《旧金山和约》是1951年“对日和平条约”的简称，因该条约在美国旧金山签订而得名。和平条约是用以结束国家或武装团体之间的战争状态而订立的专门协议，其目的在于确定战争期间涉及的军队、土地、财产、赔偿以及国家地位、对外关系等未决事宜，以恢复和平秩序。[1]日本在第二次世界大战（简称“二战”）结束后，即被以美军为首的盟军（Allied Powers）占领并进入军事占领（又称战时占领）阶段。从法律上讲，这个军事占领期间，日本与盟国的战争状态并没有结束。所以，订立和平条约结束与日本的战争状态并对未决事项加以确认，是一件必要的事情。

琉球（全称为琉球群岛，中国明清时称为琉球国，日本将之纳入所谓的“冲绳县”），与日本本土不同，作为二战以后从“敌国剥离”的领土，在日本投降后即从日本分离，即刻被盟军进行“分离性”军事占领。这种军事占领/战时占领并不以获得领土主权为目的，是一种战时过渡阶段。因而，琉球的领土归属及法律地位处于待定状态。[2]所以，对日媾和问题，从二战以后的大概1947年开始，以英美为首的国家，就开始构思和平会议的召开并拟定和平条约的草案。历次草案中，都包含了琉球问题的处理。

一、对日媾和的政治法律背景与效力争议

二战结束的同时，国际社会也通过了《联合国宪章》并成立了目前世界上最重要的政府间国际组织——联合国。世界上绝大多数的国家都是联合国的会员国并加入了《联合国宪章》，宪章的内容成为一般国际法的来源，世界各国都有遵从的义务。因此，从法律背景上说，对日媾和时，除了要遵守《开罗宣言》《波茨坦公告》及日本《投降书》以外，又增加了遵守《联合国宪章》的义务。《联合国宪章》倡导深刻吸取世界大战的教训，“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”。然而，世界很快又陷入冷战和局部战争。

（一）两次战争与美国对日媾和政策的转变

1950年6月朝鲜战争爆发后，琉球群岛中的冲绳主岛迅速成为美军最重要的作战基地。两天后，美国第19号轰炸部队就从关岛迁往冲绳岛的嘉手纳（Kadena)空军基地。6月29日，在B-29战机全部部署到位后，立刻展开了对朝鲜的空袭，8月，美国又安排第307号轰炸部队迁往嘉手纳。从美国本土、夏威夷或是关岛而来的B-36等重型轰炸机，都需要在冲绳加油。1952年美国《柯里尔》杂志发表的一篇关于冲绳岛的报道中说：“如果你在亚洲地图上，以冲绳岛为圆心，画一个二千三百哩长半径的半圆，那么该岛更大的价值就很明显了。半圆内整个地区都可以被由冲绳起飞的载着原子弹的B29型机予以轰炸。这个圆弧里包含着东南亚全部、中国、满洲以及从贝加尔湖到堪察加半岛南端的苏联的西伯利亚……。”

日本之于美国的战略价值也大大提升，很大意义上，朝鲜战争成为影响日本战后方向的重要转折。在朝鲜战争爆发的当月，麦克阿瑟就命令日本政府建立一支75000人的国家警察部队（National Police Reserve)，它是1952年日本国家安全机构（National Safety Agency）以及1954年的自卫队(Self-Defence Force)的前身，成为日本战后重新武装的基础。同时，美国部队巨大的物资与服务需求又成为日本战后经济复苏的契机。对日和约的起草人也发生了变更。1950年后，美国任命原共和党外交事务发言人杜勒斯（Dulles）为国务卿顾问。

杜勒斯有着40余年的国际事务处理经验，最后的对日和约草案就是由杜所起草。1951年9月4日，对日媾和会议在美国旧金山举行。旧金山媾和会是一个实现美国片面战略利益的会议。美国当时的想法是:“美国总不能强迫和会中的任何国家在和约上签字，不过这个国家也不能阻止其他国家在条约上签字。显然，这些规定是针对苏联等少数主张对日采取更强硬政策国家，以防止这些国家干扰对日媾和的进程。”[3]中国实施对日抗战长达十多年，却被完全排除在了旧金山会议之外，并且，参加会议的苏联、波兰、捷克斯洛伐克都未在和约上签字。印度、缅甸、南斯拉夫因反对美国的媾和政策也拒绝参加旧金山会议。最后，参会的52个国家里面只有48个国家签字，而中苏英美四个主要作战盟国里面的就有两个（中国与苏联）不是和约签字国。

