、美国经济制裁中的行为拓展：从直接行为到间接行为

美国经济制裁法律体系中的行为因素从直接行为拓展到间接行为，这扩大了美国制裁立法的适用范围，产生了域外管辖的效果。其主要体现在：第一，如果“知道或有理由知道”货物或服务将运往被制裁的国家，那么受美国法管辖的人员应禁止参与此类货物的交易；第二，如果企业为货物或服务运往被制裁的国家提供便利，那么其行为违反美国制裁法律规定；第三，若非美国企业或人员与被制裁的实体开展美元交易，或非美国企业与人员导致美国人从事违反美国制裁法律的行为，那么非美国企业或人员将违反美国经济制裁立法。

（一）美国人的“有理由知道”标准

除标准的出口禁令外，如果“知道或有理由知道”物品将运往第三国，为受制裁的目标国所用，那么美国人将可能违反美国制裁规范的要求。以这种方式通过第三国的出口被称为“转运”或“再出口”。美国通过“有理由知道”（reason to know）标准扩大了其执法的范围。

例如，《苏丹制裁法规》（Sudanese Sanctions Regulations）既规定了标准化的出口禁令，又规定了向苏丹再出口货物和技术的禁令。其规定，若出口商知道或有理由知道，出口货物或技术旨在转运至苏丹（包括通过或存储在中间目的地），那么其应该禁止出口。

基于以上所述，对于个人或实体是否“有理由知道”源自美国的商品将被转运到禁运的目的地，OFAC明显采取了扩展解释的方法。此外，应注意的是，尽管相关法规条文并无明确指明，但OFAC能够将转运禁令解读入其制裁计划中。2019年美国苹果公司与OFAC达成和解。因违反美国制裁法规，苹果公司支付46.7万美元。在该案中，2015年2月，OFAC将某一斯洛文尼亚公司及其主管Savo Stjepanovic添加入“特别指定国民”清单中。该斯洛文尼亚公司在美国苹果应用商店中开发的一款应用程序已被列入制裁清单，然而该程序仍可下载并因此产生使用费用支付行为。2017年2月，苹果公司升级审查工具发现相关账户后，立即终止了对该公司账户的支付行为，但并没有中止第三方的支付行为。因此，OFAC鉴于苹果公司具有较好的制裁履约纪律并能够及时提供相关信息，最终对其作出46.7万美元的罚金。由此可见，美国经济制裁的“有理由知道”标准的解释较为宽泛，其时常涉及是否有规避制裁的主观意图的判断，在实践中的适用存在不一致性。

（二）美国人的“便利化”措施

目前生效的大多数制裁法律都包含美国人批准、资助或便利外国人进行的交易。如果相关的交易是由美国人执行的，如其违反美国制裁法规，则应被禁止。这是拥有外国子公司的美国公司应该关注的重要事项，尤其是应留意美国政府将“便利化”行为作为判断违反美国制裁法规的标准。最广泛的便利化禁令包含在《苏丹制裁法规》中，并扩展到美国人员协助或支持的、任何与苏丹之间的、无许可的贸易活动。尽管相关法规指出，此类规定不涵盖纯粹的文书性质的活动（例如报告子公司交易的结果），但是其涵盖为子公司的交易提供资金或担保，或对子公司出售的商品提供质量保障等行为。《苏丹制裁法规》还规定，为了避免便利化的潜在责任，美国母公司应确保其外国子公司独立于任何与苏丹出口有关的美国人。但是，该法规规定，美国人不得为了确保其附属公司从事那些如果美国人从事将违反制裁法的贸易行为，而更改其外国附属公司的政策或程序。简言之，该法规禁止美国人向特定的外国人提供商业机会。

需要说明的是，上述规定明确规定在针对苏丹的制裁项目中。但是，OFAC可以将禁止便利化的措施适用于其他制裁计划。由此，便利化违规措施主要是指，不直接产生商业交往的活动，但是对其他企业商业交往提供了帮助，特别是因为便利化措施为其他企业提供了违反制裁法规的商业机会。例如，为其他违反制裁法规的公司提供资金或担保，以及提供商品质量保障等行为，均涉嫌违反美国制裁立法。实践中，若没有该实体的便利化措施，其他企业将无法相对便利地违反制裁法规。在这种情况下，该实体将受到美国制裁立法的约束。

