摘要：不动产登记为交易安全和社会财产支配秩序提供法律依据，是我国市场经济发展和人民基本权利保障的基础性法律。《不动产登记暂行条例》作为过渡性法律，存在位阶较低、条文较少、重要制度缺失的问题，无法满足不动产登记的现实需要，我国应加快推进不动产登记法的制定。在立法过程中，不动产登记法应落实物权公示原则，贯彻统一原则，将不动产登记法作为登记程序法，强化不动产登记的司法性特征。不动产登记法应当以习近平法治思想为指导，整合既有的不动产登记制度，加快登记电子化进程，强化个人信息保护，增加登记权利类型，优化登记赔偿责任，细化登记审查原则，建立体系严密、制度完善的不动产登记制度。

关键词：不动产登记法；物权秩序；公示原则；程序法

一、问题的提出

不动产登记法是我国市场经济发展和人民基本权利保障的基础性法律，它的制定具有极其重大的现实意义。国计民生的任何一个方面都离不开不动产的占有和使用，而制定该法，就是为了科学地、全面地明确不动产的支配权利，进而明确和保障不动产占有和使用的法律秩序。不动产是法治社会最为重要的财产和最紧缺的资源，所以统一而且权威的不动产登记，在明晰不动产财产权利、维护交易安全、保障市场经济体制和人民基本权利方面所发挥的作用，对国计民生具有重要意义。从我国法律体系建设的角度看，不动产登记法是规范不动产登记行为的法律。制定该法，是弥补我国基础法制明显空白的重要立法工作。

制定不动产登记法，必须贯彻习近平法治思想和中共中央关于市场经济体制保障、人民权利保障相关政策精神。古往今来，不论是哪一个国家，不动产都是人类社会必不可少的生产资料和生活资料，是最为重要的财产，也是紧缺的物质资源。法治社会为了保障不动产的有序占有和使用，除了制定以不动产所有权为核心和重心的实体法性质的物权法之外，还要制定不动产登记法，依法规范和保障不动产所有权等重要权利的流转过程。我国作为法治社会，宪法确定了依法治国原则，[1]在不动产领域，体现为我国于2007年制定了包括不动产物权在内的、实际上也是以不动产物权为重心的、整体的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），而且该法已经顺利地在2020年纳入《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），成为法典的物权编。但是，与此相关联的不动产登记法一直尚付阙如。

与不动产的物权制度相类似，不动产登记法也是我国法律体系中具有基础性意义的法律，因为该法从物权保障和规范交易的角度，支持我国市场经济发展和人民基本权利的行使，其制定具有重大的现实意义。显然，不论是国家机关、企业事业单位，还是一般的自然人，任何人、任何时候都离不开不动产的占有和使用；而对不动产的占有和使用必须依据《民法典》和不动产登记法。所以制定不动产登记法，能够科学、全面明确不动产的支配权利，规范和保障不动产交易，进而建立不动产之上涉及国计民生重大利益关系的法律秩序。

在我国《物权法》的制定过程中，我国立法机关就已经明确要制定不动产登记法。2007年《物权法》通过，该法第10条第2款规定，国家建立统一的不动产登记制度。为了落实这一规定，国务院于2014年制定《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。《暂行条例》在不动产登记领域发挥了很好的作用，但是顾名思义，“暂行”一词，就揭示出其具有明显的过渡性质。从其内容看，《暂行条例》确实具有“暂行”的特点，它的条文很少，制度上有很多缺失，未彻底解决不动产登记的统一性问题，在一定程度上保留了多个部门登记的现状，没有完全落实《物权法》的要求。另外，它也没有足够反映我国已经全面开展的电子化登记。显然，作为一个行政法规，《暂行条例》的法律位阶不高，无法和与其相关的国家最高立法机关制定的物权立法相匹配。它被定名为《暂行条例》的理由之一，就是将来适时制定法律位阶的不动产登记法。无论如何，一个行政法规“暂行”十多年的状态是不妥当的。

目前，我国《民法典》已经编纂完成并顺利实施，它所建立的物权制度已经完善，这意味着制定不动产登记法的立法时机已经到来。《民法典》第210条同样提出建立统一的不动产登记制度的要求。虽然全国人民代表大会常务委员会将制定不动产登记法纳入立法规划，但是，数年来相关立法并未有所推进，至今尚未见到比较完善的立法方案。因此，笔者根据不动产登记的制度功能，尝试提出不动产登记法的立法方案建议。

二、不动产登记法制定的基本思路

习近平总书记和中共中央一再强调坚持以人民为中心的发展思想，要保障市场经济体制的稳定发展，保障人民基本权利的实现。制定不动产登记法，填补不动产登记制度的空白，就是落实党中央和习近平总书记要求的具体措施之一。关于立法工作，习近平总书记明确指出，要坚持科学立法、民主立法、依法立法。[2]所以制定不动产登记法，必须依据《民法典》的相关规定，同时必须依据民法科学原理，尤其是贯彻支撑不动产登记制度的物权公示原则。[3]建立统一的不动产登记制度，对于保障和促进不动产领域的市场经济体制建设、保障公共资产和人民的不动产权利、保障和促进我国相关执法、司法活动意义都十分重大。除坚持立法的政治标准之外，还需要确定立法的基本思路。