（二）《旧金山和约》的非法与无效性

《旧金山和约》的内容涉及国家和领土地位、撤军、安全、对外关系、财产赔偿等各个方面，但其首要条款是和平问题。按其约定，自和约生效之日起，日本与盟国间的战争状态即行终止，此后日本与盟国间将是平等的主权国家间关系。关于琉球问题，和约第三条是和约中有关琉球地位的唯一条款。该条中“北纬29度以南之南西诸岛”这一表述没有具体标注包括了哪些岛屿，成为中国钓鱼岛群岛被美日非法解释为包含在所谓“南西诸岛”（含琉球群岛与大东岛）之内的源起。与此相关，《旧金山和约》第二章其他条款之模糊陈词也是日本与俄罗斯南千岛群岛（Southern Kuriles）、[4]与韩国独岛（Tokdo）[5]之领土争端的源起，并且也涉及中国的南沙群岛、西沙群岛（Nansha/Spratly）的领土争议。可以说《旧金山和约》第二章与整个东亚战后的领土争端密切相关。[6]

“条约不及第三国”是一项基本的法理。就一个条约而言，第三国是指非该约当事国的国家。一个国家如果并未参与条约的谈判和缔结，当然是第三国。即使参加了该约的谈判，如果该国并未签署该约，或者签署而在需要作出批准、接受或核准的情况下并未作出，它仍然是第三国。[7]由于中国被排除在了旧金山和会之外，未签订和约，是当然的第三国，《旧金山和约》不能处分中国的任何权益。从法律后果上讲，中国不承认该和约的效力，对于与中国相关的任何问题，中国有权主张无效，对于与中国无关的条款，也都不能作不利于中国权益的任何解释。仲裁员休伯于1928年4月4日在帕尔马斯岛案的裁决中亦明确提到：“很明显，不论对该条约的正确解释怎样，该条约不能解释为对独立第三国的权利进行处分”。国际法学家安齐洛蒂（Anzilotti）亦提到：“很少有国际法原则是像它一样确定和得到普遍承认的”。[8]

二、《旧金山和约》最后版本中有关琉球的内容及理解

琉球问题仅在《旧金山和约》第三条中有规定。该条的原文如下：

“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东岛)、墉妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之鸟与硫磺列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局之任何提议，将予同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力。”

这一段话比较晦涩，国内学界的已有研究中，存在不少翻译不准确、不全面的问题，导致条文原意被掩盖，法律概念被混淆的现象。在国际法上，对于条约的理解有分歧的，有必要加以解释。对于条约解释的规则与目的，可以归纳为以下三点: (1) 正确阐释条约条款的文字含义以及当事各方在条约中所表达的意图; (2) 促使条约当事国对条约作适当的理解, 并促使其正确适用和执行条约; (3) 减少和消除条约解释争端的发生。[9]条约的文字含义是条约解释的基础。

《维也纳条约法公约》第31条规定：“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”。《维也纳条约法公约》体现的条约解释的通则是文本解释，此解释通则亦为国际法委员会和国际法院所认可，具有习惯国际法的性质。[10]同时，文本解释也包括了对文本所体现的条约之目的与宗旨的通常含义的参照。

根据条约的文本解释，《旧金山和约》第三条的原文是个并列句，依次约定了两个信息。第一句话的信息是：日本同意（将北纬29度以南之南西诸岛，含琉球等）放于联合国托管制度之下（并以美国为唯一行政管理当局）的提议。即，对于琉球地位的安排是：联合国托管制度之下（美国为唯一管理当局）。第二句话的信息是：（在联合国托管的措施作出以前）美国行使一切行政、立法与司法权（即“施政权”）。综合起来，对于琉球共作出了两点约定：其一是提交联合国托管；其二是提交托管前由美国行使“施政权”。含义要点如下。

