《习近平法治思想学习纲要（2025年版）》将坚持依法治国和依规治党有机统一作为习近平法治思想核心要义的“第十二个坚持”，展现了习近平法治思想的丰富与发展，体现了习近平法治思想与时俱进、守正创新的理论品格。“坚持依法治国和依规治党有机统一”，是习近平法治思想的原创性成果之一，彰显了中国国家治理的鲜明特色。这一重大理论创新，深刻阐明了治党与治国、党规与国法的辩证统一关系，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供了更加有力的指引。立足新时代新征程，必须深刻把握其理论逻辑、历史逻辑与实践逻辑，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

一、依法治国和依规治党有机统一的重大意义

依法治国和依规治党有机统一的实践肇始于改革开放时期。党的十一届三中全会公报强调加强社会主义法制、健全党规党法，首次在党的重要文件中同时提及党内法规和国家法律，吹响了新时期国家法治建设的号角。党清醒地认识到，治国理政既要依靠国家法律，也要依靠党内法规。1982年宪法和党的十二大通过的党章在强调党的领导的同时，首次确立了党必须在宪法和法律范围内活动的原则，从国家根本法和党的根本法规层面，对党内法规和国家法律的关系作出了原则性规定。依法治国和依规治党有机统一的另一重要实践支撑，是中国特色社会主义市场经济。改革开放以来，我国推行以市场为导向的经济体制改革，而市场经济本质上是法治经济，客观上要求出台系统完备的法律制度予以保障。1997年9月，党的十五大明确提出实行依法治国基本方略。2002年11月，党的十六大首次提出坚持依法执政，彰显了依法治国基本方略对党的执政活动的内在要求。2004年9月，党的十六届四中全会将依法执政确定为新的历史条件下党执政的基本方式，进一步凸显了法治在党执政治国中的重要地位和作用。随着依法执政的深入推进，党内法规和国家法律的关系问题日益引发关注。从改革开放到党的十八大召开前，我国法治建设取得长足进展，一个重要标志是2011年3月中国特色社会主义法律体系如期建成，而同期党内法规建设相对滞后，不仅数量有限，作用发挥也不够突出，国家法律和党内法规的衔接不够紧密，仅在少量领域存在交集，例如，1997年印发的《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》（中发〔1997〕13号），既适用于党组织，也适用于政府机关；2005年的公务员法不仅适用于国家工作人员，也适用于党的机关工作人员。

党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，在推进国家法治建设的同时，大力推进党内法规建设。习近平总书记对加强党内法规建设作出一系列重要论述，引领新时代党内法规建设加速推进。党中央作出全面从严治党、依规治党重大决策，将依规治党确定为管党治党的基本方式，同时加快党内法规制定步伐，补齐制度短板。在党中央坚强领导下，党内法规建设实现跨越式发展，党内法规的数量显著增加，在党执政治国中的地位和作用显著提升。在此背景下，依法治国和依规治党的关系实现重大突破。2012年中共中央办公厅印发的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》提出，建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，促进备案环节党规国法的协调一致。2014年10月，党的十八届四中全会强调把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，首次提出中国特色社会主义法治体系概念，将党内法规同国家法律一道确立为法治体系的重要组成部分，要求注重党内法规同国家法律的衔接和协调，并对党内法规建设和国家法治建设分别作出部署。2015年6月4日，习近平总书记在听取2015年首轮专项巡视汇报时提出“要坚持依法治国、依规治党”，首次提出“依规治党”这一原创性概念。2016年12月，习近平总书记在首次全国党内法规工作会议召开前夕作出重要指示，强调“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”。

