二、碳排放双控制度的基本逻辑

（一）碳排放双控制度的生发逻辑

1.碳排放双控制度的本质与源流

碳排放是与能源及经济生产与消费过程相伴而生的环境负外部性行为，减少碳排放无法依靠行为主体自觉自发地进行，需要政府有计划、有步骤地予以控制。总量控制制度是生态环境及资源保护立法中规定的且在实践中行之有效的综合管理制度。[②]碳排放双控是基于我国国际履约和国内绿色低碳转型而做出的决定，是由政府主导、在一定时间和区域范围内针对特定主体的碳排放总量和强度强制实施的一种管控制度，是总行为控制主义[4]29-38在减碳领域的应用。

我国对碳排放的控制主要以能源消耗控制为基础，并且从间接“控能”逐渐转化为直接“控碳”，与能源控制也经历了由强度控制到强度与总量双控的阶段。我国最初主要通过控制能耗强度实现能源节约，从而缓解我国能源资源紧缺的局势，并未过多考虑控制碳排放。早在1980年，我国通过发布《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》，逐步确立了综合能耗考核制度，即“万元产值综合能耗”，主要目标是保障能源供给、重点是对煤炭利用进行调控。这一政策也得到了1998年《节约能源法》的回应[③]和国家综合规划及政策[④]的支持，之后逐渐过渡到能源强度与总量双控制度[⑤]。

2009年，国务院常务会议提出将碳排放强度（一般理解为单位国内生产总值二氧化碳排放）纳入国民经济和社会发展中长期规划的目标。[5]党的十八大以来，我国全面进入能耗双控与碳排放双控并存阶段[⑥]，同时也在推动能耗双控逐步向碳排放总量和强度双控转变[6]。在中央全面深化改革委员会第二次会议专门审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》后，党的二十届三中全会也明确要求“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”[7]，《能源法》的出台使碳排放双控制度得到明确的法律确认。

2.碳排放双控制度的实施路径

碳排放双控是对能耗双控的继承、调整与完善[8]，对碳排放的控制更加精准、辐射范围更广、更有弹性[9]，但不是对能耗双控的简单替代。作为减缓气候变化的主要制度，我国能耗双控制度不断优化[⑦]，还将与碳排放双控制度长期协同并存。例如，国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》提出，要实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，对能源消费和碳排放指标实行协同管理、协同分解、协同考核；《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》规定，对重点区域继续实施煤炭消费总量控制。

在制度内部，碳排放强度与总量这两种控制方式在不同时期、区域和行业也将呈现动态调整之势。我国“十五五”时期，将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，“十六五”时期及以后，将逐步实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度；针对不同区域、不同行业情况采取分而治之的碳排放控制策略。[⑧]在不影响国际履约前提下，受发展规划、监测能力与技术水平等多种因素影响，我国当前主要对温室气体中的二氧化碳减排进行控制。适用领域方面目前主要依据国务院《碳排放权交易管理暂行条例》第6条关于碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围的规定；未来我国还会不断拓展控排气体种类和行业范围，碳排放控制会逐渐从电力行业延伸到钢铁、化工、有色金属等行业[10]，从消费环节拓展到生产、流通环节。

从国务院到地方省市、区县政府主管部门，不同行业、领域的相关政府部门，都在碳排放控制中发挥着政府规制作用，体现了政府对控排区域或重点排放单位碳减排数量和强度的控制和约束。不过，从能耗控制转向碳排放控制，由控制“有形”的化石燃料消耗调整为控制“无形”的温室气体排放、由能源行业拓展至所有碳排放相关行业，管控难度将明显提升。在实施路径上，需要采取政府管制与市场激励相结合的双轮驱动策略。这就要求我国在拟定具体碳排放总量及强度目标时，既要发挥碳排放控制的导向性和正向激励作用，也要推动国民经济转型向好，避免造成经济阻滞，规避目标分解或排放配额分配中的“一刀切”现象。

（二）碳排放双控制度的功能逻辑

1.主导减缓气候变化的功能

我国应对气候变化的政策及规范性文件主要来源于《联合国气候变化框架公约》及其相关议定书。《京都议定书》在第3条、第4条规定了附件1中所列发达国家的温室气体减排总量目标；《巴黎协定》也对温室气体排放量进行规定。“双碳”目标为我国碳减排工作指明了方向。碳排放双控的主导功能体现为两个方面：政府在该制度实施过程中的主导性和在碳排放双控制度与其他应对气候变化制度关系中的主导性。碳排放双控制度的实施需要政府部门发挥主导作用，在实施过程中既要考虑到我国国际履约的法律与政治现实，又要考虑到能源结构和产业布局、历史排放与行业减排潜力等多种现实因素，通过制定目标与规划、评估、考核等方式，核实各地区及相关单位碳排放控制目标完成情况，进而采取一定的行政处理或者经济激励措施，推动控排单位减排。如国家发展改革委办公厅《开展“十二五”单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任现场考核的通知》（以下简称《“十二五”碳排放强度考核》）。不过这也需要碳排放主体的主动作为以及碳市场调节共同发挥作用，方能实现碳排放“可控”。

