摘要：全球气候治理近年出现通过咨询意见寻求司法介入的现象。国际海洋法法庭与国际法院等司法机构相继发布涉气候变化问题的咨询意见，确认气候问题与人权保护、海洋环境等领域之间的联系，将温室气体排放纳入防止重大环境损害的义务认定之中，并在《巴黎协定》框架下提出对国家自主贡献义务模式的新理解，赋予共同但有区别的责任和各自能力原则以解释的作用。这些司法发展在一定程度上弥补了条约文本的不足，但也通过广泛认定最直接相关适用法、并行适用条约法与习惯法，以及引入国家责任逻辑，对《巴黎协定》的制度平衡构成挑战，使气候条约与海洋法、人权法等不同部门法之间的协调更为复杂，并在实践中调整了共同但有区别责任原则的运作方式。对当前气候治理司法化的趋势仍有必要保持审慎评估。全球气候治理的根本出路，仍在于坚持以《联合国气候变化框架公约》机制为主渠道在真正的多边主义下深化国际合作，共同构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

关键词：气候治理司法化；国际法院；国际海洋法法庭；国家自主贡献；共同但有区别的责任

一、引言

气候变化是全人类面临的共同挑战。《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》（以下合称《框架公约》体系）共同构成全球气候治理的基本法律框架。2015年通过的《巴黎协定》作为《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）之下达成的后续法律文书，为2020年后全球气候行动确立了制度安排，并在一定程度上推动形成了全球绿色低碳转型的广泛共识。

近年来，各方日益诉诸国际司法机构阐明国家气候义务，全球气候治理呈现出司法化倾向。这一动向并非局限于单一区域或专门领域。在海洋法领域，国际海洋法法庭（以下简称“法庭”）应小岛屿国家气候变化与国际法委员会的请求，于2024年5月21日作出第31号咨询意见。该意见认为，人为温室气体排放符合《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）第1条第1款第4项所界定的“海洋环境的污染”。据此，缔约国须依《海洋法公约》第12部分的相关条款采取一切必要措施，预防、减少并控制此类污染。法庭进一步指出，上述义务属“必要勤勉”（due diligence）义务，鉴于气候风险的严重性，适用严格的勤勉标准；同时，在义务实施层面还需考量各国能力与资源差异。

与此同时，两项具有代表性的咨询程序又进一步推动了这一司法介入进程。一是国际法院（以下简称“法院”）应联合国大会第77/276号决议的请求，于2025年7月23日发表关于国家在气候变化问题上的义务及相应法律后果的咨询意见。法院认为，国家在气候变化领域的义务来源于条约法、习惯国际法与法律原则等多种国际法渊源，并对违反该义务所产生的法律后果作了阐释。二是美洲人权法院于2025年5月就气候紧急状态与人权义务作出了咨询意见，称气候变化对多项人权产生实质影响，国家因此负有采取必要预防与保护措施的义务。

不同国际司法机构的这些意见，共同反映出气候治理领域的司法化现象。尽管咨询意见并非争端解决意义上的个案裁判，但通常被赋予重要的法律分量与道义权威，有助于澄清和发展相关法律。本文以法院2025年7月作出的涉气候变化咨询意见为主要研究对象，分析该意见对全球气候治理影响较大的若干议题，并据此审视与反思全球气候治理与一般国际法中存在的问题。本文主张，加强气候法治是应对气候变化的必要路径，但不宜过度依赖司法化。国际司法机构在澄清规则、推动规则发展方面具有积极意义，但全球气候治理的根本动力仍在于真正的多边主义，以及缔约方主导的政治意愿与务实合作，通过制度化合作持续完善全球气候治理。

二、气候治理司法化的背景

《框架公约》体系为全球气候治理提供了覆盖减缓、适应与合作等议题的基本法律框架。自1992年《框架公约》通过以来，《巴黎协定》作为一项更均衡的安排，推动全球应对气候变化进入了新阶段。然而，尽管参与范围近乎普遍、制度建设不断深化，《巴黎协定》的履行成效仍显不均，资金、技术与能力等方面的落实压力与长期存在的南北差距问题并未有所缓解。在此背景下，部分行为体转而请求国际司法机构发表咨询意见，以期通过司法解释推动问题解决。