（一）“联合国托管”的含义

联合国托管制度是《联合国宪章》所制定的一套国际领土监督与管理机制，正式取得托管领土的地位还需要经过特定的程序，并接受联合国相应机构的监督。作为一套相对完善的体系，联合国托管具体分为普通托管和战略托管两种类型，[11]战略托管下的领土又称为战略防区。普通托管领土必须经过联合国大会的核准（宪章第85条）；如果是战略防区，需要经过安全理事会的核准（宪章第83条）。即，根据联合国宪章，普通托管领土和战略防区是有明显区别的。战略托管作为一种战略防区，出于防卫和安全的战略上需要，使得有必要将联合国大会对于一般托管领土所行使的职权交由安全理事会来行使。[12]

总之，不管是普通托管还是战略托管，都应该专门签订托管协议，“由直接关系各国……予以议定”（第79条）。同时，托管领土还应该接受联合国相应机构的监督。1945年6月26日，联合国专门成立了托管理事会 (TC)，负责对置于国际托管制度下的领土实行管理，行使联合国关于除指定为战略防区之外的托管领土的职能。所以，对于普通托管领土，管理国需要定期向托管理事会提交报告，托管理事会一般每年5至6月举行一次会议，审议管理国所提交的报告，并且会同管理国接受和审查托管地居民的请愿书，定期派出视察团视察托管地情况等。托管理事会以简单多数进行表决，但其决议须经联合国大会通过才能生效。而战略防区呢，则直接由安理会负责监督。因此，托管理事会、联合国大会与安理会是联合国制度下的托管领土的监督机关。

（二）“美国为唯一管理当局”的含义

《联合国宪章》明文规定，对于托管领土的管理必须是一个或几个国家，或者是联合国本身。根据宪章第87条，大会在原则上与托管理事会共同行使对托管领土行政管理的监督。尤其是，管理当局应该接受联合国的监督并提交年度报告。[13]所以，托管领土的管理当局是指基于宪章的规定与托管协议的约定，并由联合国大会或安理会所核准，具体对托管领土行使管理（包括立法、行政与司法权）的一个或几个国家，或者联合国，或者其他国际组织。因此，“美国为唯一管理当局”意指：在琉球经（大会或安理会核准）被置于联合国托管制度之下后，仅由美国这一个国家作为具体的管理当局。但是，不管是一个国家，或是几个国家，或是由国际组织作为管理当局，都有义务向联合国的托管理事会，或大会，或安理会提交年度报告。

（三）“在联合国托管的措施作出以前，美国行使一切行政、立法与司法权”的含义

行政、立法与司法权统称为“管理权”或“施政权”，不同于主权。首先，在国际法上，主权与管理权是有区别的。根据《国际联盟公约》第22条（委任统治mandates）或者《联合国宪章》第12章（托管trusteeship）的规定，国家分别按照委任统治协议与托管协议行使委任统治或管理托管领土时，则无需获得相关领土的主权，也就是说，在这种情况下，主权与管理权是分离的。一国可以将其特定领土上的权力之运行（exercise of authority）赋予另一个国家，而保留其主权。领土的主权权利与管理权利之间的区别在于持有人是否能够处分所涉领土。[14]因此，约文所述美国行使“立法、行政与司法权”只是一种管理权，不能行使放弃、变更和转让领土等涉及处分琉球的权利。同时，又怎么理解“在联合国托管的措施作出以前”呢？按照通常的含义不难理解，这是一个时间状语，用以限制美国拥有“管理权”的时间。

通过对文本通常含义的解释，可以归纳出48个签字国所代表的国际社会，通过《旧金山和约》第3条之约定，对1952年后琉球的地位安排是：日本同意，琉球作为普通托管领土或者战略托管领土，经过联合国大会或者安理会批准并置于联合国托管理事会、大会以及安理会的监督之下后，由美国作为唯一管理当局。而这托管程序开始及完成之前，琉球暂时由美国“施政”。所以，一旦琉球完成联合国托管的程序，则正式成为托管领土，而在此之间，则是由美国临时施政的“潜在的托管领土”。