2017年10月，党的十九大正式提出“坚持依法治国和依规治党有机统一”，并将其作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中全面依法治国的一项重要举措，党的十九大还将“坚持依规治党”写入了党章。2018年3月，为加强党中央对法治中国建设的集中统一领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，更好落实全面依法治国基本方略，党中央成立中央全面依法治国委员会。2018年宪法修正案在总纲第1条第2款中，增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。与此同时，十三届全国人大一次会议审议通过监察法，对包括党的机关工作人员和国家工作人员在内的所有行使公权力的公职人员实行监察全覆盖。2019年1月，中共中央发布《关于加强党的政治建设的意见》，要求贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位，将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上进一步强调，“要坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党”。2020年中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，重申坚持依法治国和依规治党有机统一，对党内法规建设和国家法治建设分别作出部署。在普法领域，“七五”普法规划、“八五”普法规划均将党内法规列为重点普法内容；2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》，进一步体现了依法治国和依规治党有机统一的实践要求。2025年11月，《习近平法治思想学习纲要（2025年版）》将“坚持依法治国和依规治党有机统一”明确为习近平法治思想核心要义之一。

从上述回顾可以看出，“依法治国和依规治党有机统一”是在长期法治实践中渐次孕育而成的，其萌芽于党的十一届三中全会，首倡于2016年12月习近平总书记在全国党内法规工作会议召开前夕所作的重要指示，作为坚持全面依法治国的重要部署提出于2017年党的十九大，作为习近平法治思想核心要义之一凝炼于2025年11月习近平法治思想提出五周年之际。新增“坚持依法治国和依规治党有机统一”作为习近平法治思想的核心要义之一，具有时代性与实践性：一是国家法律和党内法规数量庞大，形成了中国特色社会主义法律体系和比较完善的党内法规体系；二是国家法律和党内法规交集增多，不仅在制定环节需要衔接协调，在备案、清理等环节也需要对接联动；三是依法治国、依规治党在治国、治党中的地位和作用日益突出，分别被确定为治国的基本方略和治党的基本方式；四是依法治国和依规治党有机统一对党领导全面依法治国的能力和水平提出了更高要求。

新增“坚持依法治国和依规治党有机统一”这一核心要义，给我国法治建设带来了重大而深远的影响，具体可以总结为在三个“不变”的基础上发生四个“变化”。三个“不变”分别是：在原则上，坚持党的领导，服从服务于党和国家工作大局，坚定不移走中国特色社会主义法治道路；在关系上，不仅国家法律要反映党的主张，党内法规也不得同宪法法律相抵触；在根本目的上，不断健全中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家、推进国家治理体系和治理能力现代化。四个“变化”分别是：在定位上，依法治国和依规治党有机统一从全面依法治国的一项举措上升为全面依法治国工作的有力指引；在范围上，有机统一不仅体现在党内法规和国家法律的制定、备案环节，而且体现在规划计划、实施、解释、清理、评估等其他所有环节，不仅强调规范的衔接协调，而且强调实施、监督、保障的对接联动；在内容上，有机统一从规范的有机统一，扩展为原则、规范、目标、要求、价值、功能等的有机统一；在功能上，要求充分发挥依法治国和依规治党的互补性，依规治党要为依法治国提供引领和保障，促进国家法律不断完善，引领依法治国健康发展，依法治国也要为依规治党提供基础和依托，在法治精神、法治原理、实践经验、制度机制、法治文化等方面为依规治党提供有益借鉴。

总体上看，依法治国和依规治党有机统一，符合我国党情国情和法治建设实际，既拓展了我国法治建设的广度和深度，也发展了中国特色社会主义法治理论。这种治理方式将两种具有不同制定主体、适用对象和功能作用的规范有机统一起来，使二者在制定、实施、监督、保障各环节衔接互动、相辅相成，形成最大制度合力，彰显了中国国家治理的独特优势。资本主义国家多奉行两党制或多党制，实行竞争性选举，政党轮流执政，其政党的党内规则主要规范内部行为，无法对国家法律发挥引领和保障作用。即便同其他社会主义国家相比，我国在党内法规的系统性、重要性、影响力以及依规治党理念等方面也具有显著优势。建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，必须在党中央的集中统一领导下，对依法治国和依规治党同谋划、同部署、同推进，使党内法规和国家法律既各司其职、各负其责，又保持全方位、全链条对接联动，在规划计划、制定、实施、备案、解释、清理、评估等环节实现融合贯通，在政治立场、价值导向、功能定位、制度安排、贯彻实施、组织保障等方面实现同频共振。