（一）气候条约体系的制度逻辑

《框架公约》体系呈现出近乎普遍的全球参与格局。《框架公约》有198个缔约方；其中 195 个已成为《巴黎协定》缔约方。在制度发展过程中，《京都议定书》采取自上而下的量化减排路径，主要面向发达国家设定减排承诺，由于该模式在减排覆盖范围、公平性与执行效果等方面不甚理想，《巴黎协定》在《京都议定书》的基础上作出了创新安排，确立了以国家自主贡献机制为核心的自下而上模式，并辅以一套程序义务与协同机制，在循环中不断抬升各国集体行动的力度。《巴黎协定》要求缔约方提交、维护并定期更新国家自主贡献目标；增强型透明度框架提供统一的报告与审评安排，保障信息可比与可核查；遵约机制以非惩罚、非对抗方式提供促进和支持；全球盘点则定期评估集体进展，并为下一轮国家自主贡献的制定与更新提供参照。

这一制度逻辑的有效运作有赖于一整套技术与程序细则。2018年卡托维兹会议通过“气候一揽子计划”，就增强型透明度框架的方式、程序与指南等作出系统安排，为《巴黎协定》的全面运行奠定了基础。其后，2021年格拉斯哥会议完成了关于《巴黎协定》第6条合作机制的主要制度谈判，分别就第6.2条项下双边或多边合作的核算与报告、第6.4条机制的规则与监督及第6.8条非市场方式的工作框架作出决定。2024年巴库会议在此基础上进一步细化了第6条项下的技术与程序安排，尤其是推动第6.8条非市场方式工作方案的实施与信息平台建设。与之相衔接，2023年迪拜会议完成首轮全球盘点并通过结论性决定，为下一轮国家自主贡献的设定提供信息基础与方向指引。总体来看，一个参与广泛且规则持续完善的多边治理体系已基本成形。

（二）气候条约体系的成效与局限

2015年达成的《巴黎协定》开创了全球气候治理新模式。过去十余年，《巴黎协定》的运行成效与局限并存，共同塑造了当前全球气候治理的复杂局面。

第一，全球气候集体行动的力度与《巴黎协定》设定的温控目标之间仍存在差距。联合国环境规划署发布的《2024年排放差距报告》评估指出，即便各国提交的国家自主贡献目标得以完全实现，若要实现将全球平均气温升幅限制在较工业化前水平“1.5℃以内”的目标，全球温室气体排放在2030年前仍需在2019年水平上再削减约42%；如以2℃目标计算，削减幅度也需达到约28%。2023年迪拜缔约方会议完成了首次全球盘点，“阿联酋共识”在减缓部分提出“在能源系统中逐步摆脱化石燃料”（transitioning away from fossilfuels in energy systems）的措辞，并在此基础上呼吁到2030实现全球可再生能源装机容量增加三倍、能源效率年改善率翻一番的集体目标。

第二，履约进展与履约压力并存。一方面，几乎所有缔约方均已提交国家自主贡献，参与范围接近普遍。另一方面，在增强型透明度框架之下，各方需最迟于2024年年底提交首份双年透明度报告，最不发达国家和小岛屿发展中 国家可自主选择提交时间；2024年底至2025年间，除享有灵活安排的国家之外，缔约方陆续提交首轮透明度报告，其在信息完整性、一致性与可比性方面的表现尚有待审议检验。就计划于2025年提交的新一轮国家自主贡献而言，整体提升力度仍需进一步加强。

第三，损失与损害议题制度化取得进展，但资金规模与治理分歧仍突出。《巴黎协定》第8条确认损失与损害为与减缓和适应并列的重要议题。《框架公约》缔约方第28次会议决定启动损失与损害基金的运行后，基金理事会加速推进相关制度安排，治理架构和工作计划逐步明晰。截至2025年年中，基金累计认捐资金已超过7亿美元，但与脆弱国家实际面临的损失规模相比，缺口仍十分显著，筹资问题依然是该领域的关键挑战。