（三）非美国人引发美国人违反制裁的行为

根据2007年修正的美国《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act），“非法行为”包括：根据本法，个人密谋违反或造成违反制裁措施的行为。该修正案将刑事责任扩大至“故意串谋、协助或教唆非法行动”。因此，该修正案对在美国运营附属机构的非美国实体也具有法律效力。特别是，近期OFAC的诸多执法活动依赖于上述规定，进而对非美国银行提起调查和施加惩罚。近年来，美国政府与欧洲主要银行就制裁达成了诸多协议。在大多数情况下，在美国领土上实际执行的行为（例如，由于银行通过美国金融系统，向受OFAC制裁的人转移资金）是美国管辖的对象。换言之，这些银行根据微弱的地域关联性与美国相联系，受美国管辖。

针对此类美国实践，非美国的银行和公司尤为值得注意的是，美国执法机构将使用与美国人员、公司和地区等与美国金融体系关联的事项，主张其具有管辖权。例如两家总部位于新加坡的CSE Global有限公司及其子公司曾与OFAC达成了1200万美元的和解协议，因为其导致美国的金融机构从事未经授权的出口或从美国向伊朗的金融服务再出口。换言之，从新加坡到伊朗的电汇违反制裁规则，因为其经过美国金融系统，被美国认为享有属地管辖权。本质上，美国通过惩罚此类具有微弱联系的间接行为的方式，拓展了其经济制裁的管辖范围。

归纳而言，非美国人因为其导致了在美国或由美国人采取的违反制裁措施的行为，可被认为从事违法行为。在OFAC与CSE Global有限公司达成的和解中，后者同意支付超过1200万美元，因为其导致了至少6个独立的金融机构从事未经授权的、从美国到伊朗的金融服务再出口的服务。特别是，非美国公司与受制裁的伊朗实体缔结了诸多合同，其承诺交付和安装电信设备。作为此合同的一部分，CSE Global 有限公司多次将美元电汇到诸多受制裁的实体。由于所有这些资金都是通过美国金融系统处理的，因此，该公司的行为导致许多美国金融机构从事向受制裁实体出口金融服务的行为。

OFAC采取了类似的方式起诉土耳其的国有银行——Halkbank及该银行的客户——Reza Zarrab，两者被控多次违反制裁规定，尤其是利用美国金融系统向伊朗支付款项。起诉书指控被告密谋违反美国对伊朗的制裁规定。在申请保释时，Reza Zarrab对控方的司法管辖权提出质疑，理由是“在这种情况下，被诉行为受到美国管辖的唯一依据是，Reza Zarrab用来向非美国接受方支付美元的是非美国银行，仅在支付活动中涉及到美国银行”。但是，美国法院驳回了保释申请，并指出OFAC认为，相应罪行也适用于在海外的外国人，当他们合谋以规避违反美国经济制裁法规。在该案中，Halkbank主张作为国有银行，其能依据美国《外国主权豁免法》免受起诉。然而，美国最高法院指出，美国《外国主权豁免法》不适用于刑事程序。换言之，美国法院接受了如下观点：若被告在知情的情况下故意与受制裁的实体进行美元交易，这将要求美国银行在结算过程的某个阶段介入并因此导致美国人违反制裁措施，那么OFAC可基于上述事实认定其享有管辖权，并进行惩罚。值得注意的是，违反美国《国际紧急经济权力法》的行为最高刑期高达20年，由于其为刑事犯罪，因此美国《外国主权豁免法》无法作为免除企业责任的依据。当然，也有观点认为，美国《外国主权豁免法》并非解决国家豁免问题的唯一依据，习惯国际法可成为刑事管辖豁免的依据。但由于无法直接适用美国《外国主权豁免法》，美国对外的刑事制裁威慑力加大。