（一）不动产登记的基本功能是落实不动产物权公示原则

不动产登记的基本功能是配合我国物权立法中的物权制度，落实物权公示原则，为不动产物权的变动和确定建立法律根据，而不是为了建立不动产的行政管理制度。在不动产登记中，不动产登记机构作为公共机关具有权威性，对登记申请的审查结果具有权威性，足以使第三人产生合理信赖。第三人基于合理信赖对抗的是不动产权利人，并非不动产登记机构。[4]

随着我国《物权法》到《民法典》的立法发展，我国社会各界基本上已经了解不动产登记制度建立的重要性。但是因为我国现行不动产登记职能落实在行政管理机关，而且我国法学界长期以来也流行着不动产登记属于不动产的行政管理具体方式的观点，[5]所以不论是目前还在实行的《暂行条例》，还是行政机关拟议中的不动产登记法的立法方案，仍将不动产登记作为行政管理的手段。这种观点虽然流行也为一些机关工作者所认可，但仍然是不正确的看法。[6]

《民法典》第208条第一句规定了物权公示原则：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”该法第209条进一步规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”这个条文明确规定，确定物权变动是否生效的法律根据，就是看其是否已经进行了不动产登记。而对于物权是否存在的法律根据，《民法典》第216条规定，“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”。

所谓公示原则，就是把民事活动中当事人的意思表示依据法律认可的方式加以公开展示，以此获得社会的认可和法律保护的原则。[7]不动产登记，本质是基于不动产物权的设立（比如设立不动产抵押权）、转让（比如转让不动产的所有权）等民事活动中不动产物权具有排斥第三人的法律效力，所以各项物权变动都应该纳入登记；借助于这种公示，以保护交易中的第三人。交易第三人的安全，也就是整个社会的交易安全的具体体现。[8]所以物权公示原则的建立是十分必要，是不动产登记制度建立的科学性、体系性、现实性的基础。

《民法典》的法律效果规定属于民法非常重要的行为规范和裁判规范，不仅仅在法律交易的案件分析和裁判中发挥核心作用，而且在土地、房屋、森林、道路等各种不动产的确权事务中发挥重要作用。不论是人民法院所进行的不动产案件的司法行为，还是不动产行政执法过程中的不动产物权确定行为，都需要借助于不动产登记簿这一载体展开。不动产登记的基本功能就是依据公示原则为物权变动提供法律根据，人们可以依据不动产登记这个事实，来确定物权是否存在或者确定物权设立、转移是否已经生效，并予以承认和保护,[9]司法机关、行政执法机关可以直接地将不动产登记簿上记载的权利应用于工作实践。另外，在一项不动产涉及利害第三人利益时，第三人也可以通过合法程序查阅不动产登记簿，借此明确自己可能面临的交易风险，知悉自己的正当权益。[10]

不动产登记的基本功能就是为交易安全以及社会财产支配秩序提供法律根据。在一宗不动产上有可能存在着多个物权，每一个不动产之上常常包括土地所有权、建设用地使用权和其他所有权等基础性权利，而这些基础性权利之上，又经常设立用益物权和担保物权。这就是所谓“权利束”的现象。这些物权之间谁是基础性的权利，谁是从属性的权利，谁可以排斥其他权利，谁必须接受其他权利的限制等法律上至关重要的关系，只有借助统一的不动产登记簿才能显现。因此，不动产登记发挥着法律根据的作用，也是建立统一不动产登记制度最基本的原因。

虽然在我国《物权法》制定之前，我国建立的不动产登记制度发挥着“摸清家底”的作用。当时登记的主要内容涉及土地、森林、草原、滩涂等自然资源的占有状态。但在我国建立市场经济体制之后，不动产市场迅速发展，市场行为条件下的不动产物权变动涉及交易安全问题，所以登记成为不动产登记工作的主要内容。从不动产市场法律制度建设需要的角度看，物权变动的登记，不仅内容要远比“摸清家底”的登记复杂得多，而且程序上也要有更多的要求。从《物权法》到《民法典》规定的不动产物权变动，既包括不动产物权的设立、转让、变更和消灭，也包括所有权、用益物权、担保物权，从静态到动态的各种变化。这些复杂的制度都是为了满足市场经济体制的需要而建立的必要制度，是不动产登记制度的基本内容。

我国《民法典》第209条规定“不动产物权变动不登记不生效”原则，就是实质主义登记的原则，而非形式主义登记。第一，实质主义登记的原则是根据物权法律效力的特性建立起来的、具有法理科学性的原则，而不是为了进行不动产交易的行政管理或者资源调查而建立起来的。一些行政法学者和行政管理工作者把登记认定为行政管理的观点是错误的。[11]第二，登记公示是当事人之间物权交易的公示，而不是行政机关给当事人赋权的行为。比如，张三把房子出卖给李四，当事人通过登记办理过户手续，李四取得房屋所有权的交易中，李四享有的房屋所有权是张三转移给他的，而不是因为登记机构赋权取得的。第三，登记之外也会发生不动产物权变动生效的情况，登记并不是不动产物权变动唯一的、绝对的法律根据。比如我国《民法典》第229条规定的依据公共权力发生的物权变动、第230条规定的依据继承行为发生的物权变动、第231条规定的依据事实行为发生的物权变动，以及《民法典》第二编第九章中规定的物权变动（含第311条善意取得的情形，和第322条规定的因加工、附和等情形）等。从这些规定看，我国司法工作者、行政执法工作者以及民法学者坚持的当事人之间的不动产交易“物权效力只能来源于不动产登记”的观点，也就是“债权形式主义”或者“登记唯一公信力”的观点也都是欠妥的。[12]当事人之间不动产交易的权源，当然只是物权出让人的物权，登记只是公示方式而已。所以，必须坚持从物权公示原则的角度来理解不动产登记制度的建立，而不能从行政管理的“摸清家底”角度来理解它。