三、和约的缔约历史、草案及琉球条款的演变

按照《联合国宪章》第77条的规定，托管制度主要适用于两类领土，一是原（国际联盟时期）委任统治下之领土，二是作为第二次世界大战结果而可能自敌国割离之领土。琉球显然不属于委任统治领土，那么就只有第二项的可能，即琉球是作为自二战后从日本剥离出来的领土，从而将“置于联合国托管之下”。二战后，琉球被美国为首的盟军政府从日本“分离性处理”，也是对“从敌国剥离的领土”这一宪章规定的执行。

（一）美国政府对琉球处理的初步意见和讨论

早在1945年战争结束前，战争盟国在设计战后如何处理琉球领土时，从美国内部的马斯兰德报告，到蒋介石与罗斯福的讨论，到波顿报告，“将琉球交与某种国际组织的管理或控制之下”等类似于托管制度的计划几乎每次都是重要的备选方案之一，只是当时联合国未成立，联合国托管制度未建立，所以当时的报告在概念上比较模糊和笼统。但是，自从《联合国宪章》生效并专门设立托管制度以后，宪章第12和13章的具体规定，譬如普通托管（Ordinary trusteeship）与战略托管（strategic trusteeship）等问题都正式进入讨论视野。

二战胜利后，美国政府针对琉球领土等问题的首个新专题报告为1945年12月的艾默生（Emerson）报告。艾在其报告的起草与商议过程中，起初既不同意中国对琉球有充分的主权依据，也不同意实行联合国托管，在听取众多反对意见后，艾在其报告中写道：“国务院建议美国在冲绳或是在琉球的其他岛屿建立常驻基地有可能导致强烈的反响或者政治的反对。然而，尽管政治反对强烈（如果它们存在），从安全的角度，美国决定建立这样一个基地是必要的，它将限定在一个较小的区域、采取设立战略托管的形式，且尽可能少地分割本地人口”。[15]

1946年1月，因为美国联合战略研究委员会(JSSC)要求美国参谋长联席会议（JCS）“按照联合国宪章第82条重新研究对琉球的战略控制问题”，[16]参谋长联席会议在其 570/50号文件中建议，对于南西诸岛(Nansei and Nanpo Islands)将作为战略区域进行托管安排（即战略托管，笔者注）。在该文件中，南西诸岛被定义为九州以南北纬31度与台湾之间的区域。[17]此后，参谋长会议将后续处理依赖于美国军事委员对在联合国的代表，期待在伦敦召开的联合国大会，该会以托管体系的设立为核心议题。[18]代表团中的成员托纳（Admiral Richard K. Turner）引用了他对日本委任统治地托管事宜中提出的建议，认为琉球、小笠原和火山岛的托管需要推迟到对日本的和平条约批准以后，并同时强调：“美国的利益将通过联合国宪章的第12章和第13章得到完整的保护。宪章所提供的持续照顾在于第82条的规定，美国可以通过托管实现单独的控制...”。[19]

1946年2月，在听取了JCS等部门的反馈意见后，艾默生在其最后修改稿的结论意见中对托管制度进一步明确为：“如果建立了这样的一个基地，那么剩余的中部和南部琉球将作为非战略托管领土（即普通托管领土，笔者住），根据美国战略地区拓展的需要，要么由美国，要么由联合国组织本身作为管理权力机构。那些北部岛屿（即北纬28°40’以北）”应该返还给日本。[20]可见，这里的“返还”只适用于北纬28°40’以北（其实是作为鹿儿岛县的一部分而非琉球之范围），而以南的琉球不视作日本领土，从而不在“返还”之内。之后，此界限在《旧金山和约》中又调整为北纬29度。

（二）和约历次草案中琉球条款的演变

1947年后，美国国务院成立了政策计划委员会（PPS），凯南（Kennan）是首任负责人。此后的凯南报告出台、对日和约的起草工作亦正式展开。不同于1951年的和约定稿，日本与琉球的具体关系在诸多草案中都有明确约定。

最早的对日和约草案产生于1947年3月19日，一直到1951年9月8日对日和约正式在美国旧金山签署，美国政府起草了许多份对日和约草案，每次的草案文本中无一例外地将“联合国托管，以美国为管理当局”作为琉球地位的安排，并且，在1950年以前，几乎所有草案都对日本的领土界限有明确定义，并同时具备日本放弃琉球领土或类似的明确处分条款，证明琉球确实是作为“从敌国分离的领土”而置于联合国托管制度之下的：