四、中资企业运用美国法挑战美国经济制裁的方法与路径

（一）美国经济制裁对中国国家利益造成的影响

近年来，美国等西方国家出于意识形态偏见等因素视中国为“最主要的战略竞争对手”，同时因国内政治斗争需要转移国内危机及社会矛盾，在经贸领域对中国有关国家机关及工作人员、相关实体企业等实施所谓“制裁”。据统计，截至2025年10月29日，被美国商务部列入出口管制清单、注册地在中国的实体共1100多个。其中，被制裁最多的行业包括：半导体与集成电路、通信与网络设备、航空航天与军工、人工智能与高性能计算、高校与科研机构、安防与视频监控、船舶与海洋工程等。

实践中，鉴于目前国际结算中尚无可替代美元及其主导的金融系统的其他选择，美国已建立体系化的域外管辖制度。只要企业或个人在全球开展业务与美国发生关联（如使用美元、在美国设有机构、产品中包含美国技术或元器件、在美国市场融资、有美籍员工或持美国绿卡的员工等），那么该企业或个人的某些业务或行为就将受到美国法律的管辖。同时，美国还将制裁的对象泛化。与美国制裁对象存在关联的企业或个人将受到美国的二级制裁，如交易对手为美国制裁对象或位于受美国制裁的国家或地区、交易标的位于受美国制裁的国家或地区、属于美国制裁的行业等。

近年来，美国OFAC制裁案件数量大幅增加。2016—2024年，“特别指定国民”的数量增长了200%，OFAC的制裁对象遍布世界各地。尽管金融机构遭受的打击仍然最大，但没有任何行业被“豁免”。美国制裁针对广泛的经济部门以及非营利组织和个人。这些部门的范围从医疗器械制造到提供国际旅行服务，任何行业都无法免受OFAC的管辖。特别是近期，信息科技行业开始成为制裁措施针对的主要对象。在特朗普的第二个任期中，政治和外交因素将愈发影响美国经济制裁措施的实施。

在现有的制裁措施中，中国昆仑银行因为为伊朗金融机构提供便利，进行大量交易而被美国制裁。根据针对昆仑银行的制裁，2012年7月，美国财政部要求所有的美国金融机构切断与昆仑银行的直接交易，包括开设和维持同业账户或可支付的账户。此外，中国也有多个实体和个人因违反美国制裁伊朗、朝鲜和俄罗斯等规定，而被施加二级制裁。2019年以来，美国总统特朗普签署了所谓的《香港人权和民主法》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act）、《维吾尔人权政策法》（Uyghur Human Rights Policy Act），对中资企业进行直接打压。相关的法律草案主要以人权为制裁依据，对所谓的违反人权政策的外国人及实体施加一定的制裁措施。

本质上，以美国为首的西方国家不顾国际法与国际关系基本准则，实行单边主义，出于战略竞争目的日益频繁地对中国及其相关组织和个人采取所谓的“制裁”，甚至制定专门针对中国的制裁法案或制裁法律条款，突破了国与国之间友好交往和开展正常贸易的红线，给中国带来了严峻的挑战与巨大压力。在国家间博弈中，中国不应只是跟进或临时采取应对措施，而是要通过全面系统的制度设计运用法律工具，主动地对损害和威胁国家主权、安全与发展利益的霸权主义行径予以坚决反击。近年来，中国政府先后出台了《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《不可靠实体清单规定》等立法反制美国的不当经济制裁。除政府部门外，作为经贸往来的重要主体，中资企业应积极探索利用美国法等多种法律手段，应对美国经济制裁的不当域外管辖。

（二）挑战美国经济制裁的域外效力——以运用美国法为展开

美国政府时常将经济制裁视为政治外交工具。美国经济制裁实际上发挥出维护美国企业利益、削弱竞争对手实力的作用。由于美国实施经济制裁的立法和执法可能违反利益攸关方的合法权利，因此一些企业积极利用美国司法机制捍卫自身利益，尤其是解决美国经济制裁的不当域外管辖问题。

