摘要：在物权法制定前，我国不动产登记的基本功能是发挥自然资源台账作用，依据自然资源管理体制建立多部门、多级别登记制度。这种登记和不动产物权无关，登记的结果没有物权公信力，直接导致登记权利冲突，造成不动产的法律支配秩序混乱和司法不能。物权法制定时立法者提出国家建立统一的不动产登记的要求，并且按照物权公示原则的要求，在不动产登记的法律根据、法律效力、基本程序、登记簿和权属证书等方面，从实体法的角度建立了不动产登记的制度逻辑，对二十世纪九十年代中后期建立的不动产登记体制进行了较为彻底的改造。目前出现的不动产登记意见，仍然以摸清自然资源家底为立法宗旨，明显违背民法典中不动产物权制度的基本要求。本文从市场经济活动的基本需要和人民权利保障的现实出发，对不动产登记贯彻物权立法的原理和制度逻辑进行了讨论，以夯实不动产登记立法的理论基础。

关键词：不动产权利登记；不动产统一登记；公示原则；推定效力

一、问题的提出

在法治社会，不动产立法毫无争议地具有基础法律制度的意义。不论是国家治理、发展经济还是保障民生，都离不开不动产的占有和使用。但是必须明确的是，在法治社会，不动产的占有和使用必须依据法律，即依据不动产权利的立法和不动产管理的立法。因此不动产法大体来说可以划分为规定不动产民事权利（比如土地和各种建筑物、构筑物以及矿藏等的所有权、使用权等等）的立法和不动产行政管理立法两大领域。因为关于不动产的行政管理立法必须从不动产的民事权利入手。不动产的民事权利，最为重要的是不动产物权。因此不动产物权立法是不动产法的基础。

从不动产物权的角度看，不动产法律制度包括两个大的方面：其一，规定各种不动产实体权利的法律制度，包括不动产所有权、用益物权、担保物权和占有，即不动产的物权法制度；其二，不动产登记法，即依据国家设立不动产登记簿来表征不动产各种权利的存在以及表征不动产法律交易时权利转移等变动的法律程序的法律制度。这种表征在民法上称之为“公示”。2007年我国《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）中的一小部分内容被纳入《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）总则编“民事权利”一章，其余大部分被纳入《民法典》物权编。此外，我国还制定了一些不动产物权的特别立法，例如《中华人民共和国农村土地承包法》等。除这些典型的民事立法之外，我国还在一些资源管理的法律中，规定了一些特殊不动产物权的取得和行使的法律制度，比如《土地管理法》等土地立法对土地权利的规定；《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国建筑法》对房屋等建筑物的权利行使的规定；《中华人民共和国矿产资源法》对探矿权和采矿权的取得和行使的规定；《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）对林权的规定；《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）对草原所有权以及承包权的规定；《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）对海域使用权、海域承包权的规定，等等。当下我国已经完成了不动产物权法律制度的体系构建。

然而我国尚未制定不动产登记法，这主要是因为对不动产登记的认识和实践存在问题。研究这一问题，就是本文的初衷。本文将从实践需要、法理基础、制度逻辑三个角度，讨论不动产登记法如何贯彻我国物权立法相关规定的制度建设问题。

众所周知，物权立法的基本意义就是定分止争，即建立不动产支配的法律秩序。不动产登记法也就是在这个意义上配合物权实体立法，以不动产登记簿的记载，对不动产物权提供官方支持。这种支持的着力点有二：其一，是在不发生交易的状态下，也就是民事主体自己占有和使用不动产的情况下，不动产登记以国家设立的登记簿表征这些主体的不动产权利（所有权以及其他权利），表示国家对其物权的承认和支持，并且建立主体与主体之间对于不动产支配关系的法律疆界，以此建立社会必需的不动产支配秩序。以不动产登记的方式表征不动产物权，既符合国际通行做法，也符合我国土地登记历史。我国历史中的“鱼鳞图册”制度就是将土地按照所有权人的支配范围，逐一标识，制成像鱼鳞一样的图册，以此来建立法律承认的土地支配秩序。从法理上看，因为不动产的各项权利都是抽象的，它们需要借助不动产登记这种书面形式记录和展现出来，使得抽象的不动产物权得到法律承认和保护。不动产登记表征不动产登记非交易状态这一点，学术上可将其称为登记的“静态功能”。其二，在不动产物权交易中，以不动产登记的记载表征不动产物权的设立、变更、转让和消灭，即表征不动产物权的交易过程，从而确定不动产物权交易的法律结果。比如甲将自己的房屋所有权转让给乙，他们通过办理房屋过户登记这个程序，来表征所有权的移转，从而确定房屋所有权已经被乙取得的结果。这一点，学术上可将其称为登记的“动态功能”。正因为这样，不动产登记法是伴随不动产物权立法的法律。因为不动产登记法主要是规定不动产登记的程序，所以德国民法将不动产登记法称为不动产物权的程序法，而日本民法将不动产登记法称为民法特别法。总而言之，不动产登记法和不动产物权立法具有十分紧密的关联，我国《民法典》第208条作为物权编的总则条款，规定不动产物权建立不动产登记制度。这个条文确定了不动产登记作为不动产物权制度的内在制度的立法精神。

基于以上简要分析，可以看出，不动产登记法是不动产法律制度不可或缺的重要部分。为了贯彻从《物权法》到《民法典》中关于“国家制定统一的不动产登记法”的要求，国务院曾在2014年制定过《不动产登记暂行条例》，目前该条例暂时发挥着规范不动产登记的作用。不过，条例“暂行”已过十多年，不论其法律效力，还是其内容的完善性，都存在着较大缺陷。

2014年《不动产登记暂行条例》第1条明确规定“依据物权法，制定本条例”。但是，“依据物权法”这五个字目前并没有得到很好的理解。这五个字的含义，当然首先是《物权法》提出了国家建立统一不动产登记制度的要求，然而更深层的含义，不仅要体现物权立法贯彻我国市场经济体制发展和人民权利保障的精神，而且要符合物权立法独特的技术规则。也就是不动产登记作为不动产物权公示原则的体现，要发挥公示作用，以此实现建立和保障不动产支配秩序的独特法理逻辑。这些基本道理目前尚未得到社会各界的明确承认。因为，目前编写的不动产登记法的方案，比较侧重从“摸清家底”的角度建立土地等自然资源的台账，立法主要目的并不是依据不动产登记来完成物权公示的使命。如上所述，《民法典》要求的建立统一的不动产登记制度，首要目的是在不动产法制领域贯彻物权公示原则，建立物权支配秩序和保障交易。正因为这样，我们必须回到“依据物权法”的中国现实问题意识研究的基础上来，对不动产登记的立法进行系统性思考。