1947年3月19日的草案由波顿和贝肯所在的委员会拟写，草案第一条和第七条提出了日本的领土界限并涉及琉球的处理，原文如下：

第一条：日本领土应以1894年1月1日时的存在为界限，其范围包括本州等四个主岛以及邻近小岛屿，含构成鹿儿岛县那一部分的琉球岛屿，不含库页岛......；

第七条：日本在此放弃形成冲绳县所属部分的琉球群岛、大东和利雅群岛等。[21]

1948年1月8日的草案中，除再次将日本的领土定义为四个主岛和附近小岛外，不再以鹿儿岛县为标准，而是明确了北纬29度的界限，即北纬29度以北的琉球才是日本的一部分。[22]

1949年10月13日和1949年11月2日的和约草案中，将日本放弃琉球领土与置于联合国托管制度之下置于同一条款：

“日本放弃北纬29度以南的琉球群岛的所有权利与权利根据，协约国将支持美国根据联合国宪章第77、79和85条，将这些岛屿置于托管之下的提案，托管协议中约定美国为管理当局”。[23]

类似的条款也体现在1949年12月8号的草案：

“第三条 日本的领土被定义在本州、四国、九州、北海道四个主要岛屿以及所有邻近小岛”；

“第四条 日本在此割离和放弃第三条所述的领土区域以外的所有领土的权利、权利根据、特权或委任统治权，接受协约国已经或可能进行的按照联合国宪章第77、79和85条的托管制度对这些领土的处理”。[24]

1949年12月29日的草案中，仍然对日本领土进行了明确定义（第三条）并包括了放弃北纬29度以南的琉球群岛和将这些岛屿置于联合国托管制度之下，以美国为行政管理当局的条款（第七条）。[25]

1950年朝鲜战争爆发，美国制定的草案中不再对日本的领土范围作出明确定义，也不再列出日本放弃琉球的条款，只是保留了将琉球放于联合国托管制度之下、以美国为管理当局的内容，同时在这前面又加入了一段美国暂时行使施政权的文字，使表述更泛化与含糊，演变为1951年的《旧金山和约》第三条。

在1950年至1951年间，对日和约的最后版本主要由美国与英国讨论并确定。以美英为首的盟国在商量和拟写和约草案时，也出现过反复商量与争论。期间，英国坚决要求加上日本放弃对琉球主权的条款。据1951年1月2日的英国内阁备忘录记载，在谈判对日和约草案时，英国同意美国的以下提议:“琉球与小笠原群岛应该置于美国的托管之下”，[26]

但是，英国同时要求在和约的最后版本中加入日本放弃琉球主权以及有关联合国托管协议的条款。英国拟写的1951年和约草案中，将该内容作为第5条。其原文是：

“日本放弃在琉球、小笠原、火山群岛和马库斯群岛的所有权利、权利根据与利益；日本注意到，当本条约生效以后，美国政府有意签订一个有关琉球与小笠原群岛的联合国托管协议”。[27]

新西兰赞同英国的意见，也建议在对日和约中，“应该专门要求日本放弃对琉球和小笠原群岛的主权”。[28]

而苏联呢，则提出反对托管，提出应该让日本保留琉球主权的对立的修改意见。具体要求在第2条加上：“日本承认中华人民共和国对满洲里、台湾及其一切附属岛屿、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛和南沙群岛的全部主权，放弃上述领土的所有权利、权利根据与主张”，并且将第3条改为：

“日本的领土包括本州、九州、四国、北海道以及琉球、小笠原、罗萨里奥、火山、帕里斯维那、马库斯、对马岛以及其他除去上述第2条所述的领土或岛屿以外，在1941年12月7日之前属于日本的岛屿。”[29]