1.挑战美国经济制裁的法律方法

美国经济制裁法律制度可分为：一般法和特别法。在一般法中，美国《国际紧急经济权力法》起到核心作用。在特别法中，其主要针对特定国家而制定，既包括美国国会立法也包括行政立法。同时，美国总统可不经国会授权依美国《国际紧急经济权力法》发布对他国施加制裁的总统行政令，美国商务部、财政部等执行机构可通过行政条例规定具体的贸易制裁、金融制裁和人员流动制裁。对第三国的贸易制裁包括禁止第三国的实体与个人向被制裁国出口特定产品或服务，并禁止它们出口包含美国技术或部件的产品；禁止第三国从被制裁国进口特定产品或服务；禁止违反者进入美国市场；禁止其进口美国技术或部件的产品，或对其处以罚款等。其中，涉及金融领域的制裁主要包括：禁止或限制第三国实体与个人向被制裁对象放贷、提供出口信贷和担保；禁止第三国银行与被制裁对象进行金融交易；对违反二级制裁的实体与个人处以罚金或禁止其进入美国市场或使用美国金融系统等。人员流动制裁中最常见的是禁止向违反二级制裁的第三国国民发放入境签证。这些法律规范都属于特别法范畴。特别法具有强烈的针对性和灵活性，如赋予美国总统决定暂不履行特别制裁法案的权力，还会根据适用的效果进行修改和调整，并具有临时性，一般都规定了终止条款，一旦局势发生根本变化就会废止。

从美国“三权分立”机制角度，由于对外制裁涉及国家安全事项，因此，美国总统在制裁政策制定中具有较大的行政裁量权。在实践中，尽管立法机关可选择补充或限制美国总统的权力，但美国总统可颁布立即实施制裁措施的决定，而不受严格的行政调查及相关程序的限制。例如，“9·11”事件后通过的《爱国者法》（PATRIOT Act）等，都赋予了美国总统几乎不受限制的对外制裁权力。在实践中，只有当美国国会认为有必要对特定国实施长期制裁或将已有的制裁制度长期化时，美国国会才会启动立法程序，而制裁成为法律后将很难改变或撤销。美国司法机构能够对美国财政部作出的制裁惩罚进行司法审查，但其审查不涉及作出认定的实质内容，由此，美国司法机构实际上将遵循美国总统对制裁事项的认定。这也导致在法律层面对美国制裁法律体系进行司法审查具有难度。然而，通过司法审查挑战美国经济制裁立法也并非不可能。

实践中，如果个人或实体在任何制裁项目中被“封锁”（即被指定，以及资产被冻结），或者如果他们在被封锁的目标上拥有多数股权，那么其可以寻求行政复议。此外，当交易导致金融机构资本被冻结，根据制裁项目，交易的当事方认为资金因为错误的身份（wrong identity）问题被冻结，那么该当事方可以寻求对这些资金进行“解冻”。根据美国《行政程序法》（Administrative Procedure Act），由于法律规定的行政机构行为，或受到行政机构行为负面影响或被行政机构加重不良影响，进而遭受法律不当对待（legal wrong）的个人或实体，有权提起对该行为的司法审查。

必须注意的是，根据美国《行政程序法》进行的司法审查仅限于“机构的终局性行为”。这意味着该行为不得是临时性或中间裁决（interlocutory），而必须是一项权利或义务已经确定的行为。对美国联邦机构行动提出质疑的大多数司法案件将最先被提交到美国联邦地方法院，该法院有权审理依据美国《行政程序法》的相关事项。综上所述，在美国法的框架下，受制裁影响的个人和实体可通过行政复议或司法审查的方式对美国经济制裁提出质疑和指控。