社会在任何时候都不可能只依赖某一个制度，而需要的是一套相互制约和补充的制度[11]，碳排放双控制度需要以科技标准为支撑，辅之以配套性、支持性制度措施，与碳捕集与封存、碳汇、碳普惠等制度共同构成我国减缓气候变化的制度体系。碳排放总量控制是开展碳排放交易的前提，对于控排单位实施碳排放管理、履行碳减排义务具有指向性作用。

2.形塑能源绿色低碳转型的功能

据联合国环境规划署统计，2021年，煤炭、石油和天然气仍占工业部门直接最终能源消耗的57%、建筑部门的36%，运输部门的95%。[12]二氧化碳等温室气体主要来源于化石能源，化石能源的有限性也决定了需要减少能源消费总量和消耗强度，因此碳排放控制与能源消费总量和能源消费结构息息相关。控制能源领域的碳排放总量，有利于促进清洁能源和可再生能源的开发利用，更直接、精准地实现能源节约和优化能源结构的目的。碳排放强度控制也与能源消耗强度控制有着千丝万缕的联系，当前我国碳排放强度统计主要基于能源消费强度，碳排放强度考核往往与能耗双控考核同步进行，二者在考核形式、实施机制等方面也大致相同，控制碳排放强度可以推动能效提升，有助于节能目标的实现，因此碳排放双控与我国能源绿色低碳转型不谋而合。双碳“1+N”政策体系中“碳达峰十大行动有关文件”前两位，即是能源绿色低碳转型行动和节能降碳增效行动相关的政策文件。我国很多能源规划、经济社会发展规划在规定能源转型的同时，也都提到碳排放控制，例如，《“十四五”现代能源体系规划》明确提出，“十四五”期间完善能耗双控与碳排放控制制度，推动能耗双控向碳排放双控转变。

此外，碳排放双控较能耗双控对经济发展的束缚更少，可以在减缓气候变化、推动能源绿色低碳转型的同时，更好地服务于我国绿色低碳循环经济发展和各项社会建设。如国务院《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》中，就将“碳排放强度明显降低”作为主要目标。

3.协同生态保护与建设的功能

气候变化应对已被作为典型生态问题而成为环境法的一部分。[13]当前我国立法实践中并未将二氧化碳认定为污染物，但二氧化碳等温室气体和常规污染物的排放具有同源性，是减污降碳协同增效的科学与实践基础。[14]因此，控制碳排放是推动污染防治、开展生态保护修复与应对气候变化的重要组成部分，也是我国当前生态环境治理与实现双碳目标的必然选择。在政策层面，生态环境部《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》明确规定，应对气候变化与生态环境保护相关工作统一谋划、统一布置、统一实施、统一检查，建立健全统筹融合的战略、规划、政策和行动体系。

三、碳排放双控制度的规范现状与主要问题

（一）碳排放双控制度的规范现状

1.政策推动到立法确认

在《中共中央、国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》等顶层政策引导下，我国初步构建了碳排放双控制度的体系框架，从碳减排相关规划、地方碳排放目标评价考核、重点行业领域碳排放预警管控、企业节能降碳管理、固定资产投资项目碳排放评价、产品碳足迹管理体系等方面规定了具体的实施方案。为执行上述方案，国家发展改革委、生态环境部等部门发布碳排放统计核算、计量等等一系列规范性文件与技术标准[⑨]，从统计核算、碳足迹管理、技术标准等方面为实施碳排放双控制度创造条件。在政策实践基础上，我国碳排放双控制度逐步进入立法视野。

2.国家立法的原则性与框架性规定

在国家立法层面，除《能源法》外，《大气污染防治法》第2条规定的大气污染物与温室气体协同控制，为实施碳排放双控制度奠定了基础；《碳排放权交易管理暂行条例》第1条、第3条、第8条、第9条，对温室气体排放控制做了总体规定；《固定资产投资项目节能审查办法》第11条提出具备碳排放统计核算条件的固定资产投资项目在节能报告中编制碳排放量和排放强度核算的要求。除此之外，上述立法未再提供更具针对性和体系性的制度规则。

3.地方立法的多维度与多样化表达

在地方立法层面，近几年不少地方立法明确规定能耗双控逐渐转向碳排放双控，明确将碳排放总量和强度控制纳入应对气候变化、减污降碳协同、生态文明建设的规范体系。如《石家庄市低碳发展促进条例》等应对气候变化或碳达峰碳中和相关的地方性立法[⑩]、《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》等生态环境保护相关的地方性立法[11]、《浙江省绿色低碳转型促进条例》等综合发展类地方立法[12]。不过，也有个别地方立法中只提及碳排放强度控制[13]或碳排放总量控制[14]。