（二）必须贯彻不动产登记制度的统一原则

建立不动产登记制度，实际上是建立系统性的官方设立的不动产档案，来确保不动产物权的交易秩序和占有使用的秩序。这是社会最基本的财产权利的安全和秩序，并以此稳定社会基本秩序。从不动产物权法律根据这个角度看，不动产登记不是私人提供的、临时有效的、秘密的、零散分割的证据，而是官方的、公开的、恒久的、统一的法律根据。[13]这些基本的法律原理是编制该立法方案必须坚持的基础。因此，不论篇章节目的安排，还是条文的撰写，都应坚持从这一点出发。从《民法典》第216条关于“法律根据”的角度看，不动产登记必须落实统一原则。

我国现有的不动产登记体制的简要历史是，改革开放初期从林业登记开始建立，逐步发展到土地登记、房地产登记、草原登记、滩涂以及水面登记等。初期的不动产登记具有“摸清家底”的初衷，因此这些登记都由各个管理部门进行，因此一度形成了多部门登记的体制（《物权法》颁布之前还存在着的多级别登记，在《物权法》生效之后已经废止），登记都以各个不同的部门的规章作为依据。在我国建立社会主义市场经济后，这种多部门登记和多级别登记给不动产司法实践带来极大障碍，造成了大量的登记“开天窗”现象和重复登记现象，不符合物权公示原则。[14]

由于体制性原因，我国以前长期没有物权立法也没有不动产登记法，相关的法学研究基本上也没有展开。毋庸讳言，不动产登记法的研究是我国法学界理论研究最为薄弱的领域之一。我国《物权法》不但应该根据物权公示原则建立不动产登记制度，将不动产登记作为不动产物权公示的方式，而且还应确立“不动产登记五统一原则”（即统一登记的法律根据、统一登记法律的效果、统一登记的机关、统一登记的基本程序、统一登记簿以及权属证书）。[15]该观点即为《物权法》第10条第2款的来源。我国《物权法》规定建立统一不动产登记制度的原则之后，首先是多个登记机构在自己的系统内实现了登记的统一。其次，2014年国务院制定《暂行条例》后，国内不动产登记制度，先是农村地区和中小城市地区实现了全部不动产的登记统一，部分大城市实现了房地产登记的统一。但是至今全国统一登记的目标，还没有全部实现。

根据《民法典》的要求，建立统一登记制度，仍然是我国不动产登记制度建立的重要任务，是物权公示原则的基本要求。借助数字化技术和互联网的平台，目前实现全部范围的不动产登记能够实现“不动产登记五统一原则”。而且，借助本次不动产登记立法实现不动产登记统一原则，也是本次立法的重要任务。

建立统一的不动产登记制度，应该坚持托伦斯登记制规则下的“土地编成主义”，即依据国家已经建立的、依据行政区划确定的土地地籍，将其他不动产纳入其中。[16]简而言之，土地编成主义，就是把各种不动产都登记在以土地地籍为基础建立的不动产簿册上，依此实现登记的基本统一，既方便国家实行统一登记，也方便人民依据土地地籍查询不动产之上的权利状态。这正是物权公示原则的要求。

建立统一的不动产登记制度的难点之一是我国城市居民住房登记的复杂性问题。我国城市居民基本的居住方式是多个家庭共同居住在一个建筑物之内，但是各个家庭又各自占有自己的独立空间。这就是我国《物权法》规定的建筑物区分所有权的方式。而一宗土地上存在多个必须登记的法律单位，因此不动产登记簿的设计必须足够细致。因此，有必要建立特别登记或者派出登记制度。另外，也必须考虑到我国农村实行的家庭承包责任制等情形。在那些单一农民家庭或者个人作为经营主体且耕种着小面积土地的地方，实行上述“五个统一原则”确实十分困难。在这种情况下，也可以采纳现行规则中的农地登记的情形。

（三）不动产登记法作为登记程序法的立法目标

不动产登记法中规定的不动产登记和《民法典》规定的相关制度相比，其主要的特点在于该法是规定如何进行不动产登记的法律，而不像《民法典》那样依据登记与否来决定物权变动的效力。不动产登记法建立的是不动产登记的各项程序，也就是规范当事人提出不动产登记的申请和机关开展不动产登记的各种程序。因此，不动产登记法在法学上被称为不动产登记程序法。如果说《民法典》中的不动产物权规则，是不动产立法的实体法；不动产登记法中的登记规则，则是不动产立法的程序法。不动产登记法作为一种法律程序，既在于规范登记机构的行为，也在于引导当事人的行为。因此，立法需要引入登记申请、登记管辖、登记基本程序和各种物权的登记特别程序。