2.对美国经济制裁提起行政程序

在行政程序方面，寻求行政复议的人员可基于以下理由提起复议：他们认为指定“特别指定名单”的依据不足；或相关人员已采取从“特别指定名单”撤出的补救措施。另外，被封锁交易的当事方可能会要求“解冻”其认为因为错误身份而被冻结的资金。遗憾的是，虽然OFAC表明将对所有的制裁项目实施相同的申诉审查标准，但是作为执行经济制裁的直接机构，其并未提供行政复议审查的指导。有观点认为，缺乏行政申诉程序和标准的透明度有助于最大程度地确保OFAC的自由裁量权。此外，由于涉及敏感的国家安全事项，美国联邦法规没有规定OFAC有义务向申诉方提供理由说明，或提供制定“特别指定名单”时所依赖的未保密信息。总体上，由于基于国家安全的行政复议程序与其他行政程序不同，其缺乏辩论性的听证会（adversary hearing）以及相关证据的标准，也没有向所有受内部审议影响的实体提供事先通知程序。因此，以行政复议挑战OFAC的制裁行动具有一定的难度。尽管几乎完全没有程序层面的法律保障，但受益于美国宪法保护，申诉方可要求在行政复议阶段享有美国宪法所规定的正当程序。例如，在NCRI案中，美国上诉法院认定，冻结申请人资产构成了美国宪法的财产剥夺事项，需要满足正当程序的要求。近年来，中资企业起诉美国政府的案件主要援引正当程序条款阻止美国行政部门的不当行为。实践中，由于美国泛化“国家安全”概念，对中资企业的打压往往依据模糊，指控证据不足，很少严格遵循法律程序，因此正当程序是中资企业在美国维权的重要诉由。如小米公司、箩筐科技以所谓“中国军工企业清单”的认定毫无根据，存在程序瑕疵等理由对美国政府部门的起诉，迫使美国国防部将其移除该清单。禾赛科技、中微公司等数家中资企业也曾以美国国防部的涉军认定毫无根据进行起诉，迫使美国国防部将其移除出军事清单。

3.对美国经济制裁提起司法程序

当行政复议被行政机构否定后，当事方可向司法机关提出司法审查。OFAC根据美国《国际紧急经济权力法》作出的制裁决定，受美国《行政程序法》的司法审查。根据美国《反恐怖主义和有效死刑法》（Antiterrorism and Effective Death Penalty Act）所作的制裁决定也受到司法审查。在美国《行政程序法》下，相关政府机构的决定将会被美国法院所支持，除非其是“恣意的、反复无常的、滥用裁量权的，或者其他不符合法律的行为”。若OFAC的行为不是恣意的、反复无常的，而是基于实质性的证据，那么美国法院将会维持OFAC的决定。因此，美国法院没有审查OFAC决策实体内容的空间。基于此，审查标准是狭窄的，美国法院无法用判决代替机构的决定。当涉及外交政策和国家安全事项时，美国法院将在审查时更大程度地遵循行政机构的决定。

具体而言，美国法院否定美国经济制裁行动的主要情形包括：第一，该行动是恣意的、反复无常的、滥用裁量权的，或者其他不符合法律的行为；第二，其与宪法性权利、权力、特权或豁免相违背；第三，超过立法管辖权、权限或限制；第四，在向法院提交的整体的或保密的信息的行政记录中，缺乏实质性的支持；第五，不符合法律规定的程序。在欧洲，对制裁的挑战也有相似的路径。据统计，个人或实体在欧洲法院系统中往往基于以下原则获得权利救济：辩护权、有效的司法保护、对基本权利无理由或不相称的限制、阐明制裁理由的义务、明显的评估错误、违反合法预期和滥用权利。遗憾的是，鉴于与制裁相关的司法审查范围极为有限，在美国法院实践中几乎没有以“恣意的和反复无常的”标准申诉成功的案例。在一些案件中，美国法院明确拒绝审查OFAC决定的特定事项。例如，在与美国《反恐怖主义和有效死刑法》相关的案件中，美国上诉法院指出，针对特定组织的恐怖活动是否威胁国家安全的问题，长期被认为落入政治权力的范畴，司法机构无法介入。

（三）积极探索应对美国经济制裁的法律方法

美国经济制裁约束对象既包括美国人，还包括与美国关联的企业或人员，甚至在特定情况下还针对与美国无关联的企业或人员。美国经济制裁对中资企业利益与中国国家安全利益构成严峻威胁。中国应正视美国经济制裁对中资企业的潜在负面影响，进一步提升中国反制外国经济制裁的科学性、系统性及有效性。