（二）碳排放双控制度相关规范的主要问题

综上可知，当前我国碳排放双控制度的相关规范，除了总体上存在法律“冷”而政策“热”[15]、中央与地方立法断层的现象之外，在基本概念、指导理念与规则体系等方面也存在一些问题。

1.碳排放双控相关概念界定模糊

体系的功能在于展示和实现法秩序的评价一致性和内在统一性[16]162，前提在于保持概念的统一。现行立法与政策性文件对碳排放双控的概念界定模糊。从语义上理解，碳排放应是二氧化碳排放的简称。《能源法》并未对碳排放总量和强度双控进行定义，其他法律也尚无明确界定。考虑到我国当前主要对二氧化碳排放进行管控的现实，现行政策性文件大多将碳排放解释为二氧化碳排放。例如，《“十二五”碳排放强度考核》附件4将二氧化碳排放定义为“化石燃料燃烧过程产生的排放量”，从《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》对碳强度的解释可推论其将碳排放理解为二氧化碳排放。[15]相比之下，当前立法性文件从应对气候变化的长远考虑，往往将碳排放等同于温室气体排放。如《碳排放权交易管理暂行条例》第1条、第8条、第9条取“碳排放权”之名，但内容指向为所有温室气体排放；《石家庄市低碳发展促进条例》第62条、《深圳市碳排放权交易管理办法》第55条、《湖北省碳排放权交易管理暂行办法》第41条等地方性立法也将碳排放解释为温室气体排放。

2.应对气候变化综合性立法缺位导致的制度衔接不畅与规则不健全

（1）国内外制度间衔接不畅与定位偏差

在国际层面，碳排放双控制度尚未与国际履约要求的温室气体控制目标充分衔接。《联合国应对气候变化公约》一直强调对温室气体的管控，《京都议定书》明确以六种温室气体排放总量为管控目标[16]；《巴黎协定》又进一步规定了全经济绝对减排目标[17]。而我国现行法律中仅有《能源法》对碳排放双控机制做了笼统规定，且政策性文件中主要强调强度控制。碳排放强度控制对于控制温室气体排放具有很多优势，但强度减排目标只能降低并不能完全消除温室气体减排中的不确定性，且比总量减排目标更难核算[17]，实现碳中和最终需要实现碳排放总量控制。

在国内层面，碳排放双控制度与碳排放交易制度衔接不畅。碳排放总量控制制度反映了碳排放空间的资源属性和市场价值[18]，是碳排放交易产生的基础。确定碳排放控制目标是开展碳排放交易的前提，是主管部门确定重点排放单位名单、年度碳排放配额总量和配额分配方案的重要依据，这也得到了《碳排放权交易管理暂行条例》第8条、第9条的确认。从制度运行角度进行考量，碳排放控制的义务主体是全经济主体，碳排放交易主体则是重点排放单位。当前纳入全国碳排放权交易市场的行业主要为发电行业，其温室气体排放量占全国总量比例约40%[19]，钢铁、建材、有色等其他重点排放行业也占有不少比例，但尚未被纳入进来。此外，确定发电行业碳排放总量配额所采用的基准线法，本质上是一种碳排放强度目标控制手段，并非发电行业的实际碳排放总量，无法全面衔接总量控制要求。[20]16

在碳排放控制与碳排放交易的关系方面，个别地方性立法的表述也容易使碳排放控制被误认为碳排放权交易的下位制度[18]，混淆了碳排放强度控制与碳排放权交易制度之间目的与手段的关系。

（2）碳排放双控制度的实施规则不健全

制度的目的是通过规定一种规则来确立特定的社会秩序。[21]24碳排放双控是减缓气候变化的主导性制度，理应通过气候变化综合性、专门性立法进行全面规定。但由于综合性、专门性法律的缺位，当前我国实施碳排放双控的实体性、程序性及保障性制度主要依赖政策性文件，法律依据不足。仅有的国务院行政法规《碳排放权交易管理暂行条例》主要适用于碳排放市场交易领域，无法全面涵摄减排总量目标与规划、配额分配、碳汇、碳普惠等碳排放双控及相关制度。以碳排放双控保障性、配套制度——碳排放统计核算为例，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》提出加快夯实碳排放核算和统计数据基础的工作要求；国家发展改革委等部门《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》和《完善碳排放统计核算体系工作方案》、国务院《计量发展规划（2021－2035年）》、生态环境部办公厅《企业温室气体排放报告核查指南 (试行)》等规范性文件与技术指南的发布，为建立健全面向企业、产品、项目、区域多层次的碳排放核算机制提供了基础；同时，还成立国家碳排放统计核算工作组。但是，碳排放统计核算制度仍未得到明确的法律确认。此外，支撑碳排放双控制度实施的碳排放监测、评价考核和责任追究等机制面临不少挑战，[22]亦缺乏系统性的法律依据。