综上，在1950年以后的对日和约草案的讨论中，关于琉球问题呈现出完全对立的两派观点。其中，以苏联为代表的一派完全反对“将琉球置于联合国托管之下，以美国为管理当局”这一安排，它认为这就意味着日本失去对琉球的主权，从而要求与之截然相反的规定，在第3条中规定“日本的主权包括琉球”，不作联合国托管；另一方面，以英国为代表的另一派支持“联合国托管”的安排，并且提出按照国际法，应该在第3条规定联合国托管的同时，明确“日本放弃琉球主权”。

最后，迫于政治的考虑，英国大致接受美国所拟写的草案（即杜勒斯起草的版本）。[30]但是，英国也只是从政治上基本接受这样的一种“说法”。关于具体的条约行文，英国的法律立场并不一致。因为英国政府同时也提出，美国的这种建议会导致严重的法律障碍与混乱。[31]而苏联则反对和约的最终版本，拒绝在和约上签字。

四、琉球作为“潜在的托管领土”的法律意涵

出于地缘政治的需要，在美国的政治和法律顾问的操作下，最后版本的《旧金山和约》第三条，在文字表达上做了晦涩化处理。该文本是一个含有强烈妥协与折中意味的含糊版本，让日本在政治上能勉强接受，又可以解释为不违反以《联合国宪章》为核心的国际法原则规则。因而，从国际法的解释上看，这个版本仍然是可以进行清楚的逻辑推导和解释的。文字表达的晦涩并不影响其法律含义的理解。结合缔约准备、草案等资料，均证明了和约第三条所需要的法律考量也是一贯的。“潜在的托管领土”在《联合国宪章》第12、13章所规定的“联合国托管制度”项下具有特定含义，其地位走向待定。有关琉球地位问题的意涵，还可以结合以下方面进一步理解。

（一）琉球不属于日本，为联合国托管制度所要求

美国与英国、苏联等其他国家在对日和约上的谈判经过反映了法律与政治的博弈，事实结果是双方都进行了妥协，即：最终在旧金山签署的对日和约文本中，既没有载入英国所要求的，以及美国在1950年前的草案中基本都包含的“日本放弃琉球主权”条款，亦没有写入苏联所要求的，让“日本的主权包括琉球”这样的条款，其实，美国在与英国协商中所提到的“保留日本对这些岛屿的主权权利的同时进行托管”这样的表述，并且，印度政府（从支持美国的角度）所提出的，应该在对日和约中明确写明“以后将琉球返还日本”这样的条款都没有写入。[32]所以，日本对琉球的主权是放弃、保留，或是返还，在《旧金山和约》的定稿中都没有约定。然而，对于“将琉球置于联合国托管之下、以美国为唯一管理当局”这一核心内容，则是自始至终包括在美国与英国的草案之中，并在最终签署的和约文本中得到确认。

按照《联合国宪章》的规定，《旧金山和约》如果一方面约定“联合国托管”，另一方面又约定“将来返还日本”，将造成法律上的矛盾。即“返还日本”或“日本保留主权/主权根据/剩余主权”都将不兼容于联合国托管制度。联合国托管制度对于托管领土的主权地位有明确要求，它确定托管的领土来源于“从敌国剥离”，即敌国已丧失主权根据的领土，且其地位走向（将来确定主权地位）不能脱离国际机制的监督，依据托管协议实现托管领土的人民自决。

美国在1950年前的草案，以及英国的前期草案等，都在规定“联合国托管”的同时要求日本放弃对琉球的主权，也反复证明了，要在符合国际法的情况下实现第3条约定的“联合国托管”这一目的，必然不能让日本保留主权/主权根据。对此，《旧金山和约》在序言中明确规定日本缔结该和约的志愿为：“请求加入联合国及在一切情形下遵守联合国宪章之原则”。所以对于和约的解释与履行必须遵守《联合国宪章》的规定。据此，《旧金山和约》第三条所体现的日琉关系只能是“琉球作为从敌国日本剥离的领土”，未来将置于联合国托管制度之下，在联合国正式批准托管以前，以美国为唯一管理当局进行临时施政（行使立法、行政和司法权）。