二、现实调查的问题归纳

（一）起因

1995年我国启动《物权法》立法工程时，法学界虽有制定物权法的倡议，但是流行的立法观点是以生产资料与生活资料所有权的区分，以国家、集体、个人所有权的区分作为物权立法的基本脉络。这种知识体系里没有不动产物权制度，更没有物权立法意义的不动产登记制度。1995年笔者写了一些物权法的文章，将物权明确区分为不动产物权与动产物权，主张以此作为物权立法的主线；强调不动产物权在物权立法中的重要地位，强调不动产登记制度对于贯彻不动产物权公示原则的重要意义。由此，提出了依据物权立法原理在我国建立统一不动产登记制度的系统性建议。这些设想在我国《物权法》制定时得以实现。《物权法》总则在规定物权公示原则之后，在第二章第一节“不动产物权的设立、变更、转让和消灭”中详细规定了物权法意义的不动产登记制度，其中第10条特别规定国家建立统一的不动产登记制度。该规定在《民法典》物权编中得以重述。

仔细研判《物权法》和《民法典》对统一登记原则所作的规定，我们可以看出，这些规定一直到现在，还停留在“呼吁”的阶段，这说明“统一登记”至今尚未完全实现。上文提及的2023年有关部门宣告实现统一不动产登记，但是据调查，这个官宣与事实尚有距离。而且，国务院制定的上述“暂行条例”不但过于简单，临时性过渡性特征明显，而且条例本身就容许在不动产登记统一原则上的变通，从而打破《物权法》的原则规定。上文也提到，虽然“暂行条例”第1条明确“根据物权法，制定本法”，但是当前仍然有很多机构和个人并不理解物权立法意义上的不动产统一登记的重要性和必要性。笔者认为有必要从历史回顾的角度，来解释和阐明这个问题。因此，笔者将从二十世纪九十年代中后期开始进行的不动产登记制度调查情况和研究出发，讨论我国不动产登记制度建立面临的现实问题。

（二）多部门登记

二十世纪九十年我国的不动产登记制度，第一个显著特征就是多部门登记。因为土地市场开启不久，且发展日趋高涨，因此土地占有和使用的制度建设成为热点，其表现之一，是与土地相关联的各个部门都开始建立本系统内的土地登记机构，其目的是在“摸清家底”的基础上、建立土地以及与土地相关的市场机制。因此以土地登记、房地产登记为主，其他和土地相关联的自然资源行政管理部门甚至事业性单位也都开始建立本系统内的不动产登记机制。这种登记，就是多部门登记。在这种登记体制下，土地是在土地管理部门登记，房地产是在房地产管理部门登记，森林是在林业系统登记，水面、滩涂一部分在海洋管理部门登记，一部分在水利系统登记。研究1995制定的《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）可以发现，其第42条明确承认的不动产登记部门就有四个。该条文规定可以进行不动产登记的其他机构包括“县级以上人民政府规定的部门”。此外《土地管理法》《城市房地产管理法》《草原法》《渔业法》《森林法》等，都规定了登记条款。这些部门的登记是有法律根据的。此外，还有一些登记没有法律根据，比如交通部门对公路的登记，铁路管理部门对铁路的登记，等等。

多部门登记是历史遗留的产物。如某一宗地，土地登记在一个部门，房屋登记在一个部门，林业登记在一个部门，水面登记在另一个部门。当事人在进行不动产交易的时候无法从不动产登记簿获取完整的不动产权利信息，或者可能获得相互冲突的权利信息，从而造成不动产支配秩序的混乱。这对不动产权利保障和市场交易造成严重困难。在当时的民法制度上，不动产的物权设立和转移也不依据不动产登记，立法明确不承认上文提到的物权公示原则。这一时期制定的法律认为，登记指的是合同登记，而不是物权登记。比如1995年制定的《担保法》第41条规定，不动产抵押权合同不登记不生效。最高人民法院1996年出台的《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》（法发〔1996〕2号）第5条规定：“出让合同出让的土地使用权未依法办理审批、登记手续的，一般应该认定合同无效”。如此规定的直接结果就是未登记的合同无效，对当事人没有法律效力。在这种立法模式下，登记决定合同效力而不是物权效力。这既不符合物权立法原理，也不符合合同立法原理。比如，如果某一方当事人认为履行合同对其不利，他就不会去办理登记手续，如此，合同就是无效的，他就不会承担违约责任。也就是说，他可以依靠不登记的方式撕毁合同。所以这些规定违背合同之债法理逻辑和合同诚信原则，造成社会诚信体系损害，也造成相对人合法利益的损害。多个登记部门并存造成登记的不动产权利冲突，这对市场经济秩序的维护和老百姓基本权利的保障非常不利。

以山东和江苏交界的微山湖为例，陆地的土地使用权和水面的使用权过去并没有登记在同一个部门，因此湖水高低的变化，时常导致土地管理部门登记的土地使用权范围和水利部门登记的水面使用权范围发生矛盾；同时该湖区盛产芦苇，经济价值很高，是当地农民收入的主要来源之一。因此土地使用权人和水面使用权人根据各自登记的权利范围主张对芦苇的收割权益，发生多次冲突，有些冲突造成的后果还很严重。如果登记簿是统一的，有统一的地籍图，那么土地和水面的界限就可以始终以统一的登记范围和清晰的地籍图表示出来，权利边界的问题也就可以得到解决。

另外，随着我们国家经济的发展变化，有一些森林变成了土地，有一些土地变成了建设用地，相应的土地登记也就需要及时作出调整。但在多部门登记的制度下，各个部门只负责自己的登记，而不顾及其他部门的登记。在土地自然资源的状态发生变更时，旧有的权利可能还没被涂销登记，其他部门就直接在同宗土地上登记了新的权利，由此引发新旧权利冲突。如西南某城市原来是山区，因为矿业开发，一些林地变为了矿场，土地也跟着变为工业用地。这时候，这些土地上既有矿权也有配套的建设用地使用权，但是农民享有的林权还存在。最初建立相关登记制度时，人们基本上不考虑不动产登记和不动产权利之间的关系，林权、矿权、建设用地使用权在不同部门登记，各个登记部门都认为自己的登记很有道理，都是本部门“摸清家底”的需要。这就导致一宗土地上多个土地权利同时登记，但却又登记在不同部门的局面。到了20世纪90年代，国家开始颁发房产证、地产证、林权证来确定权利，这时候，出现了农民持有土地部门的登记权利证书，林区持有林业部门的登记权利证书，工厂则获得城建部门的登记权利证书。各种主体都有证书，但是其指向的地面只有一个。结果这一地区为此发生严重冲突，问题多年得不到解决。