3.能源立法中碳排放控制相关理念弱化与规则缺位

立法目的蕴藏立法者制法之初的理念和价值判断[23]61,是决定法律的规范特点的关键因素[24]286。但是，在应对气候变化工作如火如荼开展的情况下，无论是应对气候变化，抑或是碳达峰碳中和均尚未被纳入现行环境保护法、能源单行法的立法目的中。[25]130

能源活动和工业生产过程是中国二氧化碳排放的主要来源。《能源法》对碳排放双控制度仅作了原则性、框架性规定，能源单行法亦缺乏碳排放控制的理念及相关规则。电力行业是碳排放双控的重点领域，但我国《电力法》无论在理念还是规则上，都基本沦为电力主管部门或者电力监管部门进行行政管理的部门法。[26]节能是最直接、最有效、最经济的控制碳排放举措，我国《节约能源法》虽然通过规范节约能源、保护环境来间接减少碳排放，但并未明确将碳排放控制上升为立法指导理念，更缺乏控制温室气体排放相关的具体规则。受立法出台的背景与时机等因素影响，《民用建筑节能条例》《公共机构节能条例》《重点用能单位节能管理办法》《固定资产投资项目节能审查办法》《工业节能监察办法》等行政法规、部门规章也主要致力于规范能源消耗总量或强度控制。尽管我国《可再生能源法》通过促进可再生能源发展间接控制碳排放，但内容上无法适应我国可再生能源发展“从大变强”的实践需求。[23]60-61

能源立法对碳排放双控与能耗双控的监管协同规定不明。从推动能源绿色低碳转型的角度考量，碳排放双控是能耗双控的升级版，能耗双控与碳排放双控在一定时期内还将共存。总行为控制制度的法理要义是政府负责，只有政府能控制总行为且可对总行为的总影响负责。[4]29-38碳排放双控调整范围的综合性决定了其实施中需要发展改革、生态环境、统计、市场监管、财政等部门的协同配合。按照国务院《2030年前碳达峰行动方案》的规定，我国对能源消费和碳排放指标实行协同管理、协同分解和协同考核。但按照《深化党和国家机构改革方案》要求，应对气候变化相关工作职责转归生态环境部，解决了减污降碳协同的监管协调问题，但是，《2030年前碳达峰行动方案》要求的开展能耗双控与碳排放双控协同监管，现行立法中尚未有明确规定。

因此，理念弱化与相关规则的缺失导致碳排放双控基本成为宣示性条款，无法充分发挥其在能耗双控基础上推动能源可持续发展和绿色低碳转型的形塑功能。

4.生态环境保护立法对减污降碳协同规范不足

近几年，生态环境部及相关政府部门相继颁布《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》《减污降碳协同增效实施方案》等文件。但在国家立法层面，生态环境立法体系中有关碳减排或应对气候变化的内容仅有寥寥条文，且内容笼统、缺乏可操作性。[27]我国《大气污染防治法》并未将碳中和治理理念融入立法目的中。[28]森林、草原和湿地生态系统都是重要的碳汇来源，我国现行《森林法》《草原法》《湿地保护法》虽然提及碳汇，但内容的全面性和可操作性不强。此外，我国现行《环境影响评价法》并未考虑碳排放对气候变化和生态环境的影响，落后于实践发展[19]，也与《联合国气候变化框架公约》要求不符。在地方立法层面，虽然绝大多数生态环境立法提及碳排放双控，但内容参差不齐，倡导性条款居多，可操作性欠缺，且有个别地方性立法仅对碳排放总量或强度中的一种进行控制。

四、碳排放双控制度的规范完善进路

法律体现了制度的严密性和系统性，是制度的最高形态。[21]26应对气候变化是一个长期目标，为更稳妥、有效地实施碳排放双控制度，应逐渐将当前行之有效的政策性规范转化为法律表达。法律必然以体系而存在[24]20。完善碳排放双控的法律规范，应在明确碳排放双控基本概念基础上，从应对气候变化（碳中和）立法-能源立法-生态环境保护立法三个维度，优化立法理念、完善相关规则。

（一）明确界定碳排放双控制度的基本概念

厘清碳排放双控相关概念是确立规则的前提。我国“双碳”目标主要针对二氧化碳排放总量提出要求。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》表明，碳排放总量控制是我国未来较长时期的工作重点。依据《联合国应对气候变化框架公约》，对包括二氧化碳在内的所有温室气体进行管控是应对气候变化的应有之意。据我国《气候变化第四次国家信息通报》统计，2017年中国温室气体排放总量中，二氧化碳、甲烷、氧化亚氮和含氟气体所占的比重分别为80.9%、11.8%、5.1%和2.2%[20]，虽然二氧化碳占据温室气体的绝大部分，但甲烷等气体也不容小觑。法律具有前瞻性、引导性和全面性，才能更有稳定性和约束力。因此，未来立法时，建议采纳《碳排放权交易管理暂行条例》对温室气体进行整体管控的思路，将碳排放双控作为温室气体排放控制的核心制度，区分碳与温室气体，对温室气体、碳排放及其总量和强度控制分别进行界定。明确将碳排放定义为“二氧化碳排放”；按照《联合国应对气候变化框架公约》第1条和《京都议定书》附件A对“温室气体”的定义和列举，将温室气体界定为“大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，主要包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫；将碳排放强度定义为“单位国内生产总值二氧化碳排放量”。如此，可更好衔接国际条约要求，保持法律稳定性的同时，也为碳排放管控转向温室气体管控留足空间。