总体上，近年实践表明，《框架公约》体系在全球盘点、透明度制度与双年透明度报告，以及第6条合作规则的持续细化方面取得了实质性进展，但在进一步提升各方行动力度、巩固透明度制度运行成效、落实资金承诺并合理分配负担等方面仍面临突出难题。《巴黎协定》达成十余年以来积累的这些经验与矛盾，共同构成了部分行为体诉诸国际司法机构、希望通过咨询意见澄清国家气候义务及其法律后果的重要背景。

（三）咨询职能在气候治理中的空间

部分行为体之所以转向国际司法机构，是希望通过具有咨询职能的国际法院、国际海洋法法庭等机构寻求法律意见。这一现象既与国际司法制度本身的结构逻辑相关，也与气候变化问题的复杂性密切相连。

一方面，国际司法机构的咨询职能在一定程度上可以绕开争端案件以国家同意为管辖基础的限制。以国际法院为例，法院的争端管辖取决于当事国的同意，而咨询职能的启动则依据《联合国宪章》第96条与《国际法院规约》第65条，即联合国大会和安全理事会可以就任何法律问题请求咨询意见，经大会授权的联合国机关与专门机构也可以就其职责范围内的法律问题提出请求。2023年联合国大会第77/276号决议在协商一致的基础上获得通过，请求法院就国家在气候变化方面的义务及相关法律后果发表咨询意见。应当强调，法院是否作出答复属于其自由裁量。依照既往判例，只有在存在“充分理由”（compelling reasons）时，法院才应拒绝发表咨询意见。国家未同意这一事实，在目前来看可以在可受理性审查中加以考虑，是存在一定的以咨询程序规避争端国家同意的担忧的。另一方面，咨询程序在处理气候变化引发的实体法难题方面具有一定优势。气候损害通常具有累积性、跨界性和滞后性，传统以个案侵权与双边归责为逻辑出发点的规则，在实践适用上存在明显局限。咨询意见不解决具体个案中某一国家是否对特定损害承担责任的问题，而是在一般层面围绕条约法、习惯国际法及相关原则，对义务类型、义务性质加以解释，为条约运行、后续谈判与国内执行提供一些法律语境。

此外，咨询意见虽不具有与判决相同的法律拘束力，却通常被赋予相当程度的法律权威与规范效应。国际司法机构作出的咨询意见往往被联合国大会、条约机构、区域法院及各国国内法院所援引，既能在政治谈判中设定法律话语、收缩解释空间，也可以通过国内立法、司法审查和政策指引等渠道影响国内与区域层面的执行实践。

三、气候治理的司法建构

《框架公约》体系在规则设计与实施中存在的一些难题，成为国际司法机构在咨询程序中需要回应的重点议题。法庭与法院就气候变化先后作出的咨询意见，虽各有侧重，但在《海洋法公约》的解释上有一定的司法对话。法院在其意见中表示，对法庭已有的解释“给予重要考量”（ascribe greatweight）。两份意见均以最佳可得科学作为事实基础，引用了政府间气候变化专门委员会的评估结果，也援引了《维也纳条约法公约》关于条约解释的一般规则，并强调不同法律渊源间的相互参照与相互支撑。本部分以国际法院的咨询意见为中心，分析其对当前全球气候治理所形成的规范新理解，特别是对于《巴黎协定》下国家自主贡献义务模式的界定。

（一）国家自主贡献的义务模式

《巴黎协定》将国家自主贡献确立为减缓义务的核心制度。学界有观点认为，国家自主贡献具有一种双层义务结构，一层是程序性义务，如编制、通报与维持，已由条约具体化并具有明确约束力。另一层则是国家自主贡献的实体内容，主要由缔约方自行确定，法律约束力相对较弱，由此形成兼具硬法与软法特征的安排。也有学者进一步区分《巴黎协定》不同款项的法律性质，认为并非所有与国家自主贡献相关的规定都具有完全意义上的法律约束力。正是在这一学术讨论与现实实践背景下，国际法院对国家自主贡献的义务模式作出了如下几方面的司法阐释。

第一，关于国家自主贡献的编制、通报与保持等义务。法院认为，根据《巴黎协定》第4条第2款，各缔约方负有编制、通报并保持其连续国家自主贡献的义务，这一义务具有程序性，同时属于结果义务。《巴黎协定》第4条第9款规定缔约方每五年通报一次国家自主贡献，第12款要求将国家自主贡献登记在公开登记册中，第13款则要求进行核算，法院均将这些义务界定为结果义务。同时，法院强调，仅有形式上履行编制和通报义务并不足以满足《巴黎协定》第4条的要求，国家自主贡献的实质内容同样关涉遵约判断。