（三）多级别登记

二十世纪九十年代我国的不动产登记体制，除了存在多部门登记的缺陷之外，还存在着多级别登记的问题。二十世纪中后期，中央提出国有制企业现代化改造，鼓励一些企业股权上市。但是这一措施遇到公有制企业法律主体资格方面的障碍，同时遇到了土地制度方面的障碍。企业法律主体资格方面的障碍源于1986年的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）等法律的规定，公有制企业的资产来源于国家“授予”，政府依据行政命令的方式设立企业、操控企业，企业并不是市场主体，对国家资产并无完全自主的处分权。土地制度上的障碍是，企业的财产包括土地，都是由“国家”，具体是由政府划拨的。另外，二十世纪八十年代末九十年代初，我国为开启土地市场，废止了国有土地无偿使用制，改行国有土地有偿使用制。1990年颁发的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国令第55号）明确规定，城市土地一律归国家所有，但是统一由市县一级人民政府行使土地出让等方面的权利，土地出让金也由地方政府取得。这项特殊规定，解决了地方政府的财政负担问题，但是却造成了中央企业和省属企业上市难以逾越的障碍。在市县一级政府掌握土地出让权利，而相关土地又被认为是“无偿授予”给国企使用的情况下，企业上市受阻于市县一级政府缴纳土地出让金的要求。因为，企业上市之前必须就其拥有的全部财产予以清晰列举，并将这些资产股份化、市场化，而这些财产中最重要的莫过于土地权利。但是市县一级政府认为，国企土地是从政府手中无偿取得的，所以土地不能作为企业自有资产上市。当时调研掌握的资料显示，四川、吉林、广东等地的大型国企准备实施上市而需要办理土地使用权性质变更时，都遭到了地方政府土地管理部门的拒绝，也就是拒绝将“无偿取得的国有土地使用权”变更为“企业自有资产”。这些地方的市县一级政府提出，按照《土地管理法》和1990年的（国令第55号）规定，相关上市国企应当先缴纳土地出让金，然后才能进行土地使用权登记。但是，国企占有使用土地，历史上都是办理过征地手续的，征地的负担也都由企业承受。然而，企业的抱怨，并没有得到地方政府的理解。

在很多市县一级政府拒绝为企业进行土地权属办理变更登记的情况下，为了保障企业上市，土地分级登记的措施应运而生。虽然市县一级政府主管登记的法律规则没有改变，但是一些央企和省属企业在省一级的土地管理部门办理了土地使用权登记，确认了相关土地权利是企业自有资产。在上市问题得以解决之后，后来修改《土地管理法》的时候，一度依照企业垂直管理的行政级别，建立了四级登记机制。

多级别登记制度建立以后，不动产登记出现了严重的“开天窗”的弊端。一宗土地，一部分登记在县里，一部分登记在设区的市里甚至省里。所以，这种“开天窗”式的不动产登记，使得不动产物权登记的法律基础进一步遭到破坏，不动产权利完全不能依据不动产登记来获得确认。《担保法》第41条以及上文提到的1996年法发〔1996〕2号“不动产合同不登记不生效”的法律分析和裁判规则，都否定了登记与不动产物权的关联。从1994年、1995年制定的相关不动产立法看，登记都与不动产物权无关，物权变动需要的法律公信力是不存在的。但是，不动产市场上，物权的各种变动，权利的确认和保障都需要获得不动产登记的支持，因此立法不但不能支持改革开放的实践，反而对其造成了严重困扰。

（四）权力寻租

笔者在这一时期的社会调查中发现，在不动产登记制度建设上，还存在着严重的权力寻租现象，有的部门把登记作为行政创收的手段，自己私设登记程序和前置环节，用自己控制的公权力创收。例如20世纪90年代中后期，某地房地产管理部门在办理房屋抵押登记时，强制要求申请人先行完成以下两项前置程序：一是由指定的房地产评估机构出具估价报告；二是由指定的会计师事务所或造价咨询机构进行“精算”。完成上述程序后，登记机关方予受理。事实上，抵押物价值几何，债权人与债务人通常已有基本共识；抵押权实现时才需精确计算，事前强制评估并无必要。上述评估机构、精算机构大多属于房地产管理部门的内设机构，其从业者也多为原房地产管理系统离退休人员、分流职工或子女。相关部门通过设置这些登记前置条件，创造了稳定而刚性的业务收入来源。有一个典型的案例是，一套当时市场价值约40万元的住宅，需缴纳评估、精算及登记费合计4万余元，占房屋总价的10％以上。这种部门私自增加的程序，没有任何法律根据，显然是受利益驱动而创设的程序，其结果不仅损害了当事人的利益，而且损害了国家权力的公信力。

当时土地市场还存在年检制度，相关部门出台规定，土地和房屋等不动产设置抵押的，需要进行年检，每年再收取土地权利人一笔年检费，甚至规定不进行年检就不承认老百姓法律上的权利。事实上，不动产纳入登记之后，它根本不存在像机动车那样的物理损耗，该制度同样被质疑为行政创收工具，属于典型的“以行政权力设租”行为。

（五）司法不能与相关法学知识的混乱

不符合物权立法原理的不动产登记体制，给人民法院审判不动产物权案件造成无法逾越的障碍；同时，我国民法学界对不动产登记法理的研究也未形成共识，无法为人民法院相关案件的司法裁判提供学理支撑。

江西某地的一个案子，具体案情是：某开发商取得某地块的建设用地使用权，在土地开发时向某银行贷款，银行要求设置抵押，开发商就将其拥有的建设用地使用权抵押给银行；双方按照《担保法》等法律规定，在土地管理部门完成抵押登记。又过了一段时间，开发商资金短缺，于是又向另一银行借贷，并以在该建设用地上建造的房屋作为抵押财产，同样按照《担保法》等法律规定，在城市房地产管理部门做了抵押登记。2003年房地产市场低迷期间，政府清理三角债整顿市场，开发商带着钱款跑路了，无法如期清偿两个银行的到期贷款。先后贷款的两个银行都向法院起诉，要求实现各自的抵押权。根据《担保法》规定，权利人如果是以土地作为抵押标的，那么在实现抵押权的时候，地上的建筑物、构筑物、林木等都可一并纳入清偿范围；如果以建筑物作为抵押标的，土地权利本身和其他的林木水面权利等，也都应一并纳入清偿。因此，这两个抵押权指向的标的物完全重合。如果一宗土地上存在两个抵押权，那么抵押权的实现必须遵循抵押权顺位规则，先被纳入登记的抵押权，在法律上享有优先实现的顺位，但两个银行的抵押权分别登记在不同部门的登记簿中，并且从各自所在的登记簿来看，它们均为第一顺位。因此，法院无法确定两个银行抵押权设立的先后顺序，没有办法对此作出分析和裁判。此类问题并非孤例。