（二）在应对气候变化综合性立法中明确碳排放控制相关的核心规则

法律制度中起作用的准则不是原则或抽象的标准，法律使用的是更实际的规则[29]。应对气候变化立法是我国控制温室气体排放最直接、最基础的法律依据。制定国家层面的专门立法以规制影响气候变化行为，已成为国际通行的立法例。[25]127随着“双碳”目标日益临近，在现行立法基础上，出台综合性、专门性立法势在必行。按照罗尔斯对制度的理解，作为一种公开的规范关系，通过立法确定制度规则一般包括职责、权利、义务、权力、豁免等内容”[30]。应对气候变化综合性法律应将碳排放双控作为温室气体排放控制的重要组成部分予以规定；应重点围绕碳排放双控制度的实施主体、内容和责任等进行规定，并在行政法规、部门规章中规定更为细化的操作规则。

1.明确政府监管-单位遵守执行-公众参与的主体性规则

（1）政府监管职责与协调机制。无论是确立排放控制规划和总量目标、碳预算管理，还是重点单位排放监管、区域指标分配与责任考核，都体现了政府在实施碳排放双控制度中的主导性。应对气候变化综合性立法对碳排放双控进行规范，应主要规定主管部门在制定碳排放控制规划、配额分配、指标落实、数据收集、评估核算、温室气体清单编制等方面的职责；发展改革、能源、工业和信息化、交通运输、住房城乡建设、农业农村、统计、市场监管等相关部门，按照各自职责开展碳排放监督管理。碳排放双控制度实施的范围较能耗双控更广，涉及能源电力市场、碳市场、绿色金融等众多领域，除生态环境部门承担主要监管职责外，更需要其他部门开展协同监管。因此，应对气候变化综合性立法可借鉴我国《环境保护法》的联合执法机制，在规定碳排放控制主管部门职责的基础上，明确规定多部门、多领域在碳排放控制中的协同监管、联合执法机制。

（2）单位及相关主体的温室气体排放控制义务。《碳排放权交易管理暂行条例》及相关部门规章从参与碳排放权交易的角度，主要对重点排放单位的温室气体排放控制、配额清缴以及统计核算等作了规定。应对气候变化综合性立法应在此基础上，明确规定政府机构、企事业单位和社会组织等所有温室气体排放单位的排放控制义务，通过规定单位内部排放管理，通过节约能源、利用可再生能源、减少废弃物产生、采用新技术等多种途径，减少单位温室气体排放。同时，实施温室气体排放单位分类管理机制，规定重点部门、行业及重点排放单位的排放指标、定期报告、核查配合等义务。

（3）温室气体排放信息公开与公众参与制度。信息公开与公众参与是生态环境保护领域的一项重要制度，碳排放控制需要在政府信息公开基础上，发挥社会公众的监督作用。在《碳排放权交易管理暂行条例》及相关部门规章对碳排放交易相关信息公开基础上，应对气候变化综合性立法中还需立足各行业和全领域，明确建立包含温室气体排放情况、监督检查情况等信息在内的监管信息系统，实现温室气体排放信息共享，为社会公众进行监督创造条件。同时，规定通过开展宣传教育，发动公众积极参与碳普惠等温室气体减排机制。

2.规定碳排放双控制度的具体实施机制

碳排放控制系宏观性、目标性制度，需要具体制度或实施机制的协调配合方能实现制度效果。建议以碳排放控制制度的实施流程为主线，在立法中围绕“设定控制目标—制定或融入相关规划—配额或指标分配—激励与责任约束”等环节明确规定相关规则。

（1）碳排放总量目标与配额分配机制。开展碳排放总量或强度控制首先需要确立总量目标。总量目标在碳排放总量控制中具有最基本的锚定作用[20]16，是确定碳排放配额或指标、开展碳排放交易的前提。污染物总量控制制度有效实施的重点是控制指标的设定和分配[31],对于实现减排任务具有较强的导向功能。建议通过立法明确碳排放总量目标的制定主体、制定程序、实施范围及效力，明确碳排放总量目标的配额分配依据、分配范围、义务主体及相关的法律责任[32]。