一般而言，程序法的建立取决于实体法，比如，我国《民法典》第209条规定，不动产物权的各项变更，必须纳入不动产登记，不登记者不生效。这个规则就是国际上通称的“实质主义登记”，它不同于日本民法等建立的形式主义的登记规则。因此，我国建立的不动产登记法必须保障登记与否能够发挥立法所强调的实质主义的作用的实现。[17]但是反过来，程序法也会对实体权利发挥决定性的影响。以我国立法而言，当事人以自己的法律行为发生物权变动，比如设立物权，不动产登记与否会决定这种物权是否生效。因此，不动产登记法的程序建立意义显著。

（四）不动产登记的司法性特征

对于不动产登记行为的性质，存在行政行为和私法行为的性质分歧。“行政行为说”认为，不动产登记是作为行政机关的不动产登记机构对法律事实进行审查确认，并向社会宣告和公示的行为，[18]是登记机构作为第三方对物权关系的公权证明行为，属于行政行为；[19]“私法行为说”认为，不动产登记是令当事人意思表示发生私法效果的事实行为，属于私法行为。[20]在国际上，一般认为不动产登记具有司法性特征，因为登记与否直接或者间接地决定具体的当事人之间的权利和义务。国际上一般都认为国家开展的不动产登记行为属于程序司法行为，因此该法的立法，属于司法程序立法。

从登记机构的角度看，不动产登记的后果会产生认定不动产物权的司法效力。经过登记的不动产物权，具有权利正确性推定的效果，包括正确的权利人、正确的权利内容等方面的推定效果。[21]如果当事人不能提出足够的证据来驳斥这些推定，那么法院就可以依据不动产登记作出裁判。所以不动产登记的效果类似法院的司法裁判。也正因为此，世界上很多国家的不动产登记机构就是法院。我国历史上引入现代物权制度下的不动产登记制度时，最初的法律设计就是法院登记。自20世纪50年代起，我国确立了计划经济体制，国家法律制度中不再有物权法制度，也没有了物权意义的不动产登记制度。这种情况，直到1993年我国建立社会主义市场经济体制之后才发生了本质改变，2007年我国制定符合市场经济体制要求的《物权法》，物权法意义上的不动产登记制度才得以建立。现在，不动产登记在人民法院的不动产案件分析和裁判中所发挥的作用，已经和一般市场经济体制国家基本一致。

当然，从不动产登记机构的角度看，不动产登记机构所进行的登记，并不是法院裁判性质的是非判断和裁定，而是权利存在与否的法律事实的确认。[22]但是，无论将不动产登记认定为行政行为还是私法行为，不动产登记所产生的法律效力均为私法效力。[23]因此，不能把登记机构的登记职权确定为行政管理权。正因为如此，当前在我国建立具有司法意义的不动产登记机构的条件已经成熟，应当建立我国统一的、具有司法性质的不动产登记机构，从而将其从行政机关中剥离出来。

三、不动产登记法的制度功能与制度内容

正如习近平总书记所强调的，法治是最好的营商环境，法治保障人民的基本权利。[24]不动产登记法的制定正是为了保护人民财产安全，保障市场经济的顺利运行。

（一）不动产登记法的制度功能

在市场经济体制下，在法治国家里，不动产登记法在法律体系中地位显著，它甚至可以和作为基础财产法的物权立法相提并论。原因很简单，国计民生的各个方面都是在占有使用不动产的基础上进行的，而不动产占有使用的权利，都纳入不动产登记。如上所述，不动产登记就是不动产物权登记，不动产登记簿提供着法治国家里不动产物权这种财产基本权利依据。正如我国《民法典》第216条第1款的规定，“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”。

可以说，不动产登记法在我国市场经济体制和人民权利保障的法律制度体系中，具有基础性法制的重要意义。其原因在于，不论是土地还是土地之上的建筑物、构筑物还是生成物，都是涉及国计民生的最基本的生产资料或者生活资料。所谓不动产，指的是以其自然性质或者依据法律规定不可以移动或者移动后必然毁损其价值的物品。[25]现实生活中不动产的范围，首先是指土地，其次是指在土地上的建筑物和构筑物，比如房屋、公路、铁路、隧道和涵洞、水库、固定于土地上的工矿企业设施、体育场地、军事设施，等等；还包括土地之上的种植物，比如尚未成熟的庄稼、林木等。最后，不动产也包括土地之上的自然生成物，包括矿藏、森林、草原草场尚未采摘的野生植物等。从这些列举看，不动产毫无争议的是我们社会生活的基础，不论是国家机关，还是企事业单位、普通民众，在生产生活中都离不开不动产的占有和利用。

自古以来,不动产的占有和使用都是人类社会特别需要解决的法律问题。可以说，一个社会的法律秩序，很多都是围绕着土地等不动产的占有使用的权利而建立的，这也是国家治理者和社会大众最为重视的法律秩序。其中的法律权利，简单地说，就是以土地所有权为核心和基础的各种物权，一直是法律制度建立的基础、中心和重心。在这一方面，我国古代的法律文化中有很多重要的论述。比如，关于“有恒产者有恒心”“定分止争”[26]的讨论，就是具有恒久价值思想，即国家只有建立完备的法律制度，承认和保障人民群众以不动产为基础的财产权利，人民才会安居乐业、消弭纷争，国家才会发展强大。国家的治理，必须是法治，而在法治体系当中，建立法律秩序的重点是不动产的财产秩序。