二、依法治国和依规治党有机统一的逻辑理据

依法治国和依规治党有机统一是具有中国特色的新型国家治理方式，其背后蕴藏着深刻的理论和实践逻辑。这一重大命题，立足党的领导这一中国特色社会主义最本质特征，贯通治党与治国的内在逻辑，既是坚持和加强党的全面领导的本质要求，也是党长期执政、国家长治久安的重要保证；既是充分发挥党内法规与国家法律互补优势的重要途径，也是健全完善中国特色社会主义法治体系、提升国家治理效能的客观需要。

第一，依法治国和依规治党有机统一是党的领导的本质要求。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。按照马克思主义政党原理，中国共产党带领中国人民进行革命、建设、改革，党的领导核心地位决定了治党与治国在内在机理和外在逻辑上高度统一。首先，中国共产党的领导需要通过特定制度机制实现，这一制度机制首要表现为党内法规。为确保党的主张与国家法律得到统一正确实施，必然要求实现依法治国和依规治党有机统一。其次，中国共产党党员的身份具有双重性。作为中国工人阶级先锋队、中国人民和中华民族先锋队的成员，党员必须保持先进性与纯洁性，这就决定了，对党员的行为要求必然高于对普通公民的要求。唯有管好党、治好党，使全体党员充分发挥先锋模范作用，才能更好地管好国、治好国，引领国家与社会持续健康发展。由于管党治党主要依托党内法规，治理国家主要依靠国家法律，必然要求依法治国和依规治党有机统一。最后，党政机关承担的事务具有交叉性。在我国党政体制框架下，归口领导、归口管理、合署办公等制度安排，使相关部门既承担党内事务管理职责，也负责国家事务管理工作，这一客观现实必然要求实现依法治国和依规治党有机统一。归结而言，在全面依法治国的时代背景下，党的领导本身蕴含着依法治国和依规治党有机统一的内在要求。

第二，依法治国和依规治党有机统一是党长期执政的重要保证。长期执政是我们党作为执政党的核心目标之一。中华人民共和国成立以来，我们党始终坚持马克思主义同中国具体实际相结合，不断加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，带领全国人民实现了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。保证党的正确领导，是党长期执政的根本所在。保证党的正确领导的方式有很多，如走群众路线、实行集体领导、坚持与时俱进改革创新等。除此之外，实行依法治国与依规治党，也是保证党的正确领导的重要方面。改革开放以来，中国共产党人汲取历史经验教训，深刻认识到依法治理是最可靠、最稳定的治理方式，始终坚定不移走依法治国之路，坚持党领导人民制定宪法和法律、带头遵守宪法和法律、在宪法和法律的范围内活动。制定党内法规作为党治国理政、管党治党的一项重要活动，理应遵循党必须在宪法和法律的范围内活动这一基本原则。党内法规一般适用于党组织和党员，若其要对普通公民和社会发生作用，则需经过法定程序转化为国家意志。这一过程不仅使国家法律法规得以贯彻党的主张，也把符合最广大人民根本利益、体现客观规律的党的主张上升为国家法律法规。这是党的自我革命在制度建设领域的重要体现，有助于提升党的执政能力和水平。此外，依法治国、依规治党的本质是规则之治，重心在于约束公权力，二者有机统一，织密织牢约束公权力的制度笼子，为实现党的正确领导创造有利条件。依法治国和依规治党有机统一，搭建起国家治理的制度框架，有助于保证人民所赋予的权力不被滥用，保证党长期执政、国家长治久安。