（2）碳排放双控相关规划制度。实施碳排放控制关系我国较长时期内的经济社会发展格局。将碳排放控制融入经济社会发展中长期规划，已有实践先例，需要通过立法进行确认。碳排放控制还涉及国土空间开发利用、城乡建设、工业发展、区域开发等行业性、综合性发展问题。在规则方面，除了将碳排放控制制度纳入生态环境保护规划之外，还需在国土空间规划、专项规划、区域规划和地方各级规划对碳排放控制作出规定。

（3）碳普惠、碳汇、碳排放配额交易等激励机制。实现碳排放控制需要依靠政府—市场双轮驱动。除碳排放交易外，为实施碳排放控制制度，还需全面的商业激励与市场交易规则支持，建议在气候变化专门性立法中对碳汇、碳普惠等激励机制做出明确规定，并相应修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》；制定碳普惠管理和交易相关行政法规或部门规章，为实施碳排放控制构建完善的市场规则体系。

（4）责任约束机制。明确的评价考核和责任约束机制是实现碳排放控制目标的根本保证，政绩考核和领导人负责制也是我国依法行政的重要内容[33]。指标考核的方式广泛适用于节能环保及地方综合发展等领域，在我国具有较好的实践基础，如对《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》中涉及的《单位GDP能耗考核体系实施方案》《主要污染物总量减排考核办法》的执行考核，也是污染物总量控制制度实施的必要步骤之一。[34]在应对气候变化综合性立法中，可将碳排放或温室气体排放总量和强度指标完成情况作为考核重点，明确规定履约和考核主体、考核标准与周期、罚则等内容。

3.规定碳排放核算与监测、碳标识、碳足迹等支撑性制度

碳排放双控制度的实施离不开碳排放核算与监测、碳标识、碳足迹等相关制度的支持，这些配套性制度主要靠部门规章及相关规范性文件来规定，而规范性文件的涵摄领域及规范效力均受诸多制约。应对气候变化综合性立法可弥补上述规范性文件的不足，建议在综合性立法中建立全面的碳排放统计核算制度，规定国家和区域碳排放统计核算标准、主管部门、统计核算责任等。同理，碳排放监测、产品碳标识、碳足迹相关的标准制定、组织机构、数据管理等相关内容，也需要在应对气候变化综合性立法中予以规定。

（三）优化能源法的碳排放控制理念与规则

立法理念是国家意志在法律文件中的凝练表达和集中体现，是实施法治的方向指南[35]。全面实施碳排放控制需在能源利用、生态环境保护、国土空间开发、城乡规划建设等立法领域，增加应对气候变化与温室气体排放控制相关内容。应抓住《节约能源法》《可再生能源法》《电力法》等能源单行法的修订契机[21]，在立法理念和具体规则方面融入碳排放控制相关内容，将控制温室气体排放、应对气候变化与推动我国能源绿色低碳转型一并纳入上述法律的立法目的中。

“双碳”工作的核心是能源、重点在工业、难点在煤炭，实施碳排放双控制度的核心和重点应落到节能降碳的实质[36]。《节约能源法》是碳排放控制和能耗控制的重要规范载体，也是引导我国能源绿色低碳转型的基础性立法。在具体规则方面，建议将碳排放或温室气体排放控制作为《节约能源法》总则的一项指导性制度，并以节能控碳为理念，在能源利用和节约、激励措施具体章节中，将碳排放控制目标规划和能源节约目标规划相衔接，在监管协同、考核评价、奖惩措施及法律责任等方面规定相关规则。此外，在修订《重点用能单位节能管理办法》《节能监察办法》等部门规章时，也相应融入碳排放或温室气体排放管控要求。未来修订《固定资产投资项目节能审查办法》时，建议在固定资产投资项目节能审查中对碳评价作出全面规定。

大力发展可再生能源是我国实现能源绿色低碳转型的关键，也是实施碳排放控制的关键路径。建议在我国《可再生能源法》修改时，除在立法目的中融入应对气候变化因素之外，还要将控碳或温室气体排放控制理念融入可再生能源开发利用相关规则体系中。首先，将可再生能源总量目标与碳排放或温室气体排放控制目标、可再生能源发展规划与应对气候变化或控碳规划相衔接。其次，在绿色电力证书交易已经得到明确的国家政策支持并得到《能源法》立法确认的情况下[22]，规定绿色电力证书交易制度，以及与碳排放、温室气体排放交易体系的衔接机制。最后，在可再生能源全产业链贯彻碳排放控制理念，尤其在可再生能源前期开发建设和后期报废处理阶段加入碳排放评价等控碳相关要求。

电力是我国能源利用的主要形式，也是我国能源绿色低碳转型的重要场域。我国《电力法》未来修订时，要遵循应对气候变化价值理念，增加体现碳排放或温室气体排放控制的相关制度，比如可再生能源电力消纳保障制度。在电力基础设施建设、电力生产与供应等具体规则方面，为低碳或无碳的新能源和可再生能源电力提供保障，完善绿色电力交易机制并推动其与绿色电力证书、碳排放交易制度间的协调衔接。