第二，关于国家自主贡献内容的标准。就国家自主贡献的内容而言，法院将《巴黎协定》第4条第3款中的“进步”（progression）与“尽可能大的力度”（its highest possible ambition）解释为具规范意义的标准，认定缔约方在设定国家自主贡献内容时并不享有不受约束的自由裁量。在《巴黎协定》第2条规定的温控目标及全球盘点所形成的“上下文”（context）中，法院提出了两个“能够实现”：一是每一缔约方的国家自主贡献须“能够对实现气温目标作出适当贡献”（capable of making an adequate contribution）；二是所有缔约方的国家自主贡献“在整体上”（taken together）须“能够实现”（be capable of）《巴黎协定》第2条所设温控目标。法院进一步指出，如若承认缔约方在设定国家自主贡献内容方面享有不受约束的裁量，则《巴黎协定》第4条第12、13款及第13条关于透明度和核算的安排将失其意义，从而据此收紧了国家自主贡献机制的裁量空间。换言之，在法院解释下，国家自主决定在《巴黎协定》框架内是一种受限的自主裁量，国家自主贡献必须在“进步”“尽可能大的力度”的意义中，在登记、核算、透明度安排和全球盘点等程序中接受审查。

第三，关于国内实施的义务。《巴黎协定》第4条第2款要求缔约方“采取国内减缓措施，以实现这种贡献的目标”。法院将这一规定界定为适用于所有缔约方的实体行为义务，遵约与否应当围绕缔约方是否尽到必要勤勉，而不是简单以是否完全实现国家自主贡献目标为标准。法院认为，缔约方须采取积极、前瞻的国内减缓措施，这些措施应当具有合理实现可能，并可能包括建立国家层面的立法、行政和执法体系，对相关活动实施有效监管及对私主体保持监督。在法院看来，在当前气候危机高风险的科学认知背景下，履行上述国内减缓义务所适用的必要勤勉标准应当是严格的。国际海洋法法庭在2024年咨询意见中，将《海洋法公约》第194条项下防止、减少和控制由人为温室气体排放造成的海洋污染的义务界定为必要勤勉义务，并同样指出在高风险情形下应适用严格的勤勉标准、同时在实施层面考虑各国能力与资源差异，这与国际法院的思路可谓互为印证。

归纳而言，法院对《巴黎协定》下的国家自主贡献的义务模式是有如下三层理解：一是国家自主贡献的编制、通报与维持等程序义务属结果义务，逾期不履行原则上构成违反；二是国家自主贡献的“力度”内容设定是受约束的国家自主决定。根据法院的解释，一方面各缔约方的国家自主贡献内容应被设计为有能力对实现温控目标作出“适当”（adequate）贡献，另一方面，各方提交并落实的国家自主贡献在整体上应当有能力实现《巴黎协定》所确定的温控目标；三是国内实施义务属于行为义务，以严格的必要勤勉为标准，要求缔约方采取具有合理实现可能的国内措施。

（二）适用法框架与法源协调

如何处理《框架公约》体系与其他国际法分支的关系，一直是理论与实践关注的重点。法院在其咨询意见中，采取了一种先识法再解释的路径，先行确立与联合国大会所提问题“最直接相关的适用法”，再将这些规则并行纳入同一解释语境。

第一，在适用法的界定方面，法院采取了较为开放的识别路径。法院借鉴其在“威胁或使用核武器的合法性”咨询意见中的方法，首先勾勒出一个“最直接相关” （most directly relevant）的适用法框架，并未将之局限于气候条约本身，而是将《联合国宪章》《框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》，以及《海洋法公约》、臭氧层保护、生物多样性、防治荒漠化等相关环境条约，连同防止对环境造成重大损害、合作义务等习惯国际法规则与人权规范，等等，一并纳入可适用法律的范畴。法院指出，气候变化条约、其他环境条约、海洋法、人权法及相关习惯国际法之间“相互充实”（inform each other）并彼此支撑。同时，法院就“特别法”（lex specialis）原则在此处的排他性适用问题提出观点，认为气候变化条约并未明示或默示排除一般国际法的适用，相反在序言与若干条款中反复指向其他规则与原则的相关性，因此不能简单认为气候变化作为特别法从而排除其他相关国际法规则的适用。