这一时期相关民法理论也十分混乱，没有能力给经济实践和司法实践提供法理支持。有一个令人久久难以忘怀的例子就是这种情况。同样是在《物权法》起草时期，北京市某法院审理一个数额很高的抵押权案件。这个案件同样是一宗土地设置了两个抵押权，一个开发商在土地开发阶段，向人民银行贷款数亿元人民币，以土地使用权作为抵押，在土地部门进行了登记。之后，在房地产建设阶段，该开发商又向另一家银行贷款数亿元人民币，在建设部门进行了不动产抵押权登记。但是同样遇到开发难以为继，需要清算资产还债的问题。在一家银行向人民法院起诉之后，另一家银行也作为债权人加入了诉讼。两家银行的贷款总数超过十亿元人民币。同样基于上文关于多部门登记造成的司法问题，尽管法院邀请多位专家学者论证，但没有形成统一的结论，难以作出判断。曾经在一段时间内，民法学术界和司法实务界并不区分物权变动和债权成立生效的法律根据，不具备不动产物权依据法律行为发生变动必须遵守物权公示原则等知识体系。很多民法学教科书甚至没有不动产登记的任何知识。这些客观事实使笔者更加关注我国现实，参照我国历史上的不动产制度，全面引入潘德克顿法学体系，对中国民法学进行比较全面的更新改造，推动建立符合现代市场体制需要的民法知识体系。其中要点之一，就是按照现代物权法学原理改造我国的不动产登记制度。

三、“不动产登记五统一原则”的提出及立法落实

针对二十世纪九十年代以来我国不动产登记立法和实践操作上的一些乱象，笔者提出了一系列对应性的纠正建议。核心是，提出“不动产登记五统一”原则。在我国《物权法》《民法典》以及国务院制定《不动产登记暂行条例》的过程中，“五统一原则”的基本要求得到了体现。“五统一原则”包括以下几个方面：

（一）统一不动产登记的法律根据

建立统一的不动产登记制度，首先需要制定统一不动产登记的法律。在《物权法》颁行前，土地、房屋、林地、海域等各个自然资源管理部门为了规范本部门的登记工作，分别制定本系统的登记规章，不动产登记的法律根据极不统一。在“九龙治水”的割据局面下，各部门关于不动产登记的规范对当事人的要求不一致，登记程序差异较大。因此笔者提出，在不动产登记领域，立法必须制定统一的不动产登记法，为不动产登记提供统一的法律根据。这些构想在2014年国务院制定的《不动产登记暂行条例》中，基本上得到反映。

（二）统一不动产登记的法律效果

所谓不动产登记的法律效果，即不动产登记在法律上应该发挥的作用，或者说不动产登记承担的制度功能。对此我国社会有两种截然不同的观点。一种观点认为，不动产登记承担国家对自然资源进行行政管理的制度功能；另一种观点认为，不动产登记承担物权法意义上的不动产物权公示的制度功能。在二十世纪九十年代中后期，民法理论界和实务界更认可第一种观点，认为不动产登记属于对自然资源进行行政管理的手段，管理体现的是国家利益或者公共利益的价值，因此当事人就其不动产权利的取得和变更事项必须进行登记，不登记则不能生效。《物权法》制定之后，认可第二种观点的学者和实务界人士越来越多，目前民法学界已经达成了共识。

关于登记对物权变动的作用，在《物权法》制定过程中，有民法学者从不动产物权公示原则的角度，提出了不同看法。由于法律学习背景的差异，一部分学者主张我国立法在不动产物权变动和登记的关系上，应该采取法国民法以及日本民法的“登记对抗”模式。另一部分学者认为在这个要点上我国立法应该采取德国民法和“中华民国民法”（1930年民法）所确立的“登记生效”模式。

围绕这个问题，笔者进行了较多探讨，对这两种不同的登记效果进行了分析对比和总结。所谓登记对抗，指的是不动产的物权变动直接依据不动产合同生效，即不动产买卖合同成立生效，买受人随即取得不动产所有权。此时若有第三人存在，那么不登记的不动产所有权，不能对抗第三人的合法权利。因为不动产登记并不能决定不动产物权变动，所以这种登记也被称为“形式主义登记”。而登记生效，指的是不动产登记对于不动产的物权变动具有决定性的效力。比如当事人之间订立不动产买卖合同，如果仅仅只是订立合同，即使合同生效，也不能仅依据合同就确认买受人已经取得不动产所有权，因为订立合同时标的物可能尚未产生，因此买受人无法取得所有权。一般情况下，只有办理不动产登记手续之后，买受人才能享有真正的不动产所有权。因为这种登记对于不动产物权变动具有实质性的决定作用，所以这种模式被称为“实质主义登记”。笔者认为：

第一，我国立法关于不动产登记的法律效果必须统一，首先是要统一到物权法的意义之上，即从不动产物权公示的角度规定其法律效果，而不是从对自然资源“摸清家底”的行政管理的角度规定不动产登记的法律效果。对自然资源摸清家底并进行开发利用，需要进行相关的行政管理，这是必要的。在摸清家底的时候，可以对土地、草原、矿藏、森林、水流等自然资源状态建立相关台账，予以清晰记载。但是不动产登记的制度功能要远超对于自然资源建立台账和管理的作用。且不动产范围内大量的房屋等建筑物、构筑物，都是人工造物，这些并不是自然资源。

不动产登记其实就是不动产物权登记，其立法出发点是建立不动产物权的法律基础，而不是建立自然资源台账。这两者之间存在明显差别。物权法意义上的不动产登记首先要记载不动产的自然形态，但是首要的切入点是包括土地所有权在内的各种物权。另外，各种用益物权和担保物权，都不仅是自然资源的登记，如抵押权这种物权。如果一宗土地上设有抵押权，那么该项抵押权的登记必须记载抵押担保的债权种类、数额、期限、利息等等。无论如何，物权法意义上的不动产登记，其内容和承载的意义要远远大于自然资源登记。所以把自然资源管理中摸清家底的目标作为不动产登记的制度出发点，显然不对。