（四）优化生态环境保护法体系中的碳排放控制理念与规则

1.优化生态环境法典中的碳排放控制理念与规则

环境法在减缓与适应气候变化方面都处于政策与法律体系的核心地位[37]。生态环境法典的重要使命之一便是应对气候变化、推动绿色低碳发展，为实现碳达峰碳中和提供中国方案[38]。当前，我国生态环境法典的编纂进程逐步加快。2025年4月底，《中华人民共和国生态环境法典(草案)》（以下简称法典草案）提请十四届全国人大常委会第十五次会议审议，并向社会公开征求意见。法典草案“总则编”第9条、第78条第2款、第131条、第136条第2款等，融入应对气候变化和协同推进降碳、减污、扩绿、增长的理念和原则，为后续编章规定碳排放控制奠定基础，并对温室气体排放控制作了原则性规定。“污染控制编”第145条、第186条规定了减污降碳协同增效、大气污染物和温室气体协同控制的总体原则，但在污染监测、统计调查、核算等方面尚未有明确体现。“绿色低碳发展编”第1030条明确规定“国家基于碳达峰碳中和目标合理确定碳排放指标,建立健全碳排放总量和强度控制制度”；第938条、1022条第1款、第1025条、第 1029条等对温室气体排放控制、二氧化碳捕集利用与封存、增加碳汇作了倡导性规定。建议从三个方面完善法典草案。第一，“总则编”在规划、生态环境分区管控及用途管制部分（主要在第三章）应加强与温室气体控制的衔接，在标准和监测部分（第四章）考虑温室气体排放控制相关要求；碳评纳入环评体系是落实减污降碳协同治理的重要抓手[39]，生态环境影响评价（第五章）可增加温室气体或碳排放管控相关要求。第二，根据法典草案第1188条，法典出台后，《环境保护法》《清洁生产法》《环境影响评价法》及六部主要污染防治法会同步废止。“污染防治编”应在污染与温室气体排放监测、统计核算、协同控制等方面内容增加更为细化、更具可操作性的规定。第三，“生态保护编”应增加固碳增汇、碳汇交易等相关制度，为在森林、草原、湿地等生态要素保护中推动碳排放控制制度构建框架。

2.在生态保护单行法中完善碳增汇相关规则

未来我国生态环境保护立法将形成“法典＋单行法”的双法源格局[40]已成为共识。在此背景下，为统筹推进生态保护与应对气候变化，未来修改《森林法》《草原法》《湿地保护法》等生态保护单行法时，应在生态环境法典引领下进一步细化规定森林、草原、湿地等生态系统碳汇相关的制度机制。在上述法律中明确规定生态系统固碳增汇基础能力建设、碳汇交易、投融资支持等内容，可在法律实施细则中规定碳汇目标与规划、标准指南、监测与核算等支撑性规则。

此外，我国《循环经济促进法》修订时除融入温室气体排放控制的理念外，在具体规则方面建议增加循环经济、工业生产中的温室气体或碳排放统计及相关责任规则，推动生产过程的清洁化、低碳化，以及经济发展过程减量化、资源化与低碳化。

四、结语

能耗双控向碳排放双控转变并非一蹴而就，需要先破后立、循序渐进，立法也需因时而变、因地制宜，方能使碳排放控制与我国能源转型、行业布局和产业调整相适应、与污染防控和生态保护协同进行。随着碳中和目标及应对气候变化形势日益紧迫，碳排放双控将逐渐演变为总量管控，并延伸至所有温室气体，最终实现温室气体中和。政治推动与政策支持为控制碳排放、实现“双碳”目标提供了强大的动力和执行保障。体系性要求以及体系化方法的融贯，构成法律创设与实施的技术性原则[41]。碳排放双控具有命令-控制方法目标明确、限制严格的先天优势，也有政府与市场合力、激励与约束相容的潜质。控制碳排放总量和强度，需发挥制度合力方能实现减缓气候变化的效果，需以应对气候变化法为主体，环境法、能源法体系为辅助，并与法律统领下的行政法规和部门规章协同规制。法学的体系建构是一个不会终结的进程［16］63，立法也会不断优化升级，推动碳排放双控制度行稳致远、行之有效。

注释：

[①]如《中国应对气候变化国家方案》（国发〔2007〕17号）指出，到2010年实现能耗强度比2005年降低20%的目标，从而间接起到缓解气候变化的目的。

[②]如我国《环境保护法》第44条重点污染物排放总量控制 制度,《水法》第47条用水总量控制和定额管理制度,《土 地管理法》第4条、第16条、第17条建设用地总量控制 制度,《森林法》第36条占用林地总量控制制度,《大气污 染防治法》第21条重点大气污染物排放实行总量控制制 度,《水污染防治法》第20条重点水污染物排放实施总量 控制制度。