总体而言，不动产登记制度对于不动产占有使用和处分的法律秩序的建立、维护和保护都是必要的。不动产登记的程序规则发挥着具体落实上述实体权利的作用。通过不动产登记，就可以看到具体的主体对于具体不动产的物权状态，这就是不动产法律秩序的科学制度。只有通过不动产登记确定了具体不动产物权的客体、主体和内容之后，不动产物权才能被切实地享有和利用，才能形成符合实体规范要求的具体不动产物权秩序。正因如此，古代社会就已经开始通过制度化的登记手段，来明确物权的具体归属。

清末变法，潘德克顿法学引入中国，物权与债权相互区分的民法原理得到承认。[27]在该原理下，不动产登记成为衔接和区分合同债权与不动产物权的关键点：以转让不动产物权为目的而签订的买卖合同，只能产生债权的效力，不能直接发生物权变动的效果，不动产物权的变动需要以不动产登记为前提。[28]这一点并不是人们臆造的制度，而是生活现实规则的反映。因为，订立房屋买卖合同不等于取得房屋所有权（订立合同的时候房屋可能还只是一张图纸），只有经过不动产登记之后才能取得房屋所有权。在该种体制下，不动产登记制度成为不动产动态交易秩序的重要一环。其他的不动产交易也都是按照这个道理而纳入不动产登记。

在实行社会主义市场经济体制之前，我国的不动产登记制度一直没有建立。市场经济体制建立之后，我国的不动产登记制度才有了科学建立的基础。2007年《物权法》在债权与物权相区分的基础上，按照物权变动公示原则，明确了不动产登记与不动产物权变动的直接关系，并且对不动产登记制度提出明确要求。其中，《物权法》第10条规定“国家对不动产实行统一登记制度”，这一规定意义显著。2014年国务院颁布《暂行条例》，才以行政法规形式初步实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”。

《暂行条例》实施已逾十载，虽在规范登记程序、整合部门职能方面取得了一定成效，但其法律位阶的局限性日益显现。作为行政法规，它没有突破行政立法的局限，也没有解决实体法与程序法交织的复杂问题，也未能回应实践发展过程中电子化登记等最新需求。甚至，它隐含了把不动产登记行为作为行政管理的一种手段的含义，而没有鲜明地贯彻民法上的物权公示原则。[29]此外，在登记错误的救济途径、登记机构审查义务的边界等关键问题上，表现出模糊空间，对于登记簿与登记凭证之间的效力关系等关键问题也含糊其词。另外，居住权作为《民法典》新增的用益物权加以规定后，法律实践特别需要不动产登记规则能够按照法典的要求加以落实。总之，以《暂行条例》作为不动产登记法的情形，不符合不动产登记的法律定位，这是该暂行条例显著的缺陷。

自然资源部被赋予“负责不动产登记工作”的职能，主导不动产登记制度的立法工作。作为一个具体的行政部门，它在推进全面统一不动产登记制度方面确实作出了巨大努力，也编制出了很有意义的相关立法方案。但是，不动产登记并不是为了“摸清家底”，其主要内容不是对自然资源进行调查，不是统筹土地管理、国土空间规划、生态环境保护等方面政策目标的落实，而是贯彻落实《民法典》规定物权公示原则，建立不动产物权的法律根据。[30]因此，应该从落实《民法典》规定原则的角度编制相关立法方案。

从明代鱼鳞图册到当代电子登记簿，技术手段虽不断革新，但登记制度承载的功能始终未变。在土地价值随着城市化进程呈几何级数增长、新型财产权利伴随社会发展不断涌现的时代背景下，应当突破部门立法的路径依赖，通过科学立法将实践经验上升为法律规范，构建起科学全面、权威统一的不动产登记制度体系。

（二）不动产登记法的制度内容

不动产的法律秩序，包括实体法和程序法两个方面。实体法主要是以规定土地所有权为基础，以用益物权、担保物权作为典型物权，以采矿权等权利作为类物权（也被称为准物权）的权利体系所构成的法律。不动产之上的各种物权组成的物权“权利束”（或者“权利树”），法律规定这些权利，在支持国计民生的需要方面发挥着基础性作用。物权的类型可以从权利主体的角度予以区分，也可以从客体也就是权利支配物（法学上称之为“标的”或者“标的物”）的角度区分。我国《民法典》承认的所有权，包括国家所有权、集体所有权、法人所有权、个人所有权等所有权；我国《民法典》承认的用益物权，包括土地承包经营权、（国有）建设用地使用权、宅基地使用权、居住权、地役权等；我国《民法典》承认的担保物权，包括不动产抵押权等。此外，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）还规定了（国有农场等特殊主体享有的）国有土地使用权。我国《民法典》和一些特别法还规定了探矿权、采矿权、林权、草原使用权、取水权、渔业权、狩猎权等非典型物权。在国际立法例中，这些不动产物权除个别的不需要登记之外，大多数必须纳入登记。