1.利用美国实体法律依据挑战美国经济制裁措施

（1）美国经济制裁立法的不当域外适用

美国经济制裁立法是否均有域外性，是美国司法部门对经济制裁行动合法性判断的内容。根据美国司法实践，美国司法部门必须考察国会是否在立法中明确授权域外适用，并同时考察立法的适用焦点是否涉及海外。例如针对美国经济制裁法适用的地理范围问题，美国法院在“美国诉Gatlin案”中指出，即使没有明确的证明立法目的的证据，阻止针对美国政府的犯罪行为的立法可域外适用。本质上，诸如《国际紧急经济权力法》等经济制裁法律主要应对美国境外的威胁。在此层面，应对美国经济制裁立法，在美国司法机构中挑战其域外适用的可能性难度较大。

然而，威廉·道奇（William S. Dodge）教授认为，必须从国际法和国内法层面考察美国经济制裁立法域外适用的合法性问题。在仅仅利用美国金融途径进行资金转账而不涉及美国利益相关的联系的情况下，进行域外管辖与习惯国际法不一致，尤其是违反域外管辖的“真实联系”原则，因为此类微弱联系难以构成实质性关联。根据美国宪法和司法实践，美国《国际紧急经济权力法》不应以违反习惯国际法中的管辖权规则的方式进行解读。依据此逻辑，美国经济制裁若没有明确授权域外适用，抑或是美国执行机构依据“微弱的”联系建立域外管辖，此类经济制裁行动有可能违反美国法律。

（2）争议事项受到美国宪法权利的保护

在美国制裁诉讼中，另一个主要考虑因素是起诉方是否适格援引美国宪法的保护，特别是申诉人员是否享有宪法保护依赖于其是否是美国人或其进入美国领土并建立起与美国的“实质性联系”（substantial connections）。

在PMOI案中，美国法院基于“没有财产或在美国没有业务的外国实体不享有宪法的正当程序权利”为理由，驳回了原告请求。在NCRI案中，美国法院认定：“申诉人有权基于在美国的公开存在（overt presence）而获得宪法保护，包括其在美国的财产利益。”Kadi案又提出此问题，申诉人称，由于其是在美国具有财产利益的非美国人，所以他也受到美国宪法的保护。美国法院虽然未就此作出裁决，但认同如下观点：“至少判例法暗示在美国拥有财产的外国人与美国有足够的联系，进而可以提起一些宪法性主张。”这表明在美国拥有财产权益的非美国个人或实体一般能够在法院提起宪法性保护，并且若其财产利益越大，那么该主张成立的可能性越大。除依据在美国的“公开存在”援引美国宪法权利外，与美国不具有“实质性联系”的个人和企业也可以利用美国《外国人侵权索赔法》（Alien Tort Claims Act）主张权利受到侵犯。当然近年来，美国法院对该法的适用范围出现限缩的趋势。

（3）美国经济制裁措施违反正当程序规则

违反通知义务，可作为挑战美国经济制裁不当域外管辖的理由。关于通知的要求，NCRI 案中的美国上诉法院表示，制裁的决定应该在被纳入指定名单之前告知，除非这种通知会影响到美国安全和其他外交政策目标。总体上，OFAC不需要向申诉人披露保密的信息，但是应提供公开的行政记录通知，以及OFAC据以作出决定的未保密的事项。然而美国法院在OFAC到底必须提供何种类型的通知问题上，仍是不明确的。

在Al Haramain案中，美国法院认为由于申诉人没有被及时告知资产冻结理由，其需要推测OFAC冻结其资产的原因，由此认定OFAC提供的解释是不及时、不全面的，因此OFAC没有满足美国宪法第五修正案下的正当程序要求。进一步地，在Kadi案中，美国地区法院认为，虽然OFAC在最终决定之前没有向申诉人提供完整的未保密的否定复议记录，但是申诉人接收到了充分的通知且具有反驳争议中的证据的机会。美国法院强调特别是申诉人受益于与OFAC进行4次面对面的会议，以及一封长达5页的信函，该信函包括12个持续关注领域的详细问题。基于此，美国法院似乎根据以下理由得出了结论：“鉴于与OFAC的往来函件数量，应认定已经足够通知申诉人被指定的理由。”总体而言，美国法院对在指定制裁的范围内的通知要求，采取了逐案处理的方式。除此之外，申请人还必须有机会以书面形式提交可以反驳行政记录或其他否定指定基础的证据。剥夺申诉人听证的机会也可能成为违反正当程序的有效理由。