第二，物权法意义上的不动产登记法律效果必须统一于实质主义登记模式，而不是形式主义登记模式。法国和日本式的形式主义登记模式，存在着明显的不符合实际、不符合民法原理的问题。比如，我国存在的大量房屋预售，订立合同时没有房屋，完全无法实现订立合同时发生所有权转移的目的。另外，物权变动就要发生排斥第三人的效果（比如抵押权就是专门为排斥第三人而设立的），所以合同成立物权变动生效但是不登记不得对抗第三人的规则，是存在内在矛盾的。这种登记模式不可取。笔者认为，实质主义登记完全消除了形式主义登记的内在矛盾，不但符合我国的市场实践，而且符合物权债权相区分的民法原理。最重要的是，在实质主义登记体制下，不动产物权的权利外观是统一的，不动产的交易安全是有充分保障的。所以我国立法上，必须明确要求不动产登记法律效果的统一，落实不动产登记的实质主义原理。

（三）统一不动产登记程序

统一不动产登记程序，是为了解决二十世纪九十年代中后期各个部门制定的登记程序混乱不一、一些登记部门私自增设没有物权法意义的登记程序甚至利用登记程序来创收的问题。学理讨论表明，制定不动产程序法具有重要意义。

笔者借鉴市场经济体制发达国家以及我国台湾地区的立法经验，提出从不动产物权登记的角度看，不动产的登记程序应有如下基本程序：（1）总登记。即在一个区域内进行的土地和其他全部不动产的登记。总登记的目的是为了建立区域内以土地所有权为基础的土地地籍。这个登记，目的在于确立区域内不动产的自然状态，当然这种自然状态和土地的权属密切相关。在我国城市地区，虽然国有土地所有权不必登记，但是也应该建立以土地使用权为基础的总登记机制。（2）初始登记。即不动产所有权以及类似性质权利的第一次登记。比如城市住宅小区商品房建成之后，开发商首先将建成的房屋纳入自己名下。此外，我国城市国有建设用地出让手续完成后，地权人也需要将这种基础性权利登记在自己的名下。这种登记就是初始登记。（3）变更登记。包括主体变更的登记（所有权转给其他主体）和权利内容的变更登记（比如设定用益物权、担保物权如抵押权和其他法律负担）。（4）更正登记。即对错误登记的更正登记。包括登记机构依职权实施的更正登记、当事人发现错误后申请实施的更正登记。当事人发现登记错误后，如果认为更正登记的时间过长从而可能损害自己的合法利益时（比如第三人利用不动产登记的公信力而取得权利人的不动产的情形），可以申请异议登记。（5）涂销登记。即权利消灭后将其予以涂销的登记。

除以上典型的不动产登记程序之外，笔者在撰写“物权法学者建议稿总则编”时，借鉴德国和我国台湾地区的立法经验，强调了“预告登记”这一特殊的登记类型。这种特殊的登记，目的是保障一些购买住房者的特殊需要。即在购房者订立的房屋买卖合同生效之后，经其申请，可以将他们未来取得房屋的权利纳入登记。因为，这些住房需求者就是我国俗称的“刚需住户”，为了解决“居者有其屋”的问题，在法律上有必要设立这种登记类型。这一条文的设计，也完全被立法采纳。

此外，为了解决二十世纪九十年代中后期出现的某些不动产登记机构私设创收条件的问题，笔者提出了很有针对性的条文建议，即《物权法》第13条所规定的“登记机构不得有下列行为”的三个项目。这个条文也被《民法典》第213条全部采纳。

（四）统一登记机构

统一登记机构是不动产登记制度的核心要求，统一不动产登记机构的目的就是解决多部门登记混乱的现实问题，例如多部门登记、多级别登记。如上所述，多部门、多级别登记形成的主要原因是不动产物权的法律基础不统一，结果是权利基础冲突。只有统一登记机构，实行人财物档案系统“五位一体”整合，才能避免这些问题发生。

如何确定统一的不动产登记机构？笔者的研究指出，因为不动产登记具有程序性司法的意义，因此德国的不动产登记机构为法院，而日本的不动产登记机构为司法省（即司法部）。有鉴于此，在《物权法》制定之初，笔者也提出了由人民法院作为不动产登记机关的建议，或者退而求其次，成立专门的司法不动产登记机关。这个建议在人们既不理解物权法的基本原理也不能理解不动产登记法律性质的情况下，是无法实现的。考虑到我国的实情，笔者撰写“物权法建议稿总则编”时，提出只要将不动产登记机构统一在一个部门即可的建议。在这一背景下，可供选择的不动产登记机构有两个部门：一个是城市房地产管理部门；另一个是土地管理部门。在当时的历史背景下，由城市房地产管理部门来主导不动产登记似乎更为合理，因为1988年我国开启城市房地产市场之后，城市房地产凝集着巨大的市场价值；同时，为了维持房地产市场的安全和购房人利益，城市房地产管理部门建立购房备案等制度，也发挥了非常强大且积极的作用。但是，城市房地产管理部门建立的房屋登记，其内容并不能概括不动产的全部内容，作为不动产登记基础的土地登记更具有积极意义。因为土地不但包括城市土地，而且可以包括城市之外更为广阔的土地，还可以包括城市建筑物之外的各种建筑物、构筑物、自然生成物等等重要的不动产。因此，只有以土地登记为基础构建我国不动产登记体系，才能够建立符合物权立法要求的统一的不动产地籍（关于不动产地籍，请参阅下文土地编成主义一节的讨论）。因此笔者提出了由土地管理系统进行不动产登记的立法建议。土地管理部门被确认为不动产登记的部门，该建议也被我国《物权法》采纳。

统一登记机构的立法建议，在改造我国不动产登记制度混乱局面的一系列制度设计中具有核心意义，但实现面临的难度很大。当时两个最主要的不动产登记部门，国土管理部门和城市房地产管理部门，在国内都已经建立了本部门内比较完善的登记系统，而且据调研，这两个部门从事登记的工作人员都有三十多万人。在这种背景下将他们合二为一，不论是系统合并还是人员合流，任何一方都要做出牺牲。此外，其他的登记部门，都有不少困难。但是在中央和国务院的强力领导下，这些困难基本上都得到了克服。调研证明，目前在一些大城市尤其是一线城市地区，政府建立了统一的城市规划和登记中心，这一机构包含了土地和房地产管理两个部门原有的登记职责。这种登记模式，实现了本区域内的不动产登记的统一。这种做法也是符合物权立法要求的。

（五）统一不动产登记簿及统一不动产权属证书

不动产登记簿记载的内容，既包括不动产的自然状态、不动产的所有权或者其他基础性权利、不动产基础性权利的各种法律负担（包括公法上的负担，比如城市规划对于不动产所有权行使的限制，也包括民法上的负担，比如在不动产所有权上依据法律行为设置的用益物权和担保物权等）。显然，不动产登记簿是不动产物权的法律表征，其内容或结构是依据不动产所有权等权利的支配秩序建立起来的，也是以权利的公示方式需要展开的。建立统一的簿册对于市场经济发展和人民权利保障至关重要。在实现不动产统一登记之后，相关问题迎刃而解。