不动产登记法是不动产权利的程序法，也就是规定国家机关和各种民事主体如何取得上述不动产物权，以及如何在司法和行政执法层面上认定不动产物权的立法。从不动产的物权取得、转让和消灭这个过程所依赖的法律制度，或者说规范这个过程的程序而言，不动产登记法就在此发挥着特殊的权利程序法的作用。具体而言，不动产登记是一个具有司法意义的国家机关办理涉及不动产物权登记的工作过程，不动产登记法必须解决在这一过程中的一系列程序性问题，比如解决登记机构、登记管辖权、登记基本程序、登记种类，以及各种登记的法律效果、登记错误的弥补、法律责任问题。按照我国《民法典》确立的不动产登记“要件主义”的立法原则，不动产物权的取得、转让等都必须履行登记程序。那么，由谁办理登记、依据什么程序办理登记、与不动产物权相对应的不同登记程序有哪些、不动产权利证书的发放、不动产登记簿和不动产权利证书之间的关系等程序性的规则，都是由不动产登记法来加以规定。因此，不动产登记行为具有司法意义，而不动产登记法具有不动产物权法的程序法的意义。

此外，即使不是依据法律行为取得的不动产物权，按照法律的规定也要进行登记。包括依据征收等行政行为取得的物权、依据法院判决取得的物权也要登记。即使是自我建造产生的物权，比如农民在自己的宅基地上建造房屋取得的房屋所有权，在处分该权利（比如出卖房屋）时也必须先予以登记，然后才能进行处分。不动产登记在这一方面，发挥了不动产物权确定的作用。这种登记对于建立不动产物权秩序十分必要。

在关于不动产登记的要件主义的理解方面，我国相关司法工作者、行政执法工作者、法学理论应该走出如下理论误区：（1）《民法典》第208条、第209条规定物权公示原则，其所包括的“不动产物权不登记不生效”的含义，也就是上文所提到的“登记要件主义”规则含义，指的是登记之后才能确定民事交易中的物权变动发生效果的意思，而不能理解其登记机构给当事人赋权或者授权。（2）不动产物权不登记不生效的原则，指的是交易中的物权变动，非交易情况下的物权变动，比如权利人自我建造的物权变动，其生效并不以此规则。此外，依据公共权力（比如行政征收没收、法院判决）发生的物权变动，其生效直接依据公共权力，而不依据不动产登记。（3）不动产物权不登记不生效是民事交易中不动产物权变动的一般规则，而不是唯一的、绝对的规则。现实生活中，有一般就必然有例外，物权法规则也是一样。比如，民众购买商品房，当事人完全是按照所有权转让的意思表示完成了标的物交付，办理了现实交房的各种手续，这种情况下就必须承认买主已经获得了房屋所有权，而不能认为没有登记就没有所有权转移。对此，我国《民法典》第352条的但书就规定了这种情形。[31]如果不承认这一点，可以说全部购房人的权利都会受到损害，因为在我国商品房市场上没有一户业主购房后能够马上办理登记过户的手续。

四、不动产登记法的立法内容创新

在吸收国务院2014年制定的《暂行条例》的基础编撰体例、基本原则和基本规则的基础上，笔者根据物权法的法理和不动产登记的制度功能，提出八点不动产登记法立法建议：

第一，在整体指导思想方面，应当贯彻习近平法治思想，践行以人民为中心的法治思想，贯彻保障社会主义市场经济体制和人民基本财产权利的观点，贯彻立法体系性、科学性要求。在具体制度设计方面，应当贯彻物权公示原则，提高立法质量。

第二，应当整合现有立法资源关于不动产登记制度的规定，在总结这些规定的基础上提出制定不动产登记法立法方案。目前，我国不动产登记相关制度分散在《民法典》《土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《暂行条例》等法律法规当中，不动产登记法的立法方案应当符合以上立法在指导思想和基本规范方面的基本要求。

第三，应当加快不动产登记的电子化进程。当前我国信息技术、大数据模式的快速发展，电子化的不动产登记体现出显著的便捷性、准确性和安全性。一方面，不动产登记法应当规定电子化的不动产登记材料范围，登记材料包括了当事人的申请材料、不动产登记机构的审核材料、不动产信息的登簿材料、登记申请人的签字信息以及不动产登记的归档信息，这些材料均应纳入电子化进程。另一方面，不动产登记法应当明确电子化材料的法律效力，在申请信息、审核信息、登簿信息、归档信息、签名信息都实现电子化的情况下，电子资料的安全性和准确性已经能够得到保证，应当认定电子数据与纸质数据具有同样效力；如果二者发生冲突，应当以纸质数据为准，除非有相反证据足以推翻原始纸质登记凭证记载事项。

第四，加强个人信息保护。在电子化登记的背景下，为了进一步加强个人信息保护，不动产登记法应当确立不动产登记资料依法查询制度，任何单位和个人在查询不动产登记资料时都必须符合法律法规的规定。首先，不动产登记法应当明确登记信息查询主体，只有那些符合法律法规规定的查询主体才能申请查询、复制不动产登记资料，即通过明确权利人、利害关系人和国家机关的查询权限，规范查询主体的行为，防止信息滥用，保护当事人合法权益。其次，不动产登记法应当制定统一的查询程序和规范，确保查询活动的公正性和透明度。即便是被允许的查询和复制，也必须在不动产登记机构设定的场所进行，任何单位和个人不得公开、泄露、遗失、拆散、调换、抽取、污损登记资料，也不得损坏查询设备，以此保障不动产登记资料的完整性和安全性。最后，不动产登记法应当建立分级查询制度，明确不同主体的查询权限，确保权利人能查询到完整的登记信息，利害关系人只能查询权属状态和必要的限制性条款，而公众仅能查询不动产的物理属性及公示信息。对身份证号、联系方式等敏感信息应进行脱敏处理，未经权利人同意不得披露完整的个人信息。