第二，在各种“最直接相关”法的协调方面，法院提出条约与习惯法是并行适用的。首先，法院确认《框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》之间不存在规范冲突，而是“相互支撑”（mutually supportive）。《框架公约》提供总体目标与框架，《京都议定书》和《巴黎协定》对其中部分义务作出具体化。《京都议定书》虽然未设新的承诺期，但仍属“最直接相关的适用法”的组成部分。其次，法院阐明条约义务与习惯法义务各自独立存在，但在解释与履行中相互参照。气候条约的规则与实践可以“充实”（inform）防止重大环境损害义务、合作义务等习惯法规范的具体内容；一国全面、善意履行气候条约义务，可以在很大程度上表明其符合相关习惯义务；对于非缔约国，只要其合作方式与缔约国大体相当，即可被视为履行了相应的习惯法义务。

第三，在解释工具方面，法院将人权规范与科学证据融入了其法律分析当中。法院确认气候变化与多项人权的紧密联系，认为“清洁、健康和可持续的环境”（clean, healthy and sustainable environment）是其他人权有效享有的前提，因此国家在履行人权条约义务时，必须采取必要措施保护这一权利。与此相应，政府间气候变化专门委员会的评估报告视为关于气候变化“最佳可得科学”（best available science）的集中体现，构成对各类义务进行解释和适用时的事实基础。这一方法论在法庭的咨询意见中亦得到印证。法庭不仅运用了政府间气候变化专门委员会的科学信息来“充实”《海洋法公约》中“海洋环境的污染”等关键概念的内涵，还将最佳可得科学作为判断《海洋法公约》第194条第1款下“必要措施”客观范围和必要勤勉的依据。

第四，在指导原则方面，法院重申并定位了“共同但有区别的责任和各自能力原则”（以下简称“共区原则”）。法院将共区原则定位为实施气候条约的“核心指导原则”（core guiding principle），并在气候条约框架部分将其进一步定性为“基本”（cardinal）原则，认为该原则反映了在历史和现实责任、实际能力及国情差异基础上公平分配应对气候变化负担的要求。共区原则本身并不直接创设新的实体义务，而是与公平、可持续发展、代际公平等原则一道，指导条约义务的解释和相关习惯法规则的识别。法院将《巴黎协定》第2条第2款中“在不同国情下实施”的表述理解为对共区原则的细化而非实质变更，强调该表述更多体现的是对国家发展阶段的承认。

在这一定位下，在法院看来，共同但有区别的责任和各自能力原则是基本原则，但其功能主要通过国家自主贡献的内容标准及落实《巴黎协定》相关程序规则来共同发挥作用。前者与“进步”“尽可能大的力度”，以及每一国家的适当贡献及各方贡献在整体上能够实现温控目标相联系；后者通过《巴黎协定》下的透明度、核算与全球盘点等相联系，从而共同对国家自主决定产生约束。在习惯法层面，法院将共区原则与必要勤勉相联系，指出必要勤勉标准的可变性，应根据风险程度、科学技术发展、各国能力和可用资源等因素调整；在气候变化高度风险的情境下，该标准应从严把握，而在评估各国勤勉程度时，应综合考虑历史累计排放、发展水平和具体国情，以体现差异化要求。国际海洋法法庭在2024年咨询意见中得出了与此相近的结论。法庭将《海洋法公约》第194条项下的义务定性为必要勤勉义务，要求各国在高风险情境下适用严格的必要勤勉标准，同时在实施层面考虑不同国家的能力与资源；也认为参与气候条约不能替代在《海洋法公约》下承担的海洋环境保护义务。

四、气候治理司法化的反思

气候变化是各国共同面对的复杂全球挑战。气候变化问题的表象是环境问题，但本质关涉发展路径与公平分配。与一般环境议题不同，气候治理同时牵连能源转型、经济结构与社会公平，呈现典型的多中心特征，难以用单一的法律工具加以解决。为实现《巴黎协定》的温控目标，尤其是努力将升温限制在1.5℃以内，全球范围内的减排行动势必深刻影响各国部门政策与社会生活方式。