在不动产法律制度层面，我国历史上和现实中的做法，都比较重视不动产的“发证”，即由官方颁发土地证、房产证等。重视不动产证书颁发固然应该肯定，但是应明确的是，不动产登记簿和权属证书并不是一个法律事实，因此必须在法律上明确其相互关系。笔者提出“不动产登记簿为不动产物权的法律根据”“登记机关颁发给权利人的权属证书是持有权利的证明”“不动产权属文书的内容与不动产登记簿不一致的，以不动产登记簿为准”。针对二十世纪九十年代中后期我国不动产的权属证书有多种格式、多种名称的情况，国家应建立统一的不动产物权权属证书制度。

四、不动产登记是物权立法的内在制度

不动产登记是民法物权中的制度。这一点，我国很多人包括很多参与立法、司法和行政执法实践和理论研究的人，并不是都有非常清晰的认识。因此，笔者在此就不动产登记制度作进一步的讨论。

（一）不动产登记法以物权立法为根据

2014年《不动产登记暂行条例》明确规定其制定的法律根据是《物权法》。条文中所说的《物权法》的规定，也就是《不动产登记暂行条例》的法律根据，首先是《物权法》总则第一章第6条（《民法典》第208条）规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”。该规定，是关于物权公示原则的一般规定。同时，《物权法》总则第二章第一节关于“不动产登记”共13个法律条文，规定了不动产物权依据法律行为发生变动的法律规则。第三节“其他规定”中有四个法律条文，是不动产物权非依据法律行为发生变动的情形。《物权法》第31条（《民法典》第232条）规定“享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力”。这一条文是对不动产物权非依据法律行为发生变动情形的一般规定。

除以上一般规定之外，《民法典》还在其他编和章节规定了不动产登记的一些特殊条款。比如在建筑物区分所有权部分对住房所有权登记的规定；在所有权的特殊取得方式部分对善意取得和不动产登记之间关系的规定；在用益物权部分对土地承包经营权设立的规定；在抵押权部分对特种抵押设立登记的规定等等。

上文提及，依据法律行为发生的不动产物权变动，依据《物权法》第9条，不论设立、变更、转让和消灭都要进行登记，不登记则不生效。该条文的核心在于将登记作为物权变动的生效要件，学理上称为“登记生效主义”。在此模式下，登记不仅是程序问题，而且是实体法上的法律事实。一旦记载于登记簿，权利变动即告完成，第三人可信赖登记簿登记的内容。比如，张三将房屋售与李四，交易的目的其实是张三要把房屋的所有权要转移给李四；虽然房屋是可以看到的，但是所有权是抽象的、看不到的；而从法律的角度来看，李四买的恰恰就是房屋的所有权。那么，如何来表征抽象所有权的归属和变化？也就是该种交易需要解决的核心问题。在传统民法上，占有一直是表征所有权的方式。但是在法律发展历史上，人们认识到，依据占有来表征不动产所有权是不可能的，因为土地等不动产，不可能实行持续占有。至于房屋，因为借用和租赁等原因，占有房屋的人并不一定就是所有权人，所以以占有表征所有权一定会损害真正的所有权人。正因为这样，人们很早就认识到，只能依据不动产登记来表征土地、房屋等不动产的所有权。因此，不动产登记很早就已经成为物权立法的内在制度。

中国古代表征不动产所有权的法律方式是官契，包括地契和房契。但是这种方式无法表现不动产所有权和不动产用益物权、不动产所有权和不动产抵押权之间复杂的法律关系。现代民法普遍使用不动产登记制度来满足实践需要。中国法上，对于不动产交易来说，需要通过交付并办理不动产登记来转移不动产所有权，采取的是“登记生效主义”的立法模式。

与我国“登记生效主义”不同，日本民法采纳法国民法模式，采取“意思主义＋对抗要件”模式。《日本民法典》第176条规定：“物权的设定及移转，仅依当事人的意思表示而生效。”第177条进一步规定：“关于不动产物权的得丧变更，非经登记，不得对抗第三人。”按照日本法的规定，签订房屋买卖合同就意味着所有权即移转，登记仅是对抗第三人的条件，而非取得权利的要件。这种立法模式有内在的弊端。我国《物权法》采纳了登记生效主义的模式。

从物权立法的角度看，不动产登记的状态，是法律事实，属于实体法范畴；从不动产登记法的角度看，登记是将不动产物权纳入登记簿的工作流程，就是登记的受理、审查、记载等过程，属于程序法范畴；两者是一体两面的关系。在价值目标与实现路径上，不动产登记的状态和登记是互为表里的制度整体。物权法回答“登记具有什么法律效力”，不动产登记法则回答“怎样完成登记”。唯有把两法置于同一视域，才能完整地理解我国不动产物权变动制度的构造。

（二）不动产登记的记载以不动产物权为核心

我国《物权法》规定了哪些权利可以纳入登记。不动产登记记载的内容，是以不动产物权为核心展开的。为了证明不动产物权的现实存在，不动产登记簿至少应有三个部分：第一部分表示不动产的自然状况，例如土地类型、面积、在地基图上的位置等。第二部记载不动产的权利状况，例如所有权或者其他用益物权等。第三部分记载设置权利的负担或者权利的限制，包括民法上的限制、公法上的限制，比如城乡建设规划的限制等。总之，一个完整的不动产登记簿应该涵盖这三个部分。这些记载都直接或者间接地与物权支配权相关联。

除了物权之外，其他和物权有关的权利或者法律关系也可以被纳入登记。我国《物权法》规定了预告登记和异议登记。预告登记的并不是物权，而是以将来发生物权变动为内容的请求权。例如在商品房预售中，购房者与开发商签订预售合同后，购房者为保障将来能取得房屋所有权，可以申请办理预告登记，此时登记的就是购房者基于预售合同享有的将来取得房屋所有权的请求权。异议登记并不是独立的权利，而是为了限制登记权利人的权利，为可能存在的真实权利人提供的一种保护手段。

另外，一方面，并非所有的物权都需纳入登记，有一些不动产物权包括不动产所有权不必登记。另一方面，为了表征不动产支配秩序，法律应规定长期的不动产租赁（比如二十年的房地产租赁）进行登记。