第五，拓展可登记权利类型。首先，不动产权利是否能够以登记的方式进行公示，取决于其是否具有登记能力。在《民法典》未对登记能力作出明确规定的情况下，不动产登记法应当对登记能力作出规定，明确可进行登记的不动产权利范围。其次，为适应社会需求，《民法典》确定的物权类型不断增加，不动产登记法应当根据《民法典》的规定，扩展可登记的不动产权利类型。比如，为落实《民法典》第366条规定的居住权制度中关于不动产登记的要求，建议在不动产登记法中增设居住权登记专节，明确居住权合同生效后，当事人须于法定期限内申请登记，未经登记者不得设立，不得对抗第三人。此举可有效遏制实践中因居住权未登记引发的“隐形权利”冲突。通过登记簿的精细化记载，实现居住权从“合同约定”向“物权公示”的转化，确保其与所有权、抵押权等既有权利的效力层级清晰可辨。最后，不动产登记是对以不动产为标的的权利的登记，并不以物权为必要。对于以不动产为标的、需要进行登记以增强公示效力的其他权利，也应当纳入不动产登记的范畴。

第六，在不动产登记中充分贯彻民法上的物权公示原则，以此为基础建立符合《民法典》要求的不动产登记制度建议。作为物权变动公示手段的不动产登记，并不是为了实现不动产的市场交易管理的目的。目前我国的不动产登记受行政管理模式的影响严重，甚至将“自然资源确权登记”等也纳入其中，但自然资源登记与不动产登记存在明显区别。首先，自然资源登记与不动产登记的目的不同。自然资源统一确权登记承载着国家自然资源管理和生态环境保护的目标，而不动产登记注重不动产的经济利用和登记的公示功能，难以承接自然资源登记的目标。纳入不动产登记的海域使用权、森林使用权等也着眼于自然资源在使用层面的用益物权，旨在借助登记产生的物权效力保障开发利用行为的稳定性。其次，自然资源登记与不动产登记的范围不同。自然资源登记是对一定范围内的自然资源在一定空间维度内进行整体登记，多种自然资源共同结成的空间整体作为登记单元进行登记，强调空间登记的“整体保护”。而不动产登记则是对一定范围内的土地及其上的特定定着物进行登记，客体单一，范围明确。[32]最后，自然资源登记的效力规定无法直接援用不动产登记的规定。自然资源属于国家所有，国家所有权的效力状态由法律直接规定，登记不能影响国家所有权的效力。而不动产登记主要记载不动产的权利归属和不动产之上的权利负担，以提示不动产之上的权利状态，保障交易安全。受公示公信原则影响，登记会对不动产权利的法律效力产生直接影响。自然资源确权登记，只是为了将自然资源的“国家所有权”的具体占有和使用的支配秩序予以明确化。诸如此类的登记，显然也是十分必要的，但是不属于不动产登记范畴，不应纳入不动产登记法之中。

第七，优化登记机构赔偿责任机制，明确责任边界。当前的不动产登记制度在登记错误造成侵害的赔偿责任机制上存在模糊之处，这一点需要立法解决。在此，应该明确当事人过错，而不能随意地扩大登记机构责任，更不能要求登记机构为当事人的登记错误造成的损害来承担赔偿责任。这一修改不仅避免了民事赔偿与国家赔偿之间的法律冲突，还能明确国家赔偿的性质，减轻财政负担。此外，也应该明确对“强制责任保险”和“赔偿基金”的态度。为了进一步减少登记错误的发生，建议对继承、遗赠、大宗不动产交易等高风险登记事项，必要时要求申请材料需经过公证机构的实质审查，公证机构作为第三方对材料的真实性进行审查后，登记机构仅需进行形式审查，减少登记机构的审查负担，避免因能力不足产生的风险。通过强化公证前置程序，能够有效降低登记错误的概率，同时明确登记机构的责任边界，进一步优化赔偿责任机制，保障公众和社会的交易安全。

第八，细化登记审查标准，统一审查规则。虽然《民法典》和《暂行条例》对不动产登记机构的审查职责作出了规定，但是由于各地对申请材料真实性和关联性的适用标准不尽相同，对不动产登记机构完全履行审查职责的判断难以形成统一认识，造成不动产登记机构赔偿责任承担标准的不统一。在登记审查过程中，必须确立“形式审查为主、实质审查为辅”的原则，不动产登记机构对不动产登记申请的审查主要审查申请材料是否充分、合法，而对于相关材料的真实性，登记机构只能尽到合理审慎的注意义务。[33]

登记机构主要关注申请材料的完整性和形式合法性，从而减轻不必要的审查负担。当出现权属来源存疑或不动产物理状态有争议时，登记机构应要求当事人提供补充材料或进行实地查看。此外，还可以引入公证制度，来减轻登记机构的审查责任。标准的明确，不仅能够避免因不明确的审查标准导致登记机构承担过重责任，也能为权利人提供更加稳定的法定保障。通过新增审查义务清单，具体化审查内容，要求登记机构对申请人的身份、登记簿记载信息的匹配情况、权属证书、测绘报告等进行详细审查，从而有效避免因审查疏漏而引发的纠纷。这样既能减少登记机构因实质审查能力不足所带来的风险，也有助于提升登记工作的准确性和效率。