第三，依法治国和依规治党有机统一是发挥党规国法互补功能的重要途径。在我国，作用于国家与社会的规范较为多元，包括国家法律、党内法规、道德规范、市民公约、村规民约、行业规范、公司章程等。其中，对国家和社会发展影响最为深远、最具实质约束力的是党内法规与国家法律。党内法规主要规范党组织的工作活动与党员行为，具有理论引领性、实践前导性和伦理示范性，其既为党组织和党员提供着明确的行为准则，也为国家发展注入了强劲动力，在确定国家未来发展的宏观战略、指导创造性实践活动、及时回应经济社会发展提出的新要求等方面发挥着重要作用。国家法律主要规范国家事务与社会事务，具有适用普遍性、规范稳定性等特质，其既为国家和社会运行提供明确的行为准则，也为经济社会发展提供坚实的秩序保障，在规范公民权利与义务、界定国家机关权力与责任、定分止争、维护社会稳定与社会公平正义、调整相对成熟且相对稳定的重大社会关系等方面发挥着重要作用，有助于形成稳定、可预期的社会秩序。可见，党内法规与国家法律各有其应用场景，各有其运行机制优势。依法治国和依规治党有机统一，能够推动党内法规与国家法律各展所长、相辅相成、互促互进，凝聚形成最大制度合力，更好地支撑和服务于中国式现代化建设。

第四，依法治国和依规治党有机统一是建设中国特色社会主义法治体系的客观需要。中国特色社会主义法治体系是由党内法规与国家法律共同构成的有机整体。党内法规与国家法律犹如车之两轮、鸟之双翼，互促互进、缺一不可。依法治国和依规治党有机统一，能够确保党内法规与国家法律在联动调整环节无缝衔接、协调一致，从而最大限度地发挥党内法规与国家法律的特色优势，持续健全中国特色社会主义法治体系，并将制度优势有效转化为国家治理效能。

三、深入推进依法治国和依规治党有机统一的路径

党的十八大以来，党中央适应新时代国家法治建设的新需求，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，有力推动了社会主义法治国家建设进程。同时也应看到，由于涉及范围广泛、相关问题复杂，依法治国和依规治党有机统一的推进过程中，仍须在体制机制上予以进一步完善。一是工作体制须进一步健全。根据相关规定，中央全面依法治国委员会的职责是统筹协调全面依法治国工作，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，研究全面依法治国重大事项、重大问题，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设等，今后应进一步明确规定中央全面依法治国委员会在推进依法治国和依规治党有机统一方面的具体职责。依据《中国共产党党组工作条例》第17条第1款第1项、第2项的规定，党组讨论决定本单位贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署的重大举措、制定拟订法律法规规章和重要规范性文件中的重大事项。今后可进一步明确，在立法实践中，有立法权的国家机关的党组如何通过履行职责，将依法治国和依规治党有机结合起来，确保相关立法工作贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署。二是工作机制须进一步完善。例如，党内法规与国家法律虽在备案环节建立了衔接联动机制，但在规划计划、制定、实施、解释、清理、评估等其他环节仍须优化契合措施；执纪执法领域的衔接协调较为顺畅，但在其他领域及监督保障环节的衔接协调仍须加强。三是理论研究仍须进一步深化。例如，党内法规与国家法律的边界如何界定，二者相互转化的条件与程序是什么；党政联合发文的适用情形、性质与效力如何界定，人民法院能否依法受理与其相关的诉讼等。

为进一步深入贯彻习近平法治思想，持续推进依法治国和依规治党有机统一，应严格遵照习近平总书记对全面依法治国工作所作的重要指示精神，聚焦建设更加完善的中国特色社会主义法治体系、建设更高水平的社会主义法治国家这一目标，加快完善依法治国和依规治党有机统一的制度机制。