罗马法以来，多数国家都认为绝对的公用物是不必纳入登记的，例如公有的海域就不必纳入登记。最典型的不必纳入登记的权利是国家土地所有权。根据我国法律规定，城市土地一律归国家所有，且国家所有权不能交易。没有交易安全的保护问题，当然就没有必要进行登记。但是，公有财产之中，除了绝对的公用物之外，还有公有私物，公法法人公有财产和公法法人私有财产。为了明确公法法人占有使用公有财产的法律关系，明确其支配范围，应将不动产物权纳入登记。一些国家投资建设的不动产，进入民事活动的，比如公路、铁路等，也需要从不动产物权的角度进行登记。

（三）常规不动产登记的两种不同法律效果

我国《物权法》规定了不动产登记在两种不同的法律根据基础上，对物权变动所产生的两种不同法律效果：一种是《物权法》第二章第一节规定的，在依据法律行为发生物权变动的情形下“不登记不生效”；另一种是《物权法》第二章第三节规定的非依据法律行为发生物权变动的情形下，物权变动生效，但是进一步处分该物权时必须首先办理登记。

当事人之间因为法律行为发生物权变动的情形，常见的是设立抵押权、转让房屋所有权等。这种情况下，之所以要建立“不登记不生效”的原则，是因为物权变动对第三人有排斥性的社会效果；为了保障交易安全，必须将物权变动的情形予以公示。常见交易是当事人之间现房买卖。不动产登记过户，其实具有国家背书的含义，以国家登记的公信力，实现权利的顺利转移。这是不动产登记贯彻物权公示原则最典型的体现。《民法典》新增“居住权”也以登记为生效要件。

但是常规之下必有例外。《物权法》的规定是不登记不生效。比如不动产抵押权，需要依据是否登记来确定抵押权是否设立。这种情形，是法律上的常规。常规下的例外，即不登记也能生效，但是登记后权利才可以入市流转，最典型的就是农村土地承包经营权的设定。《物权法》第127条（《民法典》第333条）规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。但是如果需要使权利进一步市场化，比如设置抵押等，就需要先办理登记手续。

《物权法》第二章第三节规定了非依据法律行为发生物权变动的各项规则，但目前实践中经常出现错误分析和裁判。对这一部分法律规则中的不动产登记制度，必须从民法原理的角度，才能够获得清晰的理解。首先必须明确的是，这种情形下的物权变动都是非交易性的，其法律根据不需要公示，也就是不必进行不动产登记。比如依政府的行政行为（比如城乡建设规划需要的征地和拆迁）、法院裁判的司法行为等，其法律效力的产生，是并不依赖登记制度。因此，这种情况下发生的物权变动，就是直接依据行政行为或者司法裁判而生效，而非登记时生效。比如夫妻两人共同拥有一处房产，原来登记簿上写明夫妻是共有人，在夫妻离婚时，人民法院生效的判决书判定房产归夫妻之中的一个人。这种情况下就产生了将共有房屋所有权变更为单一个人所有权的物权变动。这个人依据法院判决取得房屋所有权，不登记当然可以生效。这些物权变动如果要纳入登记，登记机关是没有权力对此进行审查的，只能被动地根据法院判决进行登记。此外，因为事实行为发生的物权变动，比如宅基地使用权人自建住房取得房屋所有权的行为，因为继承而取得所有权的行为等，也是非交易性的物权变动，依据民法原则也不以登记作为生效要件。这种物权变动，在传统民法上属于原始取得，其民法原理，并不是法国法或者日本法上的登记对抗主义。

如上所述，《物权法》第31条（《民法典》第232条）规定，非依据法律行为发生的物权变动，在不登记的情况下，权利取得人可以有充分的法律根据自行占有使用不动产，而且有充分的权利排斥侵权行为。不论是人民法院还是行政执法机构，都应该充分承认和保护这种权利取得。

五、不动产登记簿以及土地编成主义

（一）不动产登记簿的法律意义

统一不动产登记机构之后，不动产登记簿的统一是一个水到渠成的结果。正因为这样，我国法律人似乎很少进一步讨论不动产登记簿的法律意义。在不动产登记作为“摸清家底”的思维模式下，不动产登记簿的法律意义就被曲解成了自然资源的台账。但是从物权立法的角度看，不动产登记簿的法律意义，却完全不是这样的。

简而言之，在物权立法上，不动产登记簿恰恰就是不动产物权经过官方背书的记载，即不动产物权的法律根据。这个法律根据在司法上意义显著，即“不动产登记的正确性推定作用”。这个推定作用的含义是：在人民法院分析和裁判不动产物权的争议案件时，应该推定不动产登记簿的记载为正确，并依不动产登记簿的记载事项作出如下四项“推定”：第一，权利人的推定，即将不动产登记簿上记载的权利人，推定为正确的不动产权利人；第二，权利类型的推定，即将不动产登记簿上记载的权利类型（如不同的用益物权、抵押权等），推定为正确的权利类型；第三，权利内容的推定，即将不动产登记簿上记载的权利内容推定为正确的权利内容；第四，损害赔偿受领权的推定，即以不动产登记簿上记载的权利要素，分析和裁判损害赔偿的受领。“推定”在立法和司法上的含义，就是法律根据上的客观主义推断，是不动产司法和行政执法的基本遵循。但是推定不是绝对肯定，在当事人具有更为充分的法律根据时，不动产登记机关可以对登记簿的内容进行更正，甚至在司法过程中都可以推翻登记簿记载的内容。

不动产登记簿的正确性推定作用以及推定的推翻、登记更正等，是人民法院和行政执法机构常用的法律分析和裁判进路。目前，我国行政机构和法院在处理不动产物权争议时，基本上贯彻了这些理论。

（二）不动产登记簿必须由官方掌管

因为物权公示原则的要求，不动产登记簿成为由官方掌管的司法性档案，因为不动产登记簿的记载，成为法院司法和行政执法的依据。正因如此，在《物权法》制定以及《民法典》编纂过程中，对曾经出现过的由社会组织、协会掌管登记事务的观点，笔者不支持。

从物权立法的角度看，不动产登记簿必须具有如下四个特征：（1）统一性。即一个登记区域只能有一个统一的不动产登记簿，这样才能准确地发挥不动产物权公示原则的效用。（2）官方性。自古以来，不动产登记簿都是由官方掌管的，这样才能保障不动产登记的公信力，进而为不动产物权建立法律保障。（3）持久性。自古以来，不动产登记簿都是长久保存的。一般国家法律都规定，不动产登记簿是不可以毁灭的档案簿册。现在还经常能够发现我国历史上的数百年的不动产登记资料。（4）公开性。法律规定不动产登记应该对相关权利人公开，而不应该作为隐私或者私密信息，这是物权公示原则的必然要求。