《旧金山和约》的正文中并未写入“返还日本”或“日本保留主权/主权根据/剩余主权”的任何条款，进一步说明，当初的主要撰稿人杜勒斯作为法律专家，并不想其起草的和约违背《联合国宪章》。其所谓“剩余主权”的说法，也只是在新闻发布会上的一个政治性的权宜表达，并不包括任何“返还日本”的含义在内。1971年，美日签订的《关于琉球与大东群岛的协定》时，亦未在条约的正式文本中写入主权“返还日本”或日本拥有琉球“剩余主权”这样的概念表达。[33]《关于琉球与大东群岛的协定》被简称为所谓的“冲绳返还协定”，也不过是一种偷换概念、障人耳目的措辞。

（二）不适用“出租方案”等史实对琉球不属于日本的佐证

在诸多战后文件以及联合国托管制度的法律框架下，日本对琉球不存在任何主权、主权根据，包括不存在“返还日本”的任何“剩余主权”，还可以通过战后的基地“出租方案”不适用于这个事实来佐证。

1947年，不甘于就此失去琉球的主权，日本天皇专门提出了一个意见稿（Tenno Message），试图说服美国在满足其战略需要的同时又保留日本对琉球的主权，从而构想出一个对琉球实行出租的方案。显然，如果按照出租方案，日本对琉球有主权根据或“剩余主权”问题就清楚了。然而，美国参谋长联席会议（JCS）的意见是反对在琉球实行基地出租，也反对普通的托管，而是要实行战略托管。[34]当然，不管是普通托管还是战略托管，都属于联合国框架下的托管制度安排。

美国之所以反对基地出租方案，是因为自战后以来，琉球已经按照《开罗宣言》《波茨坦公告》日本投降文件以及《联合国宪章》的规定，作为“从敌国分离的领土”加以对待。美国军部机构（SANACC）在1947年8月也专门讨论了天皇意见中的基地出租方案与托管方案的比较问题。国家事务专家，受雇于国务院日本事务支部的罗伯特-费尔里（Robert Fearey）首先讨论出租方案的优点，认为基地出租方案只是美国与日本间一个纯粹的双边协议（a purely bilateral arrangement），不需要其他国家的参与，美国的权利可以在出租条款中得到明确，也不需要对本地居民承担责任，并可以保证一个确切的固定的基地拥有时间（如天皇意见中提出的25—50年）；在讨论出租方案的缺点时，费又提到，基地出租有可能“削弱联合国宪章所设立的联合国框架下的安全设计条款”，也有可能被认为违反了杜鲁门早在1946年11月就宣布了的“托管”（琉球）的意见。[35]于是，出租方案没有适用于琉球，但后来却被运用于日本本土的美军基地，成为与《旧金山和约》同一天签订的日美安保条约之源起。

1951年9月8日下午，在对日和平条约签订5个小时后，在对日和约会场之外的旧金山军人俱乐部，美日两国间签订了安保条约及其行政协定。在旧金山对日和约会议上，安保条约并没有被作为会议的议题而提出，而是把它放在对日和约会议之外由美日两国进行单独签订。所以，不同于《旧金山和约》的多边性质，日美安保条约及行政/地位协定是双边条约，其内容涉及驻日美军的基地租用、管理乃至人员地位、行政、司法管辖等广泛事宜。

《旧金山和约》第6条规定：“各盟国所有占领军，应于本条约生效后尽早撤离日本，无论如何，其撤离不得迟于本条约生效后九十日之期。但本款规定并不妨碍外国武装部队依照或由于一个或二个以上的盟国与日本业已缔结或将缔结之双边或多边协定，而在日本领土上驻扎或留驻。”此约定正是为美国单独与日本签订安保条约、保留军事存在作了铺垫，但是，尽管冲绳是美国最大的军事基地所在，日美安保条约在1972年前却与琉球毫无关系。

琉球在1972年前并不适用日美安保条约，再次证明了琉球与日本本土之完全不同的法律地位。1971年，日美双方签订的《琉球与大东群岛协定》（日称“冲绳返还协定”）的第2条、第3条中明确规定美军继续使用在琉球的基地，故而从此开始适用1960年的安保条约及相关的地位协定。1960年的安保条约及其地位协定是对1951年日美安保条约及行政协定的修改，又简称为新日美安保条约。《琉球与大东群岛协定》的该些表述，亦证明了安保条约在1972年前并不适用于琉球，突显了日本本土与琉球在地位上的显著差异。