国际法院通过发布涉气候变化咨询意见，对《巴黎协定》的关键条款给出了新的司法阐释，并在适用法部分构建了一个多源并行的“最直接相关”气候义务体系。这种司法化路径在一定程度上弥补了《巴黎协定》在政治妥协下形成的规范模糊性，推动了对国家义务模式、义务性质与履约标准的深入讨论。然而，将全球气候治理议题提交司法裁断，也在一定程度上触及了现有气候治理框架的运作边界，带来新的制度风险。

（一）对气候条约体系运行逻辑的挑战

《框架公约》体系在全球气候治理中居于基础地位。《巴黎协定》通过构建自下而上的国家自主贡献机制，成功换取了广泛参与，但同时也导致部分条款的义务属性呈现出一定的模糊特点。在此背景下，如何评估法院咨询意见，需要保持审慎。

《巴黎协定》最根本的特征在于其构建的国家自主贡献机制。有学者指出，该协定似乎是首个将自主性和激励机制置于解决最紧迫全球性问题之中心，同时获得近乎普遍支持的多边条约。这一机制以激励为主、强制为辅，各国国家自主贡献的设定与提升主要依赖缔约方的自我驱动与程序约束，而非一套自上而下的量化体系。《巴黎协定》反映了国际社会在气候变化这一共同关切议题上，对政治与法律之间平衡点的阶段性选择。在当前国情多样、利益分歧显著的国际格局下，这一机制相比此前模式获得了更广泛的政治认同。

然而，法院在咨询意见中对国家自主贡献义务模式的司法阐释，可能改写了《巴黎协定》原有的制度平衡。法院在咨询意见中运用了《维也纳条约法公约》的解释规则，从文义入手，结合上下文、目的与宗旨，将全球盘点等后续实践及公平等原则纳入解释的“上下文”，从而将国家自主贡献机制的程序义务与实体内容相联系，并引入必要勤勉标准作为国家裁量权的约束。这种司法解释路径，与《框架公约》体系以缔约方自我驱动和缔约方会议协商为主的运行逻辑并不完全一致。

一方面，在政治支持层面，司法审查可能侵蚀缔约方的政治互信与合作意愿。相较于《京都议定书》自上而下的约束，《巴黎协定》的生命力在于其依托国家自主承诺、集体评估和不断迭代的机制来维持广泛参与。若将“进步”“尽可能大的力度”等措辞在未经缔约方协商的情况下过快地予以司法化和标准化，由此而来的审查将涉及对一国经济结构、发展阶段、技术能力与历史排放等国情的评估，这将不可避免地进入各国自主裁量的领域，这可能容易被视为对国内问题的过度介入，从而削弱缔约方对《框架公约》体系的政治支持。

另一方面，在法律后果层面，引入国家责任逻辑与《巴黎协定》的遵约机制的制度设计在多大程度上相容，也值得思考。法院的咨询意见提出，《巴黎协定》第8条关于损失与损害及第15条关于实施与遵约机制，并未构成排除一般国家责任规则的特别法安排；损失与损害问题及违反气候条约义务的责任，应适用习惯国际法上既有的一般国家责任规则。而《巴黎协定》第15条将实施与遵约机制定位为透明、非对抗、非惩罚的促进性机制，其运作逻辑本意在于通过技术协助与程序压力，而非通过责任认定和争端解决来加强履约。已有研究指出，《巴黎协定》第8条及相关决定刻意回避责任与赔偿的传统路径，意在以合作与便利应对因果不清与分配不公的问题。这一系列特殊安排，在法理上具有“弱形式”特别法的性质，其意图正是排除或修改一般法下的赔偿义务。若通过习惯国际法路径重新引入传统的责任与赔偿逻辑，则可能损及多边互信与合作基础。

从整体看，法院的咨询意见在制度运行层面，对《框架公约》体系赖以维系的政治与法律平衡构成一定挑战，这一影响在未来缔约方会议实践与气候诉讼发展中有待进一步观察与评估。

（二）适用法的协调难题