（三）不动产登记簿的建立：土地编成主义

上文提到，我国不动产登记簿的建立应该以土地作为基础不动产这个客观事实和法律事实为依据，建立土地地籍，然后以土地的地籍为基础建立统一的不动产登记簿册，并以此展开整个不动产登记制度的构建。这就是土地编成主义的基本观点。土地编成主义这个概念，是借鉴德国民法、我国台湾地区“民法”和日本民法而来的。

从国际立法例的比较看，不动产登记簿的编制主要有物的编成（Realfolium）和人的编成（Personalfolium）两种大的类型，前者以不动产为登记簿册为编制基准，后者则以权利人为主线。土地编成主义是不动产登记簿编制的一种基本体例，也称“物的编成主义”，其核心在于：以土地这一物理客体为纲，将国家行政区划与土地空间位置相结合，先由政府完成土地总清理与统一编号，建立与国家行政区划相连接的地籍，再将土地上存在的所有权、用益物权、担保物权等各项权利“对号入座”地载入登记簿，从而实现“一块土地、一本簿、一张图”的权利公示体系。近现代世界各国建立的不动产登记簿，多以托伦斯登记制为范本。19世纪中叶，澳大利亚尚为英国流放殖民地，土地权属混乱、交易欺诈频发。1858年，南澳总督罗伯特·理查德·托伦斯（Robert Richard Torrens）引入了不动产登记的理念，对殖民地土地展开总清理，将土地按照行政区划做成不动产登记簿或者土地登记簿；每一块土地被赋予唯一编号，登记簿以地号为序，记载所有权状况，将社会民众的具体土地权利“对号入座”，并由此获得“土地的户口”或“权籍”地位。该制度在国际上产生了很大的影响，随后被许多国家继受，历经百年仍运转良好，足以证明“以地籍为基”在技术与管理上的可持续性与跨法系的适应性。

我国历史上虽然没有不动产登记这个概念，但是法律制度中很早就存在着地契、房契、鱼鳞图册等具有不动产登记簿意义的载体。尤其是明朝出现的鱼鳞图册，和现代不动产登记簿如出一辙。洪武年间，朱元璋政府为重建战乱后的赋役体系，命户部派员丈量全国土地，绘成鱼鳞图册，图上以山地、平原、水塘等自然形态为界，状似鱼鳞，故称“鱼鳞图册”，册内详载的田亩四至、肥瘠、科则、业主姓名等，既是征税底账，也是“地籍”雏形。鱼鳞图册，虽为征税建立，但是其客观上也发挥了表征土地以及其他不动产物权的作用。这种做法，后为清朝继受。晚清修律，受西方法学影响，《大清民律草案》首次将“物权编”单列，虽未及施行，却已把“契据登记”与“所有权取得”挂钩。1915年《不动产登记条例》颁布，正式引入“土地登记簿”，采用德国式“物的编成主义”和托伦斯登记制，以地号为纲，附记地上房屋、永佃权、典权、抵押权等物权类型。

中华人民共和国成立后，通过土地改革废除封建田契，发放土地房产所有证，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，房屋仍可私有。1951-1953年，全国第一次房产总登记，沿用民国地号，重绘“房产平面图”，在统一的地籍基础上，颁发房产所有证，其内页仍保留“坐落、四至、面积、用途、权利种类”栏。

回顾千年脉络，我们可以清晰地看到：无论鱼鳞图册还是今日现代化的登记簿，本质都是以土地为基础的不动产公示系统。不动产登记从古到今，都与法律上的物权有关。土地的所有权、房屋的所有权等都要通过不动产登记簿来加以确认。不动产登记不是所谓的行政管理和资源开发问题，行政管理和资源开发通过其他的方法完全可以解决。但是从物权交易的角度来看，不动产登记必须统一，而且必须采取土地编成主义的体例。

结语

笔者从实践需要、法理基础和制度逻辑三个方面，对不动产登记立法贯彻物权立法的基本问题进行讨论。同时我们应该注意到，我国《物权法》总则规定不动产登记制度，是我国民法制度体系的重大改造，其理论价值和实践价值都非常重大。从法理上看，这一制度改造了二十世纪九十年代存在重大缺陷的民法学主导理论，它通过在不动产物权领域贯彻物权公示原则，确立依据法律行为发生物权变动应该以不动产登记作为法律根据，而不是以合同作为根据，把合同之债和物权变动的法律效果彻底区分的新型理论知识体系。这一知识体系，做到了物权变动和债权变动的法理科学化和体系化，实现了民法基础理论核心方面从计划经济体制、自然经济体制向市场经济体制的显著提升。从立法和司法实践角度看，这一制度消除了市场经济体制建立初期不动产登记体制的种种混乱，通过“五统一原则”的改造，为不动产物权确立坚实的、具有市场经济体制迫切需要的公信力的制度基础，为人民法院和其他法律适用机构确认不动产物权提供了既符合法理又简明清晰的法律技术工具。《物权法》之后制定的《不动产登记暂行条例》为不动产登记制度发展做出了巨大贡献。但是，现行的不动产登记制度尚不完善，完全符合物权公示原则、符合现代市场经济体制要求的不动产登记法尚未制定。这是我们应该努力做到的事情。

鉴于我国社会对不动产登记法律的制定尚存误解和疑虑，本文通过回顾二十世纪九十年代以来我国不动产登记制度的发展如何贯彻物权立法要求的过程，澄清不动产登记制度的立法初衷，这也是下一步制定不动产登记法必须认识到的。应该强调的是，法治社会必须重视财产支配秩序的制度建设和完善，而不动产的支配秩序是其毫无争议的核心和基础；不动产支配秩序的法律制度建设不能缺乏科学完善的不动产登记法。正是基于这一认识，本人对不动产登记立法进行了长达三十多年的研究，也以此为据向我国最高立法机关提出了一些立法建议。本文是从传统的不动产物权立法角度对不动产登记制度的完善进行了比较系统的讨论。二十世纪九十年代中后期，我国互联网还不发达，不动产登记尚未进入数字网络时代。因此学者的相关制度构想无法反映互联网时代的不动产登记的情形。尽管如此，本人认为，在数字化时代，虽然不动产登记的记载方式面临数字化技术方面的改进空间，但是以土地作为基础不动产、以不动产物权作为登记核心这个客观事实和法律事实没有改变。正是因为这样，本文再次强调不动产登记立法必须贯彻物权立法原则的理论基础和实践基础，如此才能真正回应时代发展需求，制定出科学完善的不动产登记法。

作者：孙宪忠，中国社会科学院学部委员，中国社会科学院法学研究所一级研究员。

来源：《法律科学》2026年第2期。