第一，加强统筹谋划。依法治国和依规治党有机统一涉及党内法规与国家法律两大规范体系，涵盖制定、实施、监督、保障各个环节，属于一项系统性法治工程。同时，其涉及全党全国性重大方针政策，具有极强的政治性与政策性，需由党中央统一部署、统筹推进。应尽快出台专门文件，对依法治国和依规治党有机统一作出系统性顶层设计，明确其基本原则、实践要求、责任主体、核心内容、实施方式及工作机制等关键问题；统筹协调党内法规制定工作规划计划与国家立法规划计划的衔接，统筹协调党内法规的立改废释纂与国家法律的立改废释纂工作，确保党内法规与国家法律各安其位、各负其责，实现规范层面衔接协调、实施层面对接联动、监督保障层面和谐统一，切实增强中国特色社会主义法治体系的系统性、整体性、协同性。当前，有关部门正着手起草法治中国建设相关规划，建议在该规划中对依法治国和依规治党有机统一的重大问题作出原则性规定，推动二者实现对接联动、融合贯通。

第二，健全工作体制。例如，中共中央文件、中共中央办公厅文件印发后，有立法权的国家机关党组应及时组织专题学习，深入研究相关文件精神是否需要通过法律法规形式予以贯彻落实；在立法程序启动至立法通过前，要逐一对照习近平总书记重要论述和指示批示精神、中央相关文件要求，审查有关立法草案是否完整、准确、全面反映相关精神与要求，充分发挥有立法权的国家机关党组在推进依法治国和依规治党有机统一中的关键节点作用。

第三，完善工作机制。一是完善规划计划制定制度。制定中央党内法规的制定工作规划计划时，宜扩大征求意见范围，征求国务院办公厅和有党内法规制定权的有关中央国家机关部委的意见；制定立法规划计划时，宜征求中共中央办公厅和合署办公、承担国家管理职责的党中央工作机关意见，从源头上构建党内法规和国家法律有机统一的形成机制。二是完善党内法规与国家法律法规衔接协调机制。例如，应以政治性为核心标准，明确国家法律对党的领导的规范表达方式。在立法中明确党领导相关工作的，需与党内法规所确定的党领导相关工作的体制机制保持衔接。党内法规和规范性文件原则上仅调整党内事务，若需对党外事务产生约束力，应当通过党政联合发文的形式予以调整，或通过法定程序转化为国家意志。党政联合发文所规定的内容引发公民、法人或其他组织权益争议的，可由人民法院依法审理裁判。其中，相关争议涉及对党的方针政策含义理解的，应当移送党中央有关工作机关作出权威解释，人民法院依据该权威解释依法作出裁判。待条件成熟时，应对立法法、《中国共产党党内法规制定条例》进行修订，明确对党内法规与国家法律融合贯通的相关要求。三是完善执纪执法、监督保障协调统一机制。《中国共产党纪律处分条例》将执纪执法贯通明确为党的纪律处分工作的一项原则，并通过纪委监委合署办公、统一证据标准、匹配责任追究等制度机制，保障党内法规与国家法律统一实施。未来可参照纪检监察领域执纪执法有效衔接机制的成熟做法，在其他领域及其监督保障环节，探索建立推进依法治国和依规治党有机统一的制度机制。四是扩大备案审查衔接联动机制的适用范围。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第4条第3款明确规定，各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。按照依法治国和依规治党有机统一的要求，党内法规与国家法律不仅在备案环节需要沟通协调，在其他各环节同样需要强化协同。应将备案审查衔接联动机制的适用范围拓展至规划计划、制定、实施、解释、清理、评估等全链条，推动依法治国和依规治党实现全程对接、全域联动。五是建立党的法规工作机构与国家法制机构沟通协调、人员轮岗交流等机制，确保国家法律充分体现党的主张，确保党内法规制定工作严格在宪法法律范围内开展，为依法治国和依规治党有机统一提供坚实保障。

第四，强化理论研究。依法治国和依规治党具有鲜明的实践属性，同时涉及法学、政治学、党内法规学、中共党史党建学等多个学科领域。理论界与实务界可围绕依法治国和依规治党有机统一进程中的重大理论与实践问题，开展跨学科联合攻关。可立足实践发展需要，设立相关专项课题，系统推进依法治国和依规治党有机统一的学理化、体系化研究与阐释。

作者：李忠，中国社会科学院法学研究所研究员。

来源：《法学研究》2026年第2期。