[③]1998 年《节约能源法》第4条第2款规定,国务院和省、自 治区、直辖市人民政府应当加强节能工作……降低单位 产值能耗和单位产品能耗。

[④]如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年 规划纲要》提出能耗强度控制目标;国家发展改革委发布 的《中国应对气候变化的政策与行动———2009 年度报 告》提出试行碳排放强度考核制度;《中华人民共和国国 民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要把大 幅降低能耗强度和碳排放强度作为约束性指标,并提出 到2015 年的碳排放强度和能耗强度目标。

[⑤]《能源发展“十二五”规划》明确“实施能源消费强度和消 费总量双控制”,《能源发展战略行动计划(2014— 2020)》又强调了“合理控制能源消费总量”。

[⑥]这一时期我国诸多政策性文件提及能耗双控或碳排放双 控,例如,《生态文明体制改革总体方案》提出“逐步建立 全国碳排放总量控制制度与分解机制”;《中华人民共和 国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》规定,开 展能源消耗总量和强度双控行动,碳排放总量得到有效 控制;《能源发展“十三五”规划》规定了能源消费总量和 强度双控目标;《“十三五”控制温室气体排放工作方案》 规定了到2020年的碳排放强度目标,碳排放总量得到有 效控制,并实施能源消费总量和强度双控;在《完善能源 消费强度和总量双控制度方案》基础上,《“十四五”现代 能源体系规划》提出要完善能耗双控与碳排放控制制度; 国家发展改革委和国家能源局《关于完善能源绿色低碳 转型体制机制和政策措施的意见》要求“加强能耗双控政 策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接”。

[⑦]《国家发展改革委国家统计局国家能源局关于进一步做 好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工 作的通知》规定,有序推进新增可再生能源电力消费量不 纳入能源消费总量控制;《关于加强绿色电力证书与节能 降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》规定,实 施非化石能源不纳入能源消耗总量和强度调控。

[⑧]参见国务院印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作 方案》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》等政策 文件。

[⑨]如《完善碳排放统计核算体系工作方案》《关于建立碳足 迹管理体系的实施方案》《碳排放计量能力建设指导目录 (2024 版)》以及《温室气体自愿减排项目方法学造林碳 汇(CCER-14-001-V01)》等 4 项方法学、《企业温室气体 排放核算与报告指南水泥行业(CETS-AG-02.01-V01 2024)》等4 项技术指南、《企业温室气体排放核算与报告 指南钢铁行业》和《企业温室气体排放核查技术指南钢 铁行业(CETS-AG-03. 01-V01-2024)》2 项全国碳排放 权交易市场技术规范。

[⑩如《石家庄市低碳发展促进条例》第9条、第46条、第62 条,《天津市碳达峰碳中和促进条例》第12条、第44条, 《深圳市碳排放权交易管理办法》第3条、第6条、第 13 条。

11.如《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发 展先行区促进条例》第58条,《深圳经济特区生态环境保 护条例》第103条,《广州市生态环境保护条例》第15条 和第16条,《浙江省生态环境保护条例》第31条,《甘肃 省黄河流域生态保护和高质量发展条例》第68条,《山东 省黄河保护条例》第60条,《云南省生态环境保护条例》 第53条,《江苏省生态环境保护条例》第69条,《山西省 黄河流域生态保护和高质量发展条例》第53条,《包头市 大气污染防治条例》第21条。

12.如《浙江省绿色低碳转型促进条例》第2章,《厦门经济特 区生态文明建设条例》第26条和第59条,《广西壮族自 治区生态文明建设促进条例》第24条,《浙江省促进长三 角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》第32 条,《江苏省促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质 量发展条例》第32条,《青海省国家生态文明高地建设条 例》第45条,《上海市促进长三角生态绿色一体化发展示 范区高质量发展条例》第32条,《湖州市生态文明典范城 市建设促进条例》第15条和第16条。

13.如《青海省生态环境保护条例》第21条、《青海省循环经 济促进条例》第10条。

14.如《江苏省循环经济促进条例》第55条和第56条、《河北省发展循环经济条例》第14条、《上海市浦东新区固体废物资源化再利用若干规定》第16条、《甘肃省循环经济促 进条例》第36条、《十堰市生态文明建设条例》第26条。

15.《“十二五”碳排放强度考核》规定,碳强度主要指的是单位国内生产总值二氧化碳排放;《中共中央 国务院关于 加快推进生态文明建设的意见》规定,到2020年,单位国内生产总值二氧化碳排放强度比2005年下降40% 45%。《“十三五”控制温室气体排放工作方案》规定,到 2020年,单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降 18%,碳排放总量得到有效控制,氢氟碳化物、甲烷、氧化 亚氮、全氟化碳、六氟化硫等非二氧化碳温室气体控排力 度进一步加大。