必须指出的是，外国人或实体指控美国政府制裁措施的难度相对较大。一方面，针对国家安全事项，美国法院按照“遵循行政”的做法，极大概率会认可行政机构对国家安全事项作出的决定，司法机构一般不愿意对国家安全事项展开实质性审查。除非中企能够证明正当程序权利被侵害，否则若以自由言论、财产权利被违反作为诉由，很难挑战行政机构作出的涉国家安全的决定。另一方面，作为外国人或实体，其在美国宪法项下的保护范围是有限的。因此，诸多争议不得不寻求程序性权利救济作为对抗美国滥用制裁的措施。毫无疑问，美国特朗普政府倾向于将法律问题政治化。在此层面，通过法律的方式挑战美国政府的政治打击，对企业是一种难度较大但也切实有用的选择，尤其是能够通过诉讼行动，对美国政府在国家安全行动中的不规范程序进行指控。

2.运用多元法律手段维护海外利益

（1）认真辨别企业在美国法项下的义务

美国制裁法律法规与中资企业具有相关性。具体而言，针对美国企业而言，若其为根据美国法律组建的实体或美国境内的（包括外国分支机构）任何实体，其必须满足美国制裁的法律规定。进一步地，若美国人持有实体50%或以上表决权或价值的股权；在该实体董事会中拥有大多数席位；或控制该实体的行动、政策以及人事决定，该企业也将被视为美国企业。针对非美国企业而言，若其被纳入美国制裁之中，或者可能将来源于美国的产品、技术和服务出口到被制裁的国家或地区，那么该企业也受到美国制裁法律制度的约束。

美国制裁启动后将立即产生“阻拦”与被制裁的国家或实体进行任何形式交易活动的效果。具体而言，第一，如果“知道或有理由知道”货物或服务将运往被制裁的国家，受美国管辖的人员应禁止参与此类货物的交易；第二，如果企业为货物或服务运往被制裁的国家提供便利，其行为违反美国制裁法律规定；第三，若非美国企业或人员与被制裁的实体开展美元交易，或非美国企业或人员导致美国人从事违反美国制裁法律的行为，此非美国企业或人员违反美国制裁法律规定。若任何人违反美国制裁法律规范，其将面临一系列的行政、民事和刑事责任。若美国企业试图与被制裁国家的企业进行交易，其必须获得美国财政部的许可证。

在实践层面，中资企业降低企业风险的做法主要包括：制定有效的合规政策并进行内部审查，要求当事方履行注册义务，要求当事方签署免责的服务协议等。进一步地，美国政府强调，一个企业不能依靠另一个企业的合规计划来减轻违反美国制裁法律的风险。因此，符合美国制裁的合规要求贯穿于商业交易的始终。

（2）运用法律救济手段捍卫中资企业利益

一些中资企业近年来在美国遭受所谓的非市场竞争指控、侵犯人权、技术盗窃、违规泄密、军民身份混同等污名化言论的挑战，并被纳入实体制裁清单。为应对制裁打压，中资企业积极利用美国司法机制，纠正错误决定并消除不利影响。例如华为曾于2019年起诉美国商务部，质疑扣押从美国返回中国途中的电信设备行为违反美国出口管制法与正当程序要求，终迫使美国政府归还扣押设备。由于美国采取三权分立的政治体制，立法、行政和司法权力相互制衡。中资企业利用司法手段体现出“拖延战线”的战略价值。一般司法争议的解决平均需要持续2—3年之久，这样漫长的诉讼，可为中资企业的在美运营赢得“喘息”机会。更重要的是，这样的过程也为行政机关间协调解决争议打开了通道。例如，在“小米公司诉美国国防部案”中，小米公司申请“临时禁令”以阻断美国国防部将小米列入所谓“中国军工企业清单”。美国法院支持小米公司“临时禁令”的判决成功阻挠了美国国防部的执法行动。随后美国国防部表示同小米公司进行和解，并最终撤销对小米公司的全部限制。