参考文献：

[1]1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》（1999年），其中第13条规定：“宪法第五条增加一款，作为第一款，规定：‘中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。’”

[2]参见习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日第1版。

[3]参见席志国：《中德不动产登记效力比较研究——以统一不动产登记效力体系构建为视角》，载《中国土地科学》2020年第7期，第27-29页。

[4]参见阎巍：《财产权登记的公示效力及其对行政行为的影响》，载《中国应用法学》2025年第1期，第164页。

[5]参见尹飞：《不动产登记行为的性质及其展开——兼论民法典编纂中不动产登记制度的完善》，载《清华法学》2018年第2期，第46-49页；章剑生：《行政不动产登记行为的性质及其效力》，载《行政法学研究》2019年第5期，第37-39页。

[6]参见刘莘、王达主编：《房地产行政登记理论与实务》，中国建材工业出版社2008年版，第22-23 页。

[7]参见梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2020年版，第90-91页。

[8]参见司伟：《论不动产登记与权属确认——兼论对〈物权法司法解释一〉第2条的理解》，载《法律适用》2016年第5期，第16-17页。

[9]参见鲁春雅：《论不动产登记簿公信力制度构成中的善意要件》，载《中外法学》2011年第3期，第561-563页。

[10]参见张溪瑨：《论我国不动产登记查询制度之构建——基于解释论的分析》，载《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2018年第4期，第85页。

[11]参见尹飞、程啸：《房屋登记的概念与基本原则——〈房屋登记办法〉研讨之一》，载《中国房地产》2008年第4期，第12页。

[12]参见王利明主编：《中国民法典学者建议稿及立法理由——物权编》，法律出版社2005年版，第15-16页。

[13]参见陈耀东：《全面实现不动产统一登记的功能及意义》，载《人民论坛》2023年第23期，第64页。

[14]参见胡兰玲：《论政府行为对私权的确认与保护——以我国房地产登记制度为视角》，载《新视野》2012年第5期，第87页。

[15]参见孙宪忠：《中国当前物权立法中的十五大疑难问题》，载《社会科学论坛：学术评论卷》2006年第1期，第102-104页。

[16]夏卫生等：《国外不动产管理制度研究》，湖南师范大学出版社2018年版，第32-33页。

[17]参见王秀燕：《无产权证房屋转让合同效力新探》，载《当代财经》2006年第6期，第94-96页。

[18]参见王亦白：《论不动产登记的私法和公法双重属性》，载《行政法学研究》2018年第1期，第95页。

[19]参见文婧：《公私法双重视域下的不动产物权登记》，载《武汉理工大学学报》（社会科学版）2014年第5期，第875-876页。

[20]参见王洪亮：《不动产物权登记立法研究》，载《法律科学》（西北政法学院学报）2000年第2期，第121-122页。

[21]参见程啸：《不动产登记法研究》，法律出版社2018年版，第293-294页。

[22]参见文婧：《公私法双重视域下的不动产物权登记》，载《武汉理工大学学报》（社会科学版）2014年第5期，第875-876页。

[23]参见吕艳辉：《公私法交织中的不动产登记》，载《北方法学》2008年第5期，第95-103页。

[24]参见《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议强调完善法治建设规划提高立法工作质量效率 为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境》，载《人民日报》2019年2月26日第1版。

[25]参见孙宪忠：《中国物权法总论》，法律出版社2018年版，第257-261页。

[26]参见孙宪忠：《我国物权立法贯彻科学性原则的问题研究——兼顾一段立法历史的回忆》，载《政法论坛》2024年第1期，第9-10页。

[27]参见杨鸿烈：《中国法律发达史》，中国政法大学出版社2009年版，第506-508页。

[28]参见［德］鲍尔、施蒂尔纳：《德国物权法》（上册），张双根译，法律出版社2004年版，第395-406页。

[29]参见章剑生：《行政不动产登记行为的性质及其效力》，载《行政法学研究》2019年第5期，第37-38页。

[30]参见佟彤、雷国平：《自然资源统一确权登记的入法路径与规则完善——兼论与不动产登记的立法协调》，载《中国土地科学》2023年第8期，第14页。

[31]关于该但书产生以及内容的讨论，参见孙宪忠：《我国物权立法贯彻科学性原则的问题研究——兼顾一段立法历史的回忆》，载《政法论坛》2024年第1期，第25-26页。

[32]参见佟彤、雷国平：《自然资源统一确权登记的入法路径与规则完善——兼论与不动产登记的立法协调》，载《中国土地科学》2023年第8期，第16-17页。

[33]参见蔡湲：《不动产登记机构依法审查职责的认定——以“城开公司诉昆山市国土局不动产登记案”切入》，载《东南大学学报》（哲学社会科学版）2024年第S2期，第138页。

作者：孙宪忠，中国社会科学院学部委员、国家一级教授、第十四届全国人大常委会委员、第十三届十四届全国人大宪法和法律委员会委员。

来源：《行政法学研究》2026年第1期。