有鉴于此，中资企业应积极通过法律救济机制捍卫自身利益。若中资企业受到美国制裁立法及其执法机构的不公正对待，可积极寻求企业母国的外交保护。通过企业母国与美国开展斡旋、谈判和磋商等方式，实现对中资企业的有效救济。

除外交保护外，如果中资企业认为美国制裁行为侵害其经济权利，中资企业可通过海外股权筹划等方式，探索提起针对美国政府的国际投资仲裁，以此维护其合法利益。若美国总统以国际紧急状态经济权力不当限制中国经贸活动，中国应积极推动在联合国大会发布对美的决议，并在世贸组织等国际组织对美国政府提起争端解决程序，以法律机制捍卫自身利益。尊重法治是国际话语权建设的重要组成部分。以合法的手段解决美国不合理的措施，不仅能提升中国国际形象，也能够消减美国在全球法治领域的软实力。

（3）有序推进中资企业产业链供应链境外布局

中国作为制造业大国，美国对中国的制裁损害美国利益与第三国利益。这是中国能够解决中美贸易摩擦问题的关键出发点。为此，中国应强化本国经济与世界经济的关联性，弱化美国对全球供应链的影响，进而在中长期的中美贸易摩擦中占据有利地位。

受中美战略博弈的影响，中资企业在海外面临严峻的风险挑战。为此，应通过立法等方式引导中资企业加强海外产业链供应链建设。一是，优化产业链供应链布局。引导企业根据全球供应链的变化，优化自身的供应链布局，避免过度依赖某一国家或地区。通过多元化供应链布局，降低因经济制裁带来的供应链中断风险。二是，加强制定反制性法律法规的工作。当前个别国家鼓吹“去中国化”“中国+1”等与中国产业链的“脱钩断链”行动。针对其他国家产业链供应链政策对中国的不当规制，应适时出台反制性法律法规，明确企业在遵守国际规则的前提下，有权拒绝不合理的域外管辖要求。尤其是应完善相关的司法诉讼机制，保护中资企业在全球供应链中的合法权益。三是，美国经济制裁要求企业了解产业链的上下游结构。了解企业的产业链能够有效规避经济制裁的风险。除企业自身建立审计制度外，在履行个人信息保护规则的基础上，可鼓励企业加强产业链供应链透明度和可持续发展，出台有海外影响力的产业链供应链尽职调查法律，提升中资企业的竞争力。

（4）积极向不稳定的全球市场注入稳定性预期

在战略设计层面，应积极向市场输入稳定性的预期。在中美经贸摩擦中，信心比黄金更珍贵。当前，美国政府试图搅乱中国和平与发展的内外部环境，因此，中国政府部门应该积极寻求保障市场稳定的长效机制。

具体而言，首先，中国可对中美经贸领域的重点行业进行专项监测，及时化解美国对中国不利行动的影响，消除中外企业的担虑。其次，中国可制定贸易摩擦救助计划，对受美国不公平政策影响的中资企业提供定向的窗口指导、法律援助以及财政资助。最后，中国应尽快探索构建全面的海外投资保险机制，将制裁风险等政治风险纳入承保范围，对冲企业面临的加税、汇率波动和出口限制的预期。

当然，在中美贸易摩擦升级的背景下，中国更应珍惜与美国的民间交往，推动中美民间形成不打“贸易战”的共识，使得中国合法诉求具有美国民意基础，进而从根本上促使美国政府合理管控分歧，避免中美落入大国博弈的“修昔底德陷阱”。

作者：孙南翔，中国社会科学院国际法研究所副研究员。

来源：《国际法研究》2